我国政府绩效审计质量控制对策分析

2012-04-09沈翠玲

当代经济 2012年13期

○沈翠玲

（郑州航空工业管理学院河南郑州 450015）

经济的快速健康发展，离不开审计的保障，而审计质量的优劣直接决定审计事业的生存与发展。政府绩效审计作为我国政府审计领域的一个新生事物，在其产生和发展过程中不可避免会遇到许多问题，其中审计质量问题较为突出。为促进政府绩效审计在我国的顺利推行，对其质量控制进行研究以寻求对策便显得尤为重要。

一、政府绩效审计质量控制概述

简单来说，审计质量控制就是对审计质量的控制。关于审计质量控制的概念，《注册会计师审计质量控制基本准则》将其定义为：会计师事务所为确保审计质量符合独立审计准则的要求而制定和运用的控制政策与程序。该定义主要强调会计师事务所这个主体。《审计管理》认为，审计质量控制是指审计机关和审计人员为使一定的审计过程和审计行为达到规定的质量标准，而采取激励、制约措施以提高审计质量的活动。结合前述观点，并借鉴质量管理理论，本文认为，政府绩效审计质量控制是指控制主体如审计机关为实现审计质量目标，按照规定的审计质量标准进行的作业和控制活动。

政府绩效审计质量控制有如下特点：一是多层次控制。政府、行业协会、审计机构分别实行宏观、行业和内部控制。二是全要素控制。一项审计行为的要素包括审计主体、审计客体、审计方法和审计环境等方面，这些方面互相联系，影响和制约着审计质量，要对审计质量进行控制，就必须对审计行为的全要素进行控制。三是全过程控制。审计业务活动包括审计计划、审计实施、审计报告这三个环节，对审计质量的控制就必须分环节进行，每个环节都必须把好质量关，环环相扣，为保证和提高审计质量奠定基础。四是全员控制。一个审计组织进行审计质量控制，该组织的全体审计人员都要树立质量意识，做好本职工作，参与控制，把好质量关。

二、国外政府绩效审计质量控制介绍

1、美国政府绩效审计质量控制

美国国家审计属于立法型，审计机关包括国会所属的会计总署和各州议会、地方议会所属的审计长办公室，以及联邦政府各部门设立的检察长办公室和各州政府及地方政府下设的审计局或州政府部门的检察长办公室。美国联邦会计总署与地方审计机关没有领导和被领导的关系，各州的审计体制不尽相同。但无论何种审计体制，主计长都是由公众投票选举的，审计机关对国会或州、市议会负责。如纽约市审计局设在主计长办公室，主计长由公众选举产生，与市长、市议会议长平级，直接向议会汇报工作，并对公众负责。美国国家审计机关对审计项目质量非常重视，审计质量控制水平较高，主要表现为以下几个方面。

（1）执行统一的审计准则。美国会计总署等所有审计机关均执行统一的审计准则，该准则是由会计总署制定的，又称黄皮书，对审计取证以及审计工作底稿等内容作了详细的规定，从而增强了审计报告的时效性。

（2）通过内部检查与外部检查相结合的方式对审计项目质量进行检查控制。美国国家审计机关对审计项目的质量检查一般都是通过对审计报告的检查来完成的，检查的形式多样。如会计总署规定，各部门领导每年要对其下属单位的审计报告进行检查。另外，会计总署每年还对其15个特派办的审计报告在审计质量和技术方法上进行检查。如果发现审计项目有质量问题，检查人员要与项目负责人交换意见，并结合年度培训有针对性地对有关人员进行业务培训。除了审计机关对审计项目进行内部抽查外，每三年还要聘请外部审计同行如会计师事务所、企业的内部审计部门等进行检查。所有的检查结果都要对社会各界公布。

（3）采用先进的审计技术方法。目前，美国国家审计机关普遍采用样本量抽样方法、风险评估方法和计算机技术进行审计，以达到提高审计效率，降低审计风险的目的。时至今日，ACL软件和样本量抽样审计方法在美国被广泛采用，除此之外，美国国家审计机关还采用风险评估的方法来进行审计，不仅在项目的确定上采用风险评估的方法，而且在项目的审计过程中也实施风险评估，有效地降低了审计风险。

（4）加强审计人员的培训。美国国家审计机关对审计人员的知识结构有一定要求。如纽约市审计局要求审计人员不仅要有审计方面的专业知识，还要有其他方面的相关知识背景，如计算机、会计、统计等知识，以提高综合判断能力。洛杉矶市审计局规定审计人员每年要接受80个小时的职业培训。审计人员可以参加审计机关自己组织的职业培训，也可以参加注册会计师和内部审计师的职业培训。通过这些培训，审计人员能更新知识，了解社会审计和内部审计的最新成果和动态。

2、波兰政府绩效审计质量控制

波兰最高审计机关为最高监查院，该院所开展的审计大多为“协作审计”，是由监查院的若干司的审计人员根据统一的审计方案，共同对几个乃至上百个被审计单位同时开展审计。采用这种特别的审计方式必须保证审计人员对不同单位的审计具有可比性。因此，监查院非常重视审计计划和质量控制工作。1994年颁布的《波兰最高监查院法》以及1995年颁布的《最高监查院审计工作程序》详细规定了该院各司和特派办职能及审计人员的工作任务，为审计质量控制提供了充分的依据。2002年，监查院开始试行《审计准则》，其中的第17条专门针对有关审计工作质量控制规定了一系列保证措施。这些保证措施主要是从审计的过程即审计计划阶段、审计开展阶段、审计报告阶段这三方面的质量来作出规定。波兰监查院从审计计划阶段开始，一直到审计工作结束发布审计报告为止，始终对审计工作的质量进行严密监督，建立了较为科学的工作质量控制体系，具有以下几个主要特点。

（1）协作式审计实现了高效的全面质量监督。监查院注重整合全院审计资源开展协作审计，在审计工作的任何阶段都对所有级别和层次的审计人员的工作进行全面监督，主要做法是将高级审计管理人员对下级的工作文件随时监督检查与审计项目组内部检查相结合，实现了高效的全面质量监督。

（2）可依据的、细化的审计标准使审计结果有据可查。监查院对审计工作的全过程，包括计划、审计实施、报告、复合等各个环节实行全面质量监督，对监督程序有明确规定，有据可依；对审计计划、方案等文件内容要求细化，保证所有审计发现有据可查，便于质量监督。

（3）层层责任制形成严密监督体系。监查院的审计质量监督工作涵盖了审计人员、审计小组、业务司局、院内法律顾问部门、审计复合部门、院领导集体等部门，逐级落实责任，形成了一个完善的监督体系。

三、借鉴国外经验，控制审计质量

1、理顺审计体制

西方发达国家政府绩效审计取得成效的一个重要原因在于他们所采用的良好的审计体制保证了审计机关地位的超然独立。就我国而言，现行的行政型审计体制具有一定的局限性，其最明显的弊端就是审计机关的独立性受限，这在一定程度上阻碍了政府绩效审计在我国的顺利发展。因此，要想开展政府绩效审计，就必须改革现行审计体制，建立新型的审计体制模式。本文认为，“双轨制”审计体制是一个比较理想的选择。在“双轨制”体制下，隶属于全国人大的审计组织，就成为中国最高审计机关，而隶属于国务院的审计组织仍同目前审计署的性质一样，属于政府内部的一个专门从事“内部审计”监督工作的职能部门。“双轨制”体制无疑可以从整体上提高审计独立性，同时具有较强的现实可能性，是现实情况下的审计体制改革的一个理想选择。

2、完善审计法律法规

政府绩效审计法律法规是判断政府绩效审计质量的重要标准，是衡量政府绩效审计质量的一个重要方面。当前，在政府绩效审计法律法规建设上应重点做好以下几个方面的工作。

（1）将审计质量控制要求写入审计法。从法律上明确审计机关和审计人员对审计质量的责任，为提高政府绩效审计质量提供法律保障。

（2）建立和完善审计准则体系。我国应在审计计划、审计准备、审计证据、审计报告、审计公告等关键的“质量环节”建立质量审核评估标准，明确评估内容和评估方法等，重点考察评估每一个环节需关注的重要问题，使政府绩效审计质量控制有标准可依，以进一步规范审计人员行为，并为控制政府绩效审计质量提供标准和依据。

（3）建立并完善审计质量控制监督检查制度。审计机关既是制度的制定者又是执行者，在缺乏监督机制的情况下，审计质量控制就容易流于形式。本文认为可以借鉴美国国家审计质量控制的方法，建立内部和外部相结合的审计质量监督检查制度，促进审计机关和审计人员依法审计、规范审计，以保证政府绩效审计质量控制体系的有效运转和审计业务的质量。

（4）建立并完善审计质量究责制度。审计质量控制的核心是分清责任，责任明确才能对审计的全过程和全员的工作质量进行控制，也便于进行责任追究。为此，除应建立完善审计质量控制监督机制外，还应进一步完善审计项目质量责任追究制度。