当代中国法治进程中的公众参与

柳经纬

当代中国法治进程中的公众参与

柳经纬*

当代中国法治呈现出一种“自上而下”的历程，1986年开始的旨在“将法律交给广大人民群众”的“普法”运动，使公民的权利意识普遍得到加强，并转化为公民自觉的维权行动和公民对当代中国法治进程的积极参与，成为推动法律发展和国家法治进步的一股不可忽略的力量。然而，在公权与私权的冲突中，“受伤”的总是私权，因此不可高估公众参与对于法治进程的作用。

法制宣传 法治进程 公众参与

总体来说，当代中国法治呈现出一种“自上而下”的过程，高层对法治进程的发动，构成当代中国法治运动的主要推动力。从1978年邓小平在中央工作会议上提出的后来写进中共十一届三中全会公报的“十六字”法制方针(“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”)，到1997年中共十五大提出的“依法治国”基本方略和“建立社会主义法治国家”的国家战略目标，社会法治(法制)不断向前推进，从立法到执法、司法再到法律秩序的构建，从法律理念的确立到公众法律意识的养成，都取得了卓越的成就。〔1〕2008年时改革开放30年，也是中国法治30年，人们以不同的形式举行纪念和总结法治30年的成就以及经验的活动，发表(出版)法治30年的成就以及经验的论著，对法治30年的成就给予了充分的肯定。例如，2008年中国法学会通过中国法学法律网合作机制十六家网站共同组织“中国法治30年网络征文”活动;中国政法大学“中国法治30年课题组”组织编写了《中国法治30年回顾与展望(1978－2008)》(厦门大学出版社2009年版);福特基金会资助、蔡定剑、王晨光组织编写《中国走向法治30年》(社会科学文献出版社2008年版);中国社会科学院法学研究所组织编写《法治蓝皮书:中国法治发展报告NO．7》(李林主编，社会科学文献出版社2009年版)。

一、法制宣传奠定公众参与基础

这一“自上而下”的法治进程，集中表现在从1986年开始的全民“普法”运动。“普法”运动旨在“将法律交给广大人民群众掌握，使广大人民学会运用法律武器，同一切违反宪法和法律的行为作斗争，保障公民合法的权利和利益，维护宪法和法律实施。”〔2〕《关于在公民中普及法律常识的决议》，载《全国人大常委会公报》1985年第12期。从1986年开始的“一五”普法一直到2011年启动的“六五”普法，普法工作已经历了26个年头，公民的法律意识尤其是权利意识普遍得到加强。日益增强的法律意识和权利意识，不仅转化为公民维护自身权利的自觉行为，而且还转化为公民对当代中国法治进程的积极参与行为，成为推动法律发展和国家法治进步的一股不可忽略的力量。

早在1980年12月，邓小平在中央工作会议上就指出:“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育。”〔3〕中共中央文献研究室:《三中全会以来重要文献选编》，人民出版社1982年版，第593页。1982年9月，时任中共中央总书记的胡耀邦在中共十二大报告中提出“要在全体人民中间反复进行法制的宣传教育，……努力使每个公民都知法守法。”〔4〕胡耀邦:《全面开创社会主义现代化建设的新局面》，来源:http://cpc．people．com．cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430．html，2012 年6 月25 日访问。1985年初，中央书记处批转了中共中央政法委书记陈丕显在全国政法工作会议上的讲话，明确提出争取用五年左右的时间，在公民中基本普及法律常识。1985年11月5日中共中央、国务院批转了中央宣传部和司法部拟定的《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，要求各地各部门结合实际，具体安排，认真组织实施。在1985年全国人大常委会通过《关于在公民中普及法律常识的决议》之前，全国已有27个省、自治区、直辖市作出公民普及法律常识的决议，制订了普及法律常识的实施规则。〔5〕参见司法部前部长邹瑜1985年11月13日在六届全国人大常委会第13次会议上作的《对〈关于在公民中基本普及法律常识的决议(草案)〉的说明》，载《全国人大常委会公报》1985年第12期。

1985年11月22日，六届全国人大常委会第1次会议通过了《关于在公民中普及法律常识的决议》。《决议》指出:“大力加强法制宣传教育，在公民中普及法律常识，对于加强社会主义法制，保障国家的长治久安，促进社会主义物质文明和精神文明的建设，实现我国在新时期的奋斗目标和总任务，具有重大的意义。”《决议》决定，从1986年起，“争取用五年左右时间，有计划、有步骤地在一切有接受教育能力的公民中，普遍进行一次普及法律常识的教育，并且逐步做到制度化、经常化。”〔6〕《关于在公民中普及法律常识的决议》，载《全国人大常委会公报》1985年第12期。由此开始了第一个全国性的五年“普法”活动，即“一五”普法。

此后，全国人大常委会又连续作出了“二五”普法(1991年－1995年)、“三五”普法(1996年－2000年)、“四五”普法(2001年 －2005年)、“五五”普法(2006年 －2010年)、“六五”普法(2011年－2015年)的决议，〔7〕分别是:《关于深入开展法制宣传教育的决议》(1991年3月2日七届全国人大常委会第18次会议通过)，载《全国人大常委会公报》1991年第1期;《关于继续开展法制宣传教育的决议》(1996年5月15日八届全国人大常委会第19次会议通过)，载《全国人大常委会公报》1996年第4期;《关于进一步开展法制宣传教育的决议》(2001年4月28日九届全国人大常委会第21次会议通过)，载《全国人大常委会公报》2001年第4期;《关于加强法制宣传教育的决议》(2006年4月29日十届全国人大常委会第21次会议通过)，载《全国人大常委会公报》2006年第5期;《关于进一步加强法制宣传教育的决议》(2011年4月22日十一届全国人大常委会第20次会议通过)，载《全国人大常委会公报》2011年第4期。普法运动迄今已持续了26年。

全民普及法律知识，是落实依法治国战略、建设法治国家的一项基础性工作，堪称法制史上的一大“壮举”〔8〕刘政:《我国社会主义法制史上的一个壮举——‘一五’普法决议出台前后》，载《中国人大》2006年第9期。。

从“一五”普法的学习宣传“十法一条例”到“五五”普法的“法律六进”，从普通百姓学习法律到中央高层的法制讲座，普法活动渗入社会的各个层面，全社会的法律意识普遍得到加强。

二、维权行动推动法治发展

“将法律交给广大人民群众”，这是普法工作的基本宗旨，也是普法工作所取得的最为重要的成果。将法律交给人民群众，必然会促进全民权利意识的觉醒，并将这种意识转化为公众对其自身权利尤其是私权(民事权利)的关注和维护的具体行动，成为推动法治发展的一股重要力量。

公众权利意识的觉醒，以及对自身权益的关注和维护，首先表现在众多的维权案件上。尽管这些维权案件对当事人而言，常常需要付出沉重的代价，甚至生命的代价。但在当代中国的法治进程中。每一个这样的案件客观上都将我国的法治向前推进了一步。

(一)“民告官”第一案

1985年，浙江省苍南县肥艚镇农民包郑照经镇城建办批准在肥艚镇东面河滩上建造了三间三层楼房，占地面积126平方米，并办理了房屋产权登记手续。1987年，苍南县政府下发《关于强行拆除包郑照违章房屋的决定》，县政府认为，包郑照的房屋盖在海堤范围内，侵占了河道，对抗洪防汛工作造成了严重的干扰。同年7月，苍南县政府对包家房屋实施了强行拆除。包郑照于是向温州市中级法院提起诉讼，要求确认他的房屋合法性，赔偿经济损失并追究主要责任人的法律责任。起初，包郑照的起诉状并没有被法院接受，因为“民告官”无法可依。后经过努力，浙江省高级法院指定温州中院受理该案。1988年8月25日，温州中院在苍南县电影院开庭审理此案，县长黄德余出庭应诉，几十家媒体记者旁听了庭审。几天后，一审判决认定，包郑照的房屋盖在海堤闸坝的区域内，有关建房手续未经水利部门同意，属于手续不全，苍南县政府对其强行拆除，是有法律依据的，依此驳回包郑照的请求。包郑照不服一审判决，向浙江省高院提起上诉，二审维持原判。〔9〕刘维林、席文启主编:《法治中国30年——重大事件回放与述评》，红旗出版社2008年版，第288－291页。另见2008年12月10日央视《新闻调查:改革开放后“民告官”第一案》，来源:http://news．sina．com．cn/c/2008－12－10/105516819814．shtml，2012 年6 月25 日访问。

“民告官”第一案发生在1989年《行政诉讼法》颁行之前，其具有的时代意义就更加凸显。从当代中国法治进程的角度观察，此案的意义在于当公权力与私权发生冲突时，公权力不应在法律之上，而应在法律之下，公权力必须接受司法的审查，这对于私权的保障是一个巨大的进步。

(二)“一元钱官司”

最为典型的“一元钱官司”，是被誉为“中国公益诉讼第一人”的丘建东精心策划的系列诉讼案件。〔10〕参见许浩:《中国公益诉讼11年》，来源:http://finance．qq．com/a/20070709/000115．htm，2012年6 月25日访问。1996年，丘建东因福建省龙岩市两公共电话亭未执行电话收费标准多收其话费，状告福建省龙岩市邮电局，索赔1．20元;1997年，丘建东又因北京两公用电话亭未执行电话收费标准多收其话费分别在北京市西城区法院和东城区法院提起诉讼，向公用电话的经营管理者分别索赔1．10元和其他损失。前案称为“一块二官司”，因丘建东撤诉而未待法院作出判决;后两案称为“一块一官司”，西城区法院和东城区法院均作出判决，支持了丘建东索赔多收电话费的请求。〔11〕关于“一块一官司”的具体案情，参见《“一块二”官司在京演续集:挑起北京“两案”》，来源:http://blog．chinacourt．org/wp－profile1．php?p=25212＆author=447，2012年6月25 日访问。

“一元钱官司”经媒体曝光后，引起了社会的广泛关注。“一元钱官司”虽然微不足道，但是，在它背后所反映的却是我们这个社会公民法律意识的增强，国家法治化水平的提高以及法律在普通老百姓心中权威地位的攀升。”〔12〕参见李爱芹、张蕾:《一元钱官司引爆观念交锋》，来源:http://theory．people．com．cn/GB/40764/127623/141212/141216/8526660．html，2012 年6 月25 日访问。这也就是“一元钱官司”所具有的法治意义。

(三)陕西“黄碟”事件

2002年8月18日晚11时许，陕西省延安市万花派出所接到群众电话举报，称辖区内一居民家中正播放黄色录像。派出所4名警察前去调查。当警察闯进该居民家中时发现，房间内只有张某夫妻两人，此时电视机已关闭。警察要求夫妻俩拿出“黄碟”，遭到拒绝，之后双方发生冲突。警察以妨碍警方执行公务为名将张某带回派出所。8月19日，在缴纳了1000元暂扣款之后，张某被放回家中。10月21日，张某突然又被宝塔公安分局治安大队带走，随即以“涉嫌妨害公务”被刑事拘留。10月28日，宝塔公安分局向宝塔区检察院提交材料，报请检察院批准逮捕张某。11月4日，宝塔区检察院以“事实不清，证据不足”作出不予批捕的决定，发回公安分局补充侦查。11月5日，被刑拘16天的张某被宝塔公安分局以取保候审的形式释放回家。12月5日，宝塔公安分局以“案件撤销”为由，解除了对张某的取保候审，1000元暂扣款同时返还当事人。2002年12月31日，由延安市宝塔区政法委、宝塔区政府办和宝塔区信访局人员组成的专门协调小组向当事人赔礼道歉，一次性补偿当事人损失29137元。2003年1月14日，宝塔区公安分局正式免除了警方当事人之一——万花派出所所长贺某的职务，警长尚某被调离万花派出所，其他两名协警被公安机关辞退。〔13〕《夫妻家中看黄碟事件:公民权利终于得到保护》，来源:http://news．sina．com．cn/s/2003－01－05/0921862639．shtml;《延安夫妻在家看黄碟被抓续，来源:http://www．chinaelections．org/NewsInfo．asp?NewsID=100097，2012年6月25日访问。

这是一起典型的公权力侵害私权的事件，可以说它已经触及到公众所能容忍的底线。这一事件经媒体曝光后，顿时轰动全国，成了社会关注的热点。从法治的角度看，在现代法治社会中，政府与公民之间的关系是基于宪法而形成的权力与权利之间的关系。政府在对公民采取任何法律措施之前，都应当对宪法所保护的公民权利给予充分的关注，否则，就会超越职权和滥用职权，侵犯公民权利，给公民的人身和财产造成不必要的损失。

这一事件的结果，被认为是“法治的胜利”〔14〕王君:《法治的胜利——评夫妻看黄碟案》，来源:http://www．chinaelections．org/NewsInfo．asp?NewsID=79616，2012年6月25日访问。。从法治层面看，这是私权在与公权的博弈中取得的一次胜利，是法治的胜利，通过这一事件，法治的观念得到进一步的弘扬。

(四)孙志刚事件

2003年3月17日晚上，任职于广州某公司的湖北青年孙志刚在前往网吧的路上，因没有暂住证又未携带身份证，被广州黄村街派出所收容，次日被送至广州市收容遣送中转站，后又被送往广州收容人员救治站，于3月20日死亡。中山大学医学院法医鉴定中心的鉴定表明:孙志刚符合大面积软组织损伤致创伤性休克死亡，即孙志刚是被殴打致死。孙志刚死亡事件披露后，受到各界的关注。时任中共中央政治局常委、中央政法委书记的罗干和和中央政法委副书记、公安部部长的周永康做出批示，涉案18名犯罪嫌疑人被缉拿归案，其中一人被判死刑，一人被判死缓，一人被判无期徒刑，其余15人被判有期徒刑。另有广州市公安局副局长林培坤、广州市卫生局副局长卢彦德等23多人受到行政处分。〔15〕刘维林、席文启主编:《法治中国30年——重大事件回放与述评》，红旗出版社2008年版，第320－323页;《2003 年6月30 日:孙志刚死亡真相》，来源:http://news．sina．com．cn/c/2004 －10－02/21064483834．shtml，2012年6 月25日访问。。

孙志刚事件引发了公众对收容遣送制度的大讨论。2003年5月14日，俞江、腾彪、许志永三位博士向全国人大常委会递交了审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书;5月23日，贺卫方、盛洪、沈岿、萧瀚、何海波五位学者以中国公民的名义，联合上书全国人大常委会，就孙志刚案及收容遣送制度实施状况提请启动特别调查程序。同年6月18日，国务院第12次常务会议通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该办法自2003年8月1日起施行，1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

孙志刚事件的意义不只是导致施行了21年的一部国务院行政法规的废止，更重要的意义在于，它是私权在与公权的博弈中取得的又一次胜利。从“维护城市社会秩序和安定团结”的“收容遣送”〔16〕1982年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第1条规定:“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。”到“保障其基本生活权益”的“救助管理”〔17〕2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》第1条规定:“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”这是社会管理的进步，是对生活无着的流浪乞讨人员的基本权益的保护，更是预防千万个“孙志刚”可能受到公权力不法侵害的制度保障。

(五)首例乙肝歧视案

2003年6月，张先著在芜湖市人事局报名参加安徽省公务员考试，报考职位为芜湖县委办公室经济管理专业。经笔试和面试，张先著的综合成绩在报考该职位的30名考生中名列第一。2003年9月，张先著先后在芜湖市人事局指定的两家医院体检，体检报告显示其带有乙肝病毒，体检结论为不合格。芜湖市人事局以口头方式向张先著宣布，由于其体检结论不合格而不予录取。张先著经向安徽省人事厅申请行政复议无果后，于2003年11月10日以被告芜湖市人事局的行为剥夺其担任国家公务员的资格，侵犯其合法权利为由，向芜湖市新芜区法院提起行政诉讼。新芜区法院审理后认为，芜湖市人事局仅依据医院的体检结论，认定张先著体格检查不合格，作出不准予张先著进入考核程序的具体行政行为，缺乏事实证据。〔18〕安徽省芜湖市新芜区人民法院［2003］新行初字11号《行政判决书)，来源:http://vip．chinalawinfo．com/case/displaycontent．asp?gid=117452353，2012 年6 月25 日访问。。

据统计，中国有近十分之一的人属于乙肝病毒携带者，乙肝病毒携带者在就业等方面受歧视具有一定的普遍性，在此案引发讨论之时，全国有28个省(自治区、直辖市)的《公务员体检标准》将携带乙肝病毒的人判为不合格。因此，张先著诉芜湖市人事局“乙肝歧视案”引起了广泛的关注，就在张先著与芜湖市人事局公务员的行政诉讼进行的同时，2003年11月，1611人联合签名，将一份违宪审查建议书寄往全国人大常委会。〔19〕王海燕:《1611公民诉请违宪审查，呼吁修改公务员招考禁令》，来源:http://www．people．com．cn/GB/shehui/1061/2212867．html，2012 年6 月25 日访问。。正是在公众的一致努力下，2004年6月，四川、江苏、浙江、广东四省率先对公务员体检标准作出修改，取消了对无传染性的小三阳及感染乙肝病毒等情况的限制性条款。2004年12月，新修订的《传染病防治法》增加规定:“任何单位和个人不得歧视传染病病人、病原携带者和疑似传染病病人。”(第16条)2005年1月，《公务员录用体检通用标准(试行)》正式颁布实施。该标准根据公众反应及专家意见，取消了大量限制性条款，并明确规定“乙肝病原携带者，经检查排除肝炎的，合格。”2007年5月，劳动部和卫生部联合发出《关于维护乙肝表面抗原携带者就业权利的意见》，规定“除国家法律、行政法规和卫生部规定禁止从事的工作外，不得强行将乙肝病毒血清学指标作为体检标准。”至此，“乙肝歧视”问题得到基本解决。这在消除就业歧视，实现人的劳动权平等方面，迈出了重要的一步。

(六)唐福珍事件

2009年11月13日，成都市金牛区城管执法局对被认定为违章建筑的唐福珍所建房屋进行强拆。唐福珍以死相争，未能阻止政府组织的破拆队伍，最后自焚于楼顶天台，11月29日晚，唐福珍因伤势过重，经抢救无效死亡。〔20〕《四川成都唐福珍事件》，来源:http://baike．baidu．com/view/3048216．htm，2012年6月25 日访问。。

唐福珍事件只是近年来发生的众多触目惊心的暴力拆迁恶性事件中的一个例子。〔21〕引发强烈关注的还包括:2003年轰动全国的嘉禾拆迁事件;2007年《物权法》通过之时爆出的重庆“最牛钉子户”事件;2009年的上海闵行强拆事件;2010年9月的江西宜黄强拆事件;2010年10月的太原强拆致死事件。即使在2011年新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》通过后，监察部、国土资源部等四部门查处的2011年上半年发生的强制拆迁致人伤亡事件就达11起，涉及黑龙江、吉林、辽宁、河北、湖北等省。〔22〕《各地违法强拆激化社会矛盾，11起案例57人被问责》，来源:http://news．dayoo．com/china/201109/26/53868_19486340．htm，2012年6月25日访问。

暴力拆迁事件，所反映的是政府的公权力与被拆迁户的私权之间的冲突，它一方面说明了公权力的强势和私权的弱势形成的反差，另一方面也反映了作为弱势的私权(被拆迁户)所能进行的一种抗争。这种抗争本身是一种私权的觉醒。新世纪以来爆发的暴力强拆事件，在利益冲突的背后，不无民众权利意识觉醒的因素。在一些拆迁事件中，被拆迁户打出“公民财产不受侵犯”的条幅、向记者展示《宪法》和房产权证，都表明抗争者所具有的强烈的权利意识。

从法治进程的角度看，暴力拆迁事件尽管充满着血腥，但由于媒体和公众的参与，这些事件自然成为促进私权保障和法治进步的重要契机。例如，为了规范征收拆迁，制止暴力拆迁等侵害被拆迁人权益的行为，国务院办公厅先后发布了《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》(2004年)和《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(2010年)，指出“一些地区在农村征地和房屋拆迁中，相继发生多起致人死伤事件，群众反映强烈，社会影响十分恶劣。”要求各级政府要“坚决纠正城镇房屋拆迁中侵害人民群众利益的各种行为，维护城镇居民和农民的合法权益”，严禁野蛮拆迁，严禁采取停水、停电、停气、停暖、阻断交通等手段以及采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式违法强制拆迁。

暴力拆迁事件频发引发公众对暴力拆迁所依据的2001年《城市房屋拆迁管理条例》的极度不满，更有学者上书全国人大常委会，建议对该《条例》进行审查，撤销这一《条例》或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对该《条例》进行修改，〔23〕沈岿等:《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》，资源:http://news．sina．com．cn/c/2009－12－10/115019231469．shtml，2012 年6 月25 日访问。进而促成新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的颁行，废除了《城市房屋拆迁管理条例》。在保障被拆迁人的权益方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》较之《城市房屋拆迁管理条例》，有着明显的进步。

上述事件只是当代中国民众权利觉醒和维权活动的缩影。实际上，改革开放以来，维权活动在不同的领域展开，如消费者维权、劳工维权(尤其是农民工维权)、青少年维权、妇女维权等，诸多民间的或半官方的维权组织所进行的维权活动，都取得了很好的效果。

三、立法征求意见推动法治进程

在中国法治进程中，公众参与还表现在民众对法律、法规、司法解释草案公开征求意见活动的积极参与。

法律草案公开征求意见，始于1954年《宪法》，续于1982年《宪法》，后又有《全民所有制工业企业法》、《行政诉讼法》、《土地管理法修正案》、《合同法》、《婚姻法修订案》、《物权法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《侵权责任法》等，这些法律的草案均事先公布征求意见。在2008年4月15日十一届全国人大常委会第二次委员长会议通过的2008年常委会工作要点和立法计划确立“与群众利益密切相关的法律草案，要向社会全文公布，广泛听取各方面尤其是基层群众的意见”之后，法律草案公开征求意见从过去的“特例”走向“常态”。〔24〕毛磊:《打开百姓参与立法的大门——中国立法机关公开法律草案由特例成为常态》，载《中国人大》2008年第10期。

作为立法民主的“新政”，〔25〕阿计:《“立法新政”力推立法民主》，载《政府法制》2008年第14期。法律草案公开征求意见，为公众参与法治进程提供了一个平台。在《合同法》、〔26〕1998年9月4日，合同法草案公开征求意见，至10月15日，收到160多封来信。参见阿计:《“立法新政”力推立法民主》，载《政府法制》2008年第14期。《婚姻法修正案》、〔27〕2001年1月11日，婚姻法修正案草案公开征求意见，至2月28日，收到来信、来电4600件。参见阿计:《“立法新政”力推立法民主》，载《政府法制》2008年第14期。《物权法》、《劳动合同法》和《侵权责任法》〔28〕2009年11月6日，侵权责任法草案公开征求意见，至12月5日，征集到意见2655件。来源:http://news．xinhuanet．com/legal/2009－12/07/content_12602740_1．htm，2012年6 月25日访问。的草案征求意见过程中，公众都表现出极大的参与热情。其中尤以《物权法》和《劳动合同法》为典型。

《物权法(草案)》形成于2002年初，2002年12月23日作为《民法(草案)》的组成部分，提交九届全国人大常委会第31次会议审议，之后基于“分编审议、分编通过”的立法思路，民法典的立法工作暂时搁置，物权立法继续进行。2005年6月，十届全国人大常委会第16次会议召开，《物权法(草案)》第三次提交审议，许多委员建议将《物权法(草案)》向社会全文公布，广泛征求意见，委员长会议采纳了这一意见。2005年7月10日，全国人大常委会办公厅公布了《物权法(草案)》，向社会公开征求意见，至8月20日，共收到11543条意见。全国人大常委会法制工作委员会将这些意见分成“总的看法”、“关于物权法的一般规定”、“关于不动产登记”等20个项目进行了归类整理。〔29〕全国人大常委会法制工作委员会:《各地人民群众对物权法草案的意见(一)》、《各地人民群众对物权法草案的意见(二)》，来源:http://www．chinalaw．gov．cn/article/xwzx/fzxw/2009/200509/20050900060092．shtml，2012 年 6 月 25日访问。在当年10月召开的十届全国人大常委会第18次会议上，再次提交审议的《物权法(草案)》(四审稿)里，“群众提出的许多意见都得以吸纳，诸多与群众自身利益密切相关的问题也进一步明确”〔30〕沈路涛等:《〈物权法(草案)〉社会征求意见稿亮相》，来源:http://news．xinhuanet．com/politics/2005 －10/22/content_3669946．htm，2012年6月25日访问。。在征求意见过程中，发生了由北京大学教授巩献田致吴邦国委员长的《公开信》引发的“物权法草案违宪之争”。这场被海外媒体认为是又一次“姓资姓社”的意识形态之争，使得这部法律草案，尤其是其关于财产平等保护即私有财产保护的规定，更加受到公众的关注，人们围绕着“物权法草案是否违宪”、“平等保护原则是否背离了公有制”等问题展开激烈的讨论。〔31〕有关这场争论的情况，参见邓君:《〈物权法(草案)〉“违宪”之争》，载柳经纬主编:《共和国六十年法学论争实录:民商法卷》，厦门大学出版社2009年版。2007年3月8日，《物权法》经十届全国人大五次会议审议通过后，这部法律因其广集民意受到好评，被誉为“民主立法科学立法的光辉典范”〔32〕毛磊、杜文娟:《物权立法:民主立法科学立法的光辉典范》，载《决策领导》2007年第3期。。

1995年《劳动法》施行后，1996年《劳动合同法》列入国务院的立法计划，并开始起草，2005年11月国务院向全国人大常委会提请审议《劳动合同法(草案)》，12月十届全国人大常委会第十九次会议对草案进行了初次审议。由于“劳动合同法关系亿万劳动者的切身利益，既重要又复杂，为了把草案修改好、完善好，全国人大常委会坚持民主立法、科学立法的原则，将劳动合同法草案向社会公布，广泛征求意见”〔33〕《杨景宇解读劳动合同法》，来源:http://npc．people．com．cn/GB/14957/53050/6021829．html，2012 年 6 月 25日访问。。2006年3月20日，全国人大常委会办公厅全文公布了《劳动合同法(草案)》，至4月20日，共收到意见191849件，创法律草案征求意见之最。全国人大常委会法工委副主任信春鹰介绍说:《劳动合同法(草案)》征求意见，一是参与面很广，有用人单位、社会团体、专家学者和普通劳动者，这些意见，来自全国的31个省、市、自治区、直辖市和香港、澳门两个特别行政区;二是基层普通劳动者的声音表现比较充分，来自劳动者的意见，占收到意见的65%左右;三是很多意见都经过认真地准备，很有建设性。〔34〕《全国人大介绍劳动合同法草案广泛征求意见情况》，来源:http://www．xinhuanet．com/zhibo/20060422/zhibo．htm，2012年6月25日访问。在《劳动合同法(草案)》征求意见过程中，全国总工会专门部署，各地工会组织深入企业、车间、工地向广大职工、农民工宣讲草案规定，认真听取并帮助职工(农民工)反映意见建议，收到非常好的效果。全国总工会代表职工反映的上百条意见建议，绝大多数得到了立法机关的认可和采纳，并在法律条文中予以体现。〔35〕来源:http://live．people．com．cn/note．php?id=32070629140430_ctdzb_003，2012 年6 月25 日访问。显然，工会在发动公众参与《劳动合同法(草案)》的征求意见方面，发挥了积极的作用，使得这部法律更为充分地保护了劳工权益。尤其是在解决劳动合同短期化、劳务派遣以及欠薪等现实存在的劳工权益保护问题方面，《劳动合同法》作出积极的回应。由于公众广泛的参与，《劳动合同法》被认为是又一“科学立法、民主立法的典范”。〔36〕范正伟:《立法史上，〈劳动合同法〉值得书写一笔》，来源:http://opinion．people．com．cn/GB/6986339．html，2012年6月25日访问。

除了法律草案外，行政法规草案公开征求意见的工作也在逐渐展开。根据国务院法制办网站的记录，2006年10月12日到2011年11月，以国务院法制办名义发出的有关法规草案征求意见的公告共计74项，涉及《职工带薪年休假规定》、《彩票管理条例》、《城市商业网点条例》、《劳动合同法实施条例》、《专利法实施条例》、《个体工商户条例》、《招投标法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《典当行管理条例》、《征信管理条例》、《国内水路运输条例》等行政法规。其中，《国有土地上房屋征收与补偿条例》还曾先后两次公开征求意见。

这些意见受到行政立法机关的重视，并不同程度地被相应的法规所吸收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》是其中的一个范例。2011年1月22日，国务院法制办、住房和城乡建设部负责人就所征集的意见采纳情况作了详细的说明，其中包括补偿、公共利益的界定、征收程序、强制拆迁等四个方面。〔37〕来源:http://www．chinalaw．gov．cn/article/ztzl/lfzt/gytdzsbstl/201101/20110100333174．shtml，2012 年 6 月 25日访问。

在当代中国法治进程中，最高法院的司法解释几乎与立法机关制定的法律、国务院制定的行政法规一样，具有等同的意义。这主要是因为最高法院作出的大量的司法解释是具有“立法”意义的规范性司法解释。

最高法院2007年《关于司法解释工作的规定》第17条规定:“起草司法解释，应当深入调查研究，认真总结审判实践经验，广泛征求意见。”“涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释，经分管院领导审批后报常务副院长或者院长决定，可以向社会公开征求意见。”实际上，最高法院早在2001年作出《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》时，就已公开征求意见。2003年9月，最高法院在其官网开设“征求意见”专栏。这以后，民商事司法解释均实行在网上公开征求意见。司法解释公开征求意见，同样得到公众的广泛响应，许多意见被最高法院所采纳。

法律、法规、司法解释草案公开征求意见，是贯彻“民主立法”原则的体现。除了草案公开征求意见外，立法部门、最高法院还组织各种形式的座谈会、定向征求意见等方式，广泛征集社会各个方面的意见。例如，全国人大常委会副委员长王兆国在关于《物权法》的立法说明中介绍说，《物权法(草案)》除了全文公布征集到1万多条意见外，立法部门“先后召开100多次座谈会和几次论证会，还到一些地方进行专题调研，充分听取部分全国人大代表、基层群众、专家学者、中央有关部门等各方面的意见。”〔38〕王兆国:《关于〈中华人民共和国物权法(草案)〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2007年第3期。这是“民主立法”更为普遍的情形。

在当代中国法治进程中，公众参与法律、法规和司法解释的制定过程，不仅对于促进立法和司法解释更为充分地反映和保障私权增长的要求，对于提高立法和司法解释的质量，具有重要的意义，而且也是一次很好的普及法律意识尤其是权利意识的机会。

四、结语

从公权和私权的角度来看，当代中国社会变革呈现出这样一种发展过程:在社会经济生活领域，公权呈逐步退缩趋势，私权呈逐渐增长趋势。公众参与的意义在于它构成了推进这一发展趋势的力量。

然而，公权与私权始终存在着此消彼长的紧张关系，尽管公众参与法治进程源自高层对法治的发动，源自于高层有意识地将法律交给亿万民众的持续性的“普法”运动带来的权利觉醒，但是当公众的权利觉醒并转化为自觉的维权行动时，就不可避免地与公权发生激烈的冲突，有时甚至是流血冲突。在这种冲突的背后，有着极为复杂的政治经济因素。国家机器运行体制中官员政绩的考核机制问题，中央与地方的经济利益分配体制问题，都使得公权并不是那么自愿地退出社会经济生活领域，有时甚至是背道而驰，因此与日益增长的私权发生冲突就难以避免。

在这场公权与私权的冲突中，相对而言，公权总是处于强势，而私权总是处于弱势。因此，尽管公众参与一方面对推进法治的进步具有一定的效果，但是在这场冲突中，私权总是容易受到侵犯。因此，公众参与对于法治进程的直接贡献还是有限的，我们也不可高估公众参与对于法治进程的作用。

*柳经纬，中国政法大学教授、博士生导师。本文系教育部人文社会科学研究一般项目“当代中国私法的兴起与发展”(项目号:10YJA820069)阶段性研究成果。

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