西蒙与沃尔多之争及其影响＊

周芳友，倪 凌

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

西蒙与沃尔多之争及其影响＊

周芳友，倪 凌

（湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105）

西蒙与沃尔多之争（以下简称“西沃之争”）被公认为是西方公共行政学发展史上最具启发性的思想交锋，对西方公共行政学的研究和发展产生了深远的影响。西蒙与沃尔多围绕公共行政学学科“身份”问题、事实与价值关系问题、价值观问题、思维与表达方式问题、文本的误读问题进行了立场相反的辩论。这场争论不仅促使公共行政从热衷于效率价值的追求转变为更多地民主价值关怀，积极地改变了人们对于规范价值的态度，而且形成了西方公共行政学者社群对于公共行政学学科身份危机的两种不同的救赎之路。

西沃之争；争论主题；影响

20世纪四五十年代，西方公共行政科学尚未一统天下，而各种民主行政理论方兴未艾。1952年，德怀特·沃尔多在《美国政治科学评论》上发表了《民主行政理论的发展》一文，对各种民主行政理论所依存的行政思想与历史背景进行了深入的勾画，并做了深刻的评论。在这篇论文的注脚中沃尔多含蓄地批判了赫伯特·西蒙关于“事实与价值二分”的观点。随即，西蒙进行了反驳，认为沃尔多的评论不仅缺乏逻辑前提，而且存在严重的误读，并且以逻辑实证主义的立场表达了对沃尔多及其他政治理论家的诸多不满。沃尔多毫不示弱，马上就对西蒙的反驳作出了回应，并坚持反对逻辑实证主义霸权地位的立场。这一来一回的论战引发了近半个世纪的争论，被公认为公共行政学发展史上最具启发性的交锋，对公共行政学的研究和发展产生了深远的影响。

一 西沃之争的主题维度

（一）公共行政学学科“身份”问题：科学还是专业

鉴于科学在促进人类社会发展方面取得的巨大成就，它也逐渐获得了知识的“沙文主义”地位，这意味着“知识即美德”的古训开始离我们远去，而“只有科学的才是知识”的信念开始深入人心。科学的扩张性体现在学科建设与发展上就表现为它业已成为一门学科是否正当的标志。在这种情势下，传统公共行政也一直自称行政科学，并且有一批传统公共行政学学者群体在努力发展普遍性的规则或原则，其中，最具代表性的当属Luther Gulick在1937年提出的POSDCORB原则。西蒙继承了传统公共行政学“行政科学”的基本立场，但是他对那些所谓的普遍性原则进行了猛烈的批判，他认为这些原则不是真正的科学原则，而仅仅是类似“谚语”一样的东西。西蒙主张通过引入逻辑实证主义和行为主义政治科学方法，发展一门真正的“行政科学”。西蒙批评了自然科学与社会科学的传统分类，而主张将科学分为纯粹科学与应用科学：纯粹科学专注于发现或证明有利于人类知识增长的经验性命题，而基本不讨论价值问题；应用科学则不得不广泛地考虑价值因素。西蒙认为，公共行政学应该定位为一种纯粹的行政科学，以寻求一种独立领域的身份，而不应该定位为一门应用科学，因为“如果公共行政要成为一门应用科学，那么，它就不能确认其边界，而边界是为了学术专业化、为了限定其所关注的价值体系而建立的”。［1］与西蒙不同，沃尔多并没有沿着“科学”的发展路径继续探讨下去，他更趋向于将公共行政学定位为一门类似医学的“专业”。他强调指出，如果将公共行政学类比为医学成立的话，那么，我们必须予以关注的就不仅是一种理论而是多种理论，实际上，是多种类型、多个维度和多个方面的理论。专业立场既不是通过简单的自动投币程序来提供“答案”，也没有为理论问题提供清晰的日程表。它提供的是一个足以包含所有理论的框架：它帮助澄清提出的问题，并确定正确答案的性质；它在我们确定用哪种方法或哪个层级的方法时提供指引；更重要的是，它在容许多样性的时候给出了统一性。

（二）事实与价值关系问题：分离的还是融合的

西蒙认为只有价值领域与事实领域相分离，并将公共行政限定在事实领域，保持价值中立性才能朝着“公共行政科学”的康庄大道阔步前行。这种观点是建立在他对“科学”的一贯理解之上的：科学不受价值或伦理表述的玷污，只能建立在“经验”基础之上，借助观察、实验等实证方法归纳出相关的知识体系。而沃尔多则针锋相对地指出，价值与事实两分在现实世界是不可能的，而只能存在于逻辑思维当中，并将效率与价值中立视为民主行政理论发展的最大绊脚石。他们关于事实与价值关系问题认识的分歧根源于他们各自所受哲学方法论训练的不同。西蒙深受芝加哥大学行为主义学派的影响，接触了查尔斯·梅利亚姆的经验主义的观点和鲁道夫·卡尔纳普逻辑实证主义的观点，这种经历使西蒙接受了卡尔纳普关于科学的见解：不受价值或伦理表述的玷污，而是通过在经验上可证实的陈述来表达知识。［2］而沃尔多成长于耶鲁大学，“有幸地”接触并接受了诺斯罗普的科学哲学观点，他们都对以下观点持批判态度：一是科学是一种独自处理“事实”的非理论性领域；二是认为物理科学的经验方法应用于人类事务是有可能的，而无须考虑所观察现象的文化与社会背景。［3］对于西蒙与沃尔多的思想分歧，麦尔文·达布利克做了很好的总结：“西蒙和沃尔多是在两种不同的思想背景中成长起来的，表现为两种对立的科学哲学（卡尔纳普的逻辑实证主义vs．诺斯罗普的文化哲学）、两种不同的思想流派（经验主义vs．规范理论），或者用更新的术语来说，两种互相冲突的社会科学范式。”［4］

（三）价值观问题：效率的还是民主的

在西蒙那里，效率是被当作决策前提或者组织目标进行讨论的，他认为：“管理者在决策制定过程的事实方面，必须以效率准则为指南。这一准则要求以有限资源去谋求最大成果。”［5］在坚持效率为中心的价值取向这一点上，西蒙与“正统论”者的立场并无二致，唯一的不同在于他在运用效率概念的时候显得更为“慎重”。［5］事实上，西蒙主张事实与价值二分，运用逻辑实证主义的分析方法构建一门真正的行政科学，其目的都是与效率价值取向密切相关的，而他的这种价值取向又是深深根植于现代性的宏大叙事背景之中的。沃尔多则不同，他从美国民主传统出发，集中批判了效率的“反民主性”。沃尔多认为，“在民主理论未来发展的路上有一个主要的障碍，即是这样一种观念，认为效率是一个价值中立的概念，或者往更坏里说，效率是与民主相对立的概念”，［6］因为过度强调效率和价值中立将会模糊行政研究与实践中位于效率与理性之上的更高阶价值，如民主价值。基于这种认识，沃尔多最后提出了一个准则，即“描述的或客观的效率观念是有效且有用的，但必须在自觉持有的价值体系内才能成立”［7］。这意味着，我们不能简单地陈述某事物是有效率的或无效率的，而必须同时指明事物的目的性，或者说，对效率的描述必须根据一定的情境来进行。对此，沃尔多举了一个显而易见的例子：“要想杀一只熊，使用大口径步枪比一袋肉要有效率，但要让熊活下去则正好相反。”［7］

（四）思维与表达方式问题：逻辑的还是发散的

西蒙坦言，他之所以“忍不住”要对沃尔多的论文进行评论，部分是因为沃尔多分析中的毛病代表了那些自称为“政治理论家”的人的共同特点。其中，政治理论家们那种“散漫的、文学性的、隐喻式的”思维方式和表达方式是西蒙难以忍受的一个重要方面。西蒙就此批评道：“这类装饰着断言、谩骂和隐喻的文章，经常给我带来一种美学上的愉悦感，但却很少觉得它们具有说服力。”［8］因为这类文章给人的感觉常常是“天马行空”的，而缺乏严谨的逻辑性。西蒙警告说，如果这种思考和写作方式得不到逻辑地修正，那么“实在看不出我们在政治哲学上还能有什么进展”。沃尔多对此不以为然，他在肯定实证主义和经验主义重要贡献的基础上，有力地维护了逻辑之外的或非理性的思维对于知识创造的重要作用。他指出，心灵的创造性过程至今仍是一个未解之谜，逻辑训练充其量仅能起到辅助作用。因此，逻辑实证主义或经验主义并不具有创造知识、积累知识的霸权地位。基于此，沃尔多劝西蒙反省自己对逻辑实证主义“独断式”的信仰是否已经成为追求科学的一个障碍。

（五）文本的误读问题：判断还是决策

沃尔多反对西蒙将事实与价值二分的做法，认为：“不存在这样一个可以将价值从中排除的‘事实决策’的领域。决策就是要从备选项中进行挑选；在备选项中进行挑选就是导入价值。”西蒙认为沃尔多将他所谓的“价值判断”和“事实判断”理解为“价值决策”和“事实决策”是一个严重的文本误读，“判断”指的是决策的某个元素，而不是指作为整体的决策。最后，西蒙还用政治理论家式的语言澄清道：“一个实证主义者宁愿倒在绞刑架上，也不愿承认存在‘价值决策’和‘事实决策’”。对此，沃尔多有所保留地表示“感到内疚并公开道歉”，但他同时强调指出：“不管‘决策’和‘判断’之间的区别对逻辑实证主义来说有多么重要，但从我的论证角度看，这种区别是微不足道的。”［8］

二 西沃之争对西方公共行政学的影响

（一）公共行政价值的转向

西蒙与沃尔多之争的一大历史功绩在于它使西方公共行政学开始反思一系列“理所当然”的价值或信条，暴露了公共行政学内部的潜在危机。在建构各自理论体系之前，西蒙与沃尔多不约而同地将矛头指向了传统公共行政的根基之一——政行二分原则。西蒙认为，从决策的角度看，管理（或行政）就是决策，制定政策绝不会仅仅局限于政治范畴，在“执行政策”的行政世界里也同样充满了决策。沃尔多则是通过援引大卫·列维坦的观点，认为“事实上，在各个层级的行政过程中，都有着政策制定，并且各个层级的工作人员需要有计划地、有意识地认知民主意识形态，以确保所有的决策都是为了民主而作出的”［6］。可见，政治与行政二者是胶着的而不可能是分离的，在这一结论上，西蒙与沃尔多是相同的。

但是，他们批判政行二分原则的出发点和落脚点却是大相径庭的。西蒙在否弃政行二分之后，紧接着就提出了事实与价值二分的替代方案，而“正是通过引入逻辑实证主义而将事实与价值相分离，西蒙成功地将行政科学的价值取向设定在效率之上，也正是通过把效率作为行政理论的基础，公共行政才具备实质上的合法性。”［9］沃尔多认为，西蒙在反对公共行政的一般性原则以及政行二分原则的道路上是一个激进主义者，但是在维护效率至上等传统信念上又是一个保守主义者。沃尔多在对传统公共行政所推崇的效率价值的批判上比西蒙要走得更远，他之所以要从历史的视角反对政行二分原则，其重要目的之一就在于将公共行政学与政治学重新联系起来，以进一步突出民主价值对于公共行政的意义。而将民主的价值注入公共行政的理论与实践中，被认为是沃尔多最大的贡献。因为正是由于沃尔多及其追随者对民主价值与民主行政理论卓有成效的讨论，动摇了效率价值的统治地位，从而有力地推进了公共行政价值的转向。这种“转向”不仅使人们从热衷于效率价值的追求转变为更多地民主价值关怀，促进了两者的有机平衡，更重要的是，它还积极地改变了人们对于规范价值的态度。

（二）公共行政学的学科身份“危机”

西蒙和沃尔多的公共行政学理论体系都是建立在对传统公共行政学经典理论批判的基础之上的，但是他们运用的是不同的批判武器，这正如颜昌武所指出的那样：“在对传统公共行政学的批判与寻求公共行政学的出路之不遗余力上，西蒙与沃尔多是同一的，都是‘正统论’的异端，但在出路的方向上，他们却分道扬镳了。”［10］西蒙高举逻辑实证主义的旗帜，认为传统公共行政学所信赖的各种行政原则之间存在矛盾，“这些原则如同一般的谚语，不是真正的科学原则，只能被称之为‘行政谚语’，建立在这些原则基础上的公共行政学自然也就不成其为一门真正的科学”。［11］可见，西蒙的自设使命在于将逻辑实证主义和行为主义方法运用到公共行政领域，从而将公共行政学从“坏科学”中拯救出来，建构真正的行政科学。沃尔多则不满于公共行政的民主内涵被简约成一种易被遗忘的隐性角色，主张发展一门规范的公共行政理论，而该理论能够有效地反映在真实世界的政策过程中价值的首要性。［10］

虽然西蒙与沃尔多对传统公共行政学的批判是基于不同的路径，但毫无疑问地都严重地削弱了“正统论”的“共识根基”［12］。西蒙更多的是从方法论（引入逻辑实证主义和行为主义方法）的角度批判传统公共行政学的研究成果，而沃尔多则更多地是在价值方面动摇了传统公共行政“不容置疑”的价值取向以及对价值的态度。不仅如此，西沃之争还在客观上形成了两种截然不同的研究路径，导致原有的公共行政学学者社群一分为二，进一步加大了公共行政学内部的整合难度。总体来看，西蒙路径促使公共行政学赢得学科地位和学术身份，但以牺牲“作为一种实践的公共行政的合法性”为代价；沃尔多路径则为公共行政学找回了规范价值和宪政原则，但同时使公共行政放弃了争取学科地位的努力而“沦为”一种“专业”（profession），降低了“作为一门学科的公共行政学的合法性”［13］。

当然，我们必须看到“危机”一词除了包含“危险”的内涵，而且还包含“机会”的意蕴。西沃之争虽然在一定程度上分解了公共行政学者社群的自我认同意识，造成了认同危机，但同时也提出了整合矛盾、寻找“转机”、力求超越的新课题和新使命。基于一种学术自觉，西方公共行政学者社群勇敢地迎接了这一挑战，围绕公共行政学学科身份危机问题进行了深入而丰富的反思与讨论。也正是在这种反思与讨论中，公共行政学逐渐地意识到自己在知识发展上存在的问题，包括理论基础、研究方法、研究范围上存在的问题，并在解决这些问题的过程中逐渐确立自己的“身份”和学科地位。

［1］［美］赫伯特·西蒙．对《公共行政科学》的评论［A］．颜昌武，马骏编译．公共行政学百年争论［C］．北京：中国人民大学出版社，2010．

［2］Wilson，Edward O．Consilience：the Unity of Knowledge［M］．New York：Alfred A．Knopf，1998．

［3］Waldo，Dwight．the Administrative State：A Study of the Political Theory of American Public Administration，2nd edition［M］．New York：Holmes and Meier Publishers，1984．

［4］［美］麦尔文·达布利克．魔鬼、精神与大象——对公共行政学理论失败的反思［A］．颜昌武，马俊编译．公共行政学百年争论［C］．北京：中国人民大学出版社，2010．

［5］［美］赫伯特·西蒙．管理行为——管理组织决策过程的研究［M］．北京：北京经济学院出版社，1988．

［6］［美］德怀特·沃尔多．民主行政理论的发展［A］．颜昌武，马骏编译．公共行政学百年争论［C］．北京：中国人民大学出版社，2010．

［7］Waldo，Dwight．The Administrative State：A Study of the Political Theory of American Public Administration．New York：Ronald Press Company，1948．

［8］［美］赫伯特·西蒙，彼得·德鲁克，德怀特·沃尔多．民主行政理论的发展：回应与评论［A］．颜昌武，马骏编译．公共行政学百年争论［C］．北京：中国人民大学出版社，2010．

［9］顔昌武．西蒙－沃尔多之争——回顾与评论［J］．公共行政评论，2008，（2）．144－170．

［10］颜昌武．寻求公共行政的“身份”认同——沃尔多行政思想述评［J］．中山大学学报（社会科学版），2008，（3）．161－167．

［11］颜昌武．作为行政科学的公共行政学——西蒙行政思想述评［J］．公共管理研究，2009，（7）．135－162．

［12］［美］斯蒂尔曼．公共行政学：观点和案例（上）［M］．李方等译．北京：中国社会科学出版社，1988．

［13］马骏，颜昌武．西方公共行政学中的争论：行政科学还是政治哲学［J］．中山大学学报（社会科学版），2009，（2）．155－165．

On the Simon－Waldo Debate and its Impact Based on the Analysis of Differences

ZHOU Fang－you，NI Ling

（Public Management College，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

The Simon－Waldo debate is recognized as the history of Western public administration＇s most inspiring confrontation of ideas，which has had a profound impact on the research and development of Western public administration．Simon and Waldo＇s arguments occurred for a position opposite around the following topics：public administration disciplines“identity”，relationship between fact and value，values，thinking and expression，misreading of the text and so on．The debate is not only to positive change people＇s attitude for the normative value，promoting a more caring about democratic values from the enthusiastic pursuit of efficiency value in public administration，and form two factions of the community of public administration scholars and two different road to solving identity crisis of public administration．

the Simon－Waldo debate；subject of controversy；the impact of Western public administration

D93．02

A

1008—1763（2012）03—0117—04

2010－05－10

周芳友（1966—），男，湖南邵阳人，湘潭大学公共管理学院博士研究生．研究方向：比较公共行政．