论公民的预算参与权及其实现＊

江必新，肖国平

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012）

论公民的预算参与权及其实现＊

江必新，肖国平

（中南大学 法学院，湖南 长沙 410012）

公民的预算参与权是公民通过各种合法的途径与方式参与预算事务的权利。确立并保障公民预算参与权的实现，不仅有助于公民参政议政，促进预算公平，实现人民主权，而且可以有效启动权利对权力的监督制约，推动民主的发展。目前，我国对于公民预算参与权的保障不仅法律体系不完善，而且参与途径缺失，救济渠道不畅。因而公民预算参与权在我国的实现，不仅需要健全相关立法，而且需要完善参与途径，疏通救济渠道。

预算；预算参与权；参与权；预算公平

公民参与是现代民主政治的核心。“公众参与是影响政治发展的重要渠道，公众参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。”［1］预算作为以公共权力分配财政资金的重要工具，在公共财政体系中占据有核心地位。因而公民对预算的参与，不仅是财政民主化的有效途径，而且是公民参与国家政治生活的重要方式。因而在当今，确立公民的预算参与权并保障其实现，不仅是实现财政民主的现实需要，而且也是现代民主政治发展的必然要求。然而令人遗憾的是，从实现层面来看，我国现行法律对于公民的预算参与权保障不足，实践中公民对于预算的参与度仍然非常有限。在理论上，我国学界对于公民预算参与权的研究也十分薄弱。因而对于公民预算参与权及其实现的研究，在当下仍然是一个重要而且具有积极实践意义的课题。本文中笔者拟不揣冒昧，对此论题进行初步探讨，以期抛砖引玉。

一 公民预算参与权的界定

要界定公民的预算参与权，首先要了解何为公民的参与权。参与权作为公民的基本权利，是指“公民通过国家不断创造的各种合法途径参与公共事务的权利，是一项基本人权。”［2］它具体包括选举权与被选举权、担任公职权、监督权、罢免权、批评建议权、听证权等。随着参与权作为公民基本人权的不断发展和演变，参与权已经具体化为各种具体权利和制度，向各个部门法领域渗透，并有不断扩大的趋势。从此意义上说，公民的预算参与权是公民参与权在财税法领域的延伸和体现，而公民的参与权则是公民预算参与权的母权利或宪政依据。故在本文中笔者参照公民参与权的定义，把公民的预算参与权界定为公民通过各种合法的途径与方式参与预算事务的权利。

作为公民参与权重要组成部分的公民预算参与权，在公民的权利体系中占有不可或缺的地位。其属性主要体现在以下几个方面：（1）公民预算参与权的权利主体具有广泛性。纳税人缴纳的税款是政府财政收入的主要来源，而预算则是国家组织分配财政资金的重要工具。在我国，根据《预算法》的要求，所有的税收收入都应该纳入预算，所有税款的开支也应当通过预算。因而作为国家财政资金主要提供者和终极所有者的纳税人，当然有权参与到分配财政资金的预算活动当中来。而在现代国家，每个公民都负有依法纳税的义务，几乎都是直接的纳税人或间接的负税人。因而从此意义上讲，现代国家都是税收国家，纳税人和公民是外延相等的两个概念。就预算参与权而言，其权利主体应当是该国的所有公民。即作为一国的公民，不论其是直接纳税人还是间接负税人，不论其纳税数额的多少，也不论其民族、种族、社会地位、教育程度等，都应当可以行使预算参与权，参与到预算活动当中来，即预算参与权的权利主体是该国的所有公民，具有广泛性。（2）公民预算参与权的行使须通过合法途径，遵循法定程序。预算解决的是财政资金的分配和管理问题，是一项专业性很强的活动，也就是说，预算过程的专业化和复杂性要求公民的预算参与是一种有序的参与。而另一方面，公民参与预算，除了获得相关信息之外，他还必须能够理解预算信息，能够对所获得的预算信息进行分析和判断，并提出自己的意见和见解，以推动预算公平，促进预算科学化，也就是说，其参与还应当是一种有效的参与。因而为了保障公民有序、有效的参与预算，必须科学界定参与过程中公民与相关国家机构之间的权利和义务关系，并通过法律设定公民参与预算的途径和程序。（3）公民的预算参与权是一种公权性权利，其义务主体是国家。根据现代国家普遍承认的人民主权原则，人民是国家权力的主人，是国家权力的所有者和拥有者，而政府则是人民权利的受托者，在本质上是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任。就预算而言，其实质上是公民与政府之间就财政收支的范围与方向所达成的委托代理关系。从此意义上讲“预算权决不是国家机关的权力，相反却是人民的权利。”［3］为了防止国家机关滥用预算权，公民当然有权参与到预算活动当中来，表达自己的意愿，并通过相应的方式对国家的预算活动进行监督和控制。因而预算参与权体现了公民与国家之间的基本关系，必然得到宪法的确认和保障，成为一种宪法性权利。相应的，国家作为预算参与权的义务主体，应当通过不断加强民主法治建设，创造各种合法途径，满足公民预算参与权的行使要求。

依权利的属性来分类，公民的预算参与权可以分为预算了解权、提出申请权、建议权、听证权、救济权等具体权能。为了更加清晰地阐述公民预算参与权的内容，笔者根据我国的预算流程，将其细分为如下几个方面的内容：（1）对预算编制的参与权。预算的编制涉及到如何合理安排财政资金，包括支出的方向和支出的重点等，为了优化预算项目选择，防止公共资源滥用，充分体现公民的分配意愿，促进预算公平，公民应当有权参与到预算的编制过程中来，而不能等到预算编制部门将“生米煮成熟饭”后再来参与，否则会为时已晚。预算编制过程中公民的参与是公民预算参与权的起点。（2）对预算审批的参与权。预算审批是代议机关对预算草案进行审议、批准的活动，预算草案一经代议机关批准，就将成为具有法律效力的预算法案。公民通过法定的方式有序的参与到预算草案的审议活动当中来，对于充分反映公民的分配意愿，确保预算资金分配的效率与公平，以及有效的监督预算都具有十分重要的意义。（3）对预算执行的参与权。预算执行是预算法案实施的基础性环节，是预算功能发挥的基本途径。公民对于预算执行的参与，对于防止预算执行部门随意变更预算或挪用预算资金行为的出现，保证预算资金按照预算法案的要求被使用和管理，有着不可替代的作用。（4）对预算绩效评估的参与权。对预算的绩效进行科学的评价是促进政府加强宏观管理，提高预算资金运用效率，促进预算科学化的重要手段，而公众的满意度是衡量预算绩效水平的重要依据。因而，公民应当有权参与到对预算的绩效评估当中来，作为预算绩效评估的重要主体，提出他们的意见，反映他们的立场，并与政府部门展开积极的对话，形成有效的互动与反馈，而不应仅仅沦为评价的客体。

二 公民预算参与权的功能

功能通常是指事物本身的性能或功用。公民预算参与权的功能是指在预算活动中公民的预算参与权基于其自身的特性所能发挥的功用。对于公民预算参与权功能的分析与探讨，实际也从另一方面阐述了保障公民预算参与权的必要性及其意义。笔者认为，公民预算参与权的功能主要有以下几点：

（一）促进预算公平。前文已经述及，根据人民主权理论，人民是国家权力的所有者与拥有者，而政府则是人民权利的受托者，是保障人民实现自由、享有人权的工具。据此，政府在享有征税权力的同时，就必然承担着按照人民的意愿使用公共财政资金，以保障和增进人民福祉的义务。即取之于民的公共财政资金应当用之于民，且其分配应当公平合理。也就是说，公民在缴纳税款之后，有从政府获得好的公共产品以及公共服务的权利。而预算方案详细载明了提供公共产品和服务的方式与途径，并建立了控制测量和评估公共产品与公共服务的具体标准。赋予公民预算参与权，强化公民的参与，增强公民尤其是弱势群体的发言权，使每个参与者都有权表达自己的意愿和偏好，那么预算分配中的不公平与不合理就会得到及时的纠正，不仅是预算编制，包括预算的审批、预算的执行都会受到公民的有效监督，从而有利于防止政府的预算低效与预算腐败，使得公共财政资金的分配和使用更加公平、合理与高效，有利于预算公平的实现。

（二）制约预算权的滥用。就预算权的内涵而言，它包括预算编制权、审批权、执行权以及监督权。尽管预算权并不等同于行政权，但政府手中享有预算编制权和执行权等实质性权力。从本源上讲，预算权作为国家权力的组成部分，来源于公民的权利，是公民权利的一种特殊转化形式。但预算权一旦形成，便与公民的权利形成了一种既相互依存，又相互对立的关系。一方面，预算权的正确行使对于满足公共需求，促进经济社会和谐发展，保障公民权益的实现有着不可替代的作用。但另一方面，由于权力本身的扩张性，加之权力行使者人员素质的差异以及人们认知上的局限性，预算权的行使与其公益目的相偏离的现象尚无法完全避免，如果不对其加以有效的监督和控制，就更容易被违法使用或滥用。鉴于预算权内涵的复杂性，对于预算权的监督除了代议机关的监督以及行政机关的内部监督之外，最重要途径莫过于发挥公民权利的制约作用了。赋予公民预算参与权，使公民参与到预算的编制、审批、执行与监督过程当中来，有利于形成公民权利对于国家预算权的制衡机制，有效的增强预算活动的公开性与透明度，防止预算权的滥用。

（三）促进民主发展。近现代民主国家普遍依据人民主权原则来构筑国家政治制度，并相应的创设出各种民主制度以保障公民有效的参与国家事务、社会事务的管理和决策。“从制度层面看，预算是人民授权并监督政府执行国家财政收支计划的一项基本制度，具有强烈的民主色彩”。［4］公民对预算的民主参与无非是两种方式，一种是代议制民主的方式，而另一种是直接民主的方式。在代议制民主方式下，公民通过民主选举产生的民意代表来监督政府的预算，而由选举产生的政府首脑更是直接参与到预算的编制与执行等活动当中来。然而，民主选举并不能总是确保公民的权利和利益得到实现 ，“一旦选举结束后，公民是很难对这些政治家进行控制的，这些选举产生的政治家将他们自己与选民越隔越远，在政治活动中，他们经常关心的是其它利益而忽略了公民的利益。”［5］代议制民主方式的不足，除了完善代议制制度本身来加以克服外，还需要通过直接民主的实践来加以弥补和矫正。赋予公民预算参与权，使公民实际地参与到预算的编制、审批、执行及绩效评估等各项活动中，发挥他们的主动性，表达他们的意愿与偏好，不仅为公民直接参与国家和社会公共事务的决策、管理与监督提供了新的途径，也为公民监督预算权的行使提供了新的方式，增强了民意表达和公民意愿在决策过程中的影响力。同时赋予公民预算参与权，让公民直接、真实地参与到预算活动当中来，也有利于增强公民的民主意识，培育公民的民主习惯。因而赋予公民预算参与权，不仅拓宽了民主的渠道，丰富了民主的内涵，而且增强了公民的民主意识，有利于促进民主的发展。

三 公民预算参与权实现中的障碍及其克服

从上文对公民预算参与权功能的论述中不难看出，确立并保障公民预算参与权的实现，不仅有助于公民参政议政，保障其用税利益，实现人民主权，而且也可以有效启动权利对权力的监督制约，促进透明政府、责任政府的建立，推动民主的发展。目前，我国对于公民参与权的保护才刚刚起步，而在财税法领域，对于公民预算参与权的保障则更显苍白，不仅法律体系不完善，而且参与途径缺失，救济渠道不畅。因而在我国，公民预算参与权的实现，不仅需要健全相关立法，而且需要完善参与途径，疏通救济渠道。

（一）公民预算参与权法律保障的不足及其强化。我国现行宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”无疑，从宪法的上述规定中，我们可以推导出公民享有参与权的内容，但从明确性与集中性的角度而言，宪法对于公民参与权的规定尚显不足。即使将上述规定视作公民参与权的宪法依据，但宪法的规定尚需部门法的贯彻和落实。我国的《预算法》是1994年生效实施的，受制于当时公民权保障的整体水平和受重视程度，现行的《预算法》更像是一部预算编制法，宪政意蕴不足。其主体内容是预算的编制和审批程序，既没有确立公民参与预算的理念，也没有公民预算参与权的明确规定。除了《预算法》关于人民代表大会作为国家权力机关对于预算审批和监督的内容可以视作对公民间接参与预算的规定外，再无公民可以通过哪些途径和方式参与预算活动的具体规定。作为专门规范国家预算活动的法律，《预算法》对于公民预算参与权的几近失语，不可避免地会影响到公民预算参与权的实现。

无疑，在法治社会公民预算参与权的实现，需要有系统完备的法律体系作支撑。为了保障我国公民预算参与权的实现，必须完善以宪法为中心的预算法制。首先，在宪法层面，针对我国宪法对公民参与权规定的不足，可以考虑在宪法第二章“公民的基本权利和义务”部分明确规定：“公民享有通过各种形式依法参与国家事务、公共事务的决策、管理、实施和监督的权利”的条款，从宪法的高度为公民参与预算提供明确的法律依据。就部门法层面而言，则应当考虑在《预算法》的修订中确立公民参与预算的理念和原则，并完善贯彻公民参与预算的相关制度内容，在预算的编制、审议、执行及绩效评估等过程中建立公民参与制度，为公民参与预算提供明确的部门法依据和程序规则，以保障公民在预算中的主体地位，保障公民预算参与权的实现。

（二）参与途径的缺失及其完善。我国现行的《预算法》体现了浓厚的国家管理本位思想，预算的编制、审批和执行过程只是一个在国家机关系统内部循环的封闭运行过程，公民与预算过程缺乏直接联系，公民的预算参与途径缺乏。根据《预算法》，在我国，权力机关对于预算享有审批、监督等权限。“我国各级权力机关虽然依法享有预算审查批准权，但从实际运作来看，预算审查往往流于形式。”［6］鉴于人大代表由公民选举产生，权力机关对预算的审查批准可以视作我国公民对于预算审批的间接参与，这是当前我国公民参与预算最重要的法定途径，尽管这种参与的有效性尚不够。此外，由于我国权力机关对于预算的执行依法享有监督权，因而公民同样可以通过人大代表间接参与对预算执行的监督。但总体而言，根据现行《预算法》，我国公民只能通过人大代表有限的间接参与预算的审批与监督，缺乏直接参与预算的编制、审批、执行及监督与绩效评估的途径，参与范围有限，参与的有效性不足。

公民预算参与权的实现，需要我们完善公民参与预算的程序机制，提供更多的参与渠道和机会，探索有效的参与途径和方法，以扩大公众的参与面，提高公民参与预算的有效性。为此，我们首先应当确立预算公开原则，改变以往视预算信息为“保密文件”的做法，除少数关系国家安全、国防、外交等需要保密的预算信息以外，应当依法及时向社会公开，为公民参与预算提供基础和前提。就预算编制阶段而言，笔者认为可以考虑通过公民问卷调查、公民论坛、网络民意调查、民主恳谈、预算听证等多种方式和途径，了解公民的利益和诉求，听取意见和建议，包括可以引导一些非政府组织如行业协会、社会团体、社会中介组织等通过上述方式参与到预算的编制过程当中来，以扩大参与的广泛性和代表性，使预算草案具有更加广泛的民意基础。就预算的审批阶段而言，笔者的基本思路是以公民通过人大代表的间接参与为主，建立并落实权力机关对预算的实质审查制度来实现公民的预算参与权。当然，在落实权力机关对预算的实质审查中，需要有诸如预算辩论制度、预算审议专家咨询制度等来作保障，而在预算辩论和预算审议专家咨询的过程中，公民可以以公民代表或专业人员的身份直接参与到对预算的审议当中来。就预算执行阶段公民预算参与权的实现而言，可以从两个方面着手：一方面，应当强化权力机关对于预算执行的监督，增强公民间接参与的有效性；另一方面，应当建立公民对于预算执行的异议制度和诉讼制度，赋予公民在认为政府的预算执行行为不当或违法时提出异议乃至向法院提起诉讼的权利。就预算绩效评估阶段而言，应当赋予公民在预算绩效评估中的主体地位。预算的目标是否得到了实现，公民最有发言权，缺失公民主体的预算绩效评估不可能是科学的评估。尽管目前我国还没有一套完整的预算绩效评估体系，但笔者认为，在将来我国的预算绩效评估体系建构中，必须赋予公民主体地位。具体可以考虑通过问卷调查、预算项目执行情况反馈、小组讨论、政府与公民的对话等多种方式吸收公民参与到预算的绩效评估当中来，以保障其预算参与权在预算绩效评估中的行使。

（三）法律救济渠道的不畅及其疏通。无救济即无权利，没有有效的救济，就不会有真实的权利。由于权力的扩张性与侵略性，公民的预算参与权在实践中难免会遭受国家权力的侵害，此时，有效的救济就是权利实现的必要保障。当前我国公民预算参与权实现中的另一障碍即在于法律救济渠道不畅。对于公民预算参与权的救济方式主要包括行政复议、行政诉讼和违宪审查。就行政复议而言，根据《行政复议法》第六条及第九条的规定，我国行政复议的受案范围只限于具体行政行为，且相对方作为复议申请人必须与被申请复议的具体行政行为有直接利害关系。预算作为国家组织分配财政资金的重要方式，多种国家权力牵涉其中，且其事关公共利益，尽管与公民的利益息息相关，但又很难说某个公民与其有“直接利害关系”。因而当公民认为其预算参与权被侵害而提起行政复议时，行政机关可以依据《行政复议法》的这两条规定轻松的将其拒之于行政复议的大门之外。就行政诉讼而言，根据《行政诉讼法》第二条、第十一条的规定，行政诉讼的受案范围只限于具体行政行为，且只有公民、法人或其它组织认为具体行政行为侵犯其合法权益时，才有权提起诉讼。因而不难看出，在我国，行政诉讼对公民预算参与权的救济在原告诉讼主体资格方面面临着与行政复议同样的困境。至于违宪审查制度，它对于公民权利的保护具有无可替代的终极意义，对于公民预算参与权的保护当然也不例外，然而遗憾的是这一制度目前在我国并未确立。

缺乏救济的权利是不真实的权利。就公民的预算参与权而言，如果其在行使过程中受到了阻碍或侵害，就应当通过相应的救济途径得到有效的救济，惟有如此，才能从根本上保障公民预算参与权的实现。针对上文中所指出的我国公民预算参与权在法律救济方面存在的问题，笔者提出以下几点初步建议：首先，就行政复议而言，应当适当放宽行政复议的受案标准，扩大行政复议的受案范围，将侵犯公民预算参与权的行政行为明确纳入到行政复议的受案范围之中，并增强复议机关的独立性和专业性，以增强行政复议的公正性。其次，就行政诉讼而言，我们可以考虑适时放宽对原告的诉讼主体资格要求，建立行政公益诉讼制度，赋予公民在法定条件下对政府预算违法或不当行为的诉讼权，以更好的发挥行政诉讼制度在保障公民预算参与权方面的作用。最后，还应当建立符合我国国情的违宪审查制度，在法律缺乏规定或现行规定不足以保护公民基本权利时，对公民的宪法性权利提供救济，为公民预算参与权的实现提供最具权威的终极意义上的保障。

我国预算的法治化进程应当是一个与公民的权利保护日益加强相统一的过程。在我国《预算法》的修订与完善过程中，如何设定和保障公民的预算参与权是一个我们无法绕开的课题，希望本文的讨论对此能有所裨益。

［1］［美］塞缪尔·P·享廷顿．变化社会中的政治秩序 ［M］．北京：华夏出版社，1988．

［2］黄学贤，齐建东．试论公民参与权的法律保障［J］．甘肃行政学院学报，2009，（5）：119－126．

［3］杨平．公民预算知情权的法律保障 ［J］．甘肃政法学院学报，2010，（3）：45－52．

［4］张献勇．预算权研究 ［M］．北京：中国民主法制出版社，2008．

［5］Simonsen：William ＆ Mark D．Robbins．Citizenparticipation in resource allocation［M］，Boulder：West view Press，2000，xiv．

［6］华国庆．预算法的理念与中国预算法的完善 ［J］．法学论坛，2009，（4）：86－92．

On the Citizens’Budget Participation Right and Its Realization

JIANG Bi－xin，XIAO Guo－ping

（Law school，Central South University，Changsha 410012，china）

The citizens’budget participation right is the right that through various legal ways and means to participate in budget affairs．Establish and protect the realization of the citizens’budget participation right，not only contribute to the citizen participation，promotion budget justice，realization of people＇s sovereignty，but also can effectively start supervision and restriction from right to power，promote the development of democracy．At present，in china the protection of citizens’budget participation right is not only the legal system is imperfect，and lack of involvement in pathways and relief channel．Therefore the realization of citizens’budget participation rights in China，not only need to improve relevant legislation，but also need to perfect the participation way，dredge relief channel．

budget；budget participation right；participation right；budget justice

D912．08

A

1008—1763（2012）03—0132—05

2010－05－10

江必新（1956—），男，湖北枝江人，中南大学法学院教授，博士生导师．研究方向：行政法制．