学习中国共产党历史中的土地确权理论与实践

2012-04-08樊志全

地球 2012年11期

文/樊志全

（作者曾任国土资源部地籍管理司司长、国家土地督察北京局局长，现任中国矿业联合会专职副会长）

按照中央关于健全严格规范的农村土地管理制度，切实维护群众土地合法权益的要求，国务院将加快推进农村集体土地确权登记发证工作，列为2012年深化经济体制改革的一项重点工作，并要求在今年年底实现确权登记发证全覆盖。这是进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度的需要，是切实保护农民合法土地财产权利的需要，是依法硬化地权的重大措施，也是国土资源管理工作人员一直的追求。据国土资源部统计，截至2012年6月底，全国农村集体土地所有权登记发证已经达到78%，集体建设用地使用权确权登记发证率达到了85%，宅基地使用权确权登记发证率达到了80%。

一、历史的借鉴——历朝历代推崇土地确权《中华人民共和国物权法》规定，“国家对不动产实行统一登记制度”，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力”；《中华人民共和国土地管理法》规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。作为依法取得的土地所有权和使用权证明的土地证书，在国际上被誉为“证据之王”，在中国的历史上也是倍受尊崇。

据在陕西出土的青铜器上的铭文记载，早在3000多年前的中国西周中期，就已经开始铸鼎书铭，确认土地所有权。号称西周金文九大契约中有七件涉及田土，其中五件中明确写上了勘田定界与确认土地所有权，有一件还提到田界图（附图一）。《周礼．地官．小司徒》中写道：“地松，以图正之”，田土疆界和证明，早已成为田土争讼的凭证。

据历朝《食货志》和各地《土地管理志》记载，在春秋战国时期，就已有“户籍田结”制度，“田结”即土地登记底册和图册。《论语》中写有孔子“式负版者”，是说孔子见到背负土地图籍者都正立行礼。孟子也提出“夫仁政，必自经界始”，“经界既正，分田制禄，可坐而定也”，强调管理好国家必须明确田界，硬化地权。

秦始皇统一中国（公元前221年），即“令黔首自实田”。通过百姓自报所占土地面积，登记入册，报县立档，实际是土地调查、确权、登记的过程。两汉时期实行群检核田顷亩。汉高祖刘邦提出“经土地”，“以土地之图经田野，造县鄙形体之法”，实际是对城乡土地实行调查、规划和确权。现藏于台湾的居延汉简中，有三只简写的是《汉（居延）长乐里乐奴卖田券》，是我国现存最早书写在竹简上的土地契约原件，其中明确记载地权人、土地丈量、土地面积和土地价值。

魏晋时期土地法令和土地登记制度更趋完善。北魏孝文帝采纳李安世关于“量地画野，经国大式；邑地相参，致治之本”的奏疏，于太和九年（公元485年）颁布均田令。专家考证，这是中国历史上最早关于土地分配、确权、登记的法令。随着造纸术的发明，中国的土地契约文书，自晋代起已经开始书写于纸上，地权文书内容也趋于全面。

唐代有籍帐之设，均田制度更加完备，令百姓自报土地实状。规定凡买卖土地皆须经所属官衙登记，未经登记的土地，不发生法律效力。盛唐时期的“贞观之治”，正是由于政府对土地丈量确权十分重视，较好实施了均田制度，才造就了中国古代最为强大和辉煌的时代之一。近世在敦煌吐鲁番发现和出土的大批唐代土地籍帐文书，其中有大量《田亩籍》、《授田簿》、《勘地牒》，说明唐代的土地勘丈、登记、转让等制度已相当完备。

宋元时期对土地的调查确权登记发证已具备比较系统的做法。北宋的方田均税法，通过土地清丈确定农户实际占有土地面积，立标确界，确定权属和田地质量等级，并于半年后制发土地凭证。南宋的经界法，更是中国历史上最早的土地调查法令，“措置经界”是南宋土地管理史上一件大事，中心人物是李椿年，做法是通过土地所有者自报，保长担保，县政府派官员清丈核实，编造出一套包括田块现状图、田主姓名、田亩面积及四至、土地来源等在内的图、数、文字统一的砧基簿，实际上是中国历史上最早的土地鱼鳞图册，与当今物权法规定的不动产登记薄十分相似。元代行土地经理之法，限40天内，各家将所有田产自行向官府呈报。并通过张榜公布，家喻户晓，明确各家土地所有权。

明清时期多次进行大规模的土地丈量和登记。明太祖朱元璋曾两次亲自督率官员进行土地清丈，用了20年时间，把全国各地的土地按地权所有、四至面积、土质等级等详细记载确认，制成鱼鳞图册和赋役黄册。明代第二次大规模全国性土地清丈是万历清丈，中心人物是张居正，万历八年（1580）明廷还正式颁布《清丈条例》，条例共计八款，前五款是政策规定，后三款规定清丈日期、清丈田亩方法及清丈经费（附图二）。清代土地管理基本延续明代的做法。清初顺治年间，即定土地丈量办法，并要求省一级要派道员带同州县官员亲临检验，实地丈量，填造鱼鳞图册，为全国推行地丁合一、摊丁入亩提供了条件，为“康乾盛世”创造了基础。清代土地调查、确权，登记基本全面覆盖，包括在中国西藏，先后在藏历铁虎年、水马年等几次进行土地清丈，现藏于西藏自治区档案馆的《铁虎清册》就是道光十年（1830年）完成的土地清册。清史详细记载的还有康熙年间的昆山清丈，光绪年间的南通清丈、宝山清丈、黑龙江清丈、台湾清丈等。乾隆五十三年（1788年），还在台湾省专门设立了清丈全台田亩的总局，在齐齐哈尔，呼兰等地都曾设有土地清丈局，全面推进全国的土地调查确权登记和发证。笔者就收藏有多份印有中华龙图案像征皇权的清朝土地执照（附图三）。

二、伟大的实践——中国共产党重视土地确权

土地是一切生产和一切存在的源泉。人类整个历史脱离不了人和地的关系，这反映出土地政策和土地管理的绝对重要性。代表中国人民大众根本利益的中国共产党，从1921年党的“一大”党纲中提出土地问题开始，就一直重视土地。之后至今在党的多次会议上，多次研究土地问题。

（一）第一、二次国内革命战争时期（1921～1937年）

1927年，党的“五大”通过了《土地问题决议案》，1928～1931年，中华苏维埃政府先后完善和颁布了《井冈山土地法》、《兴国土地法》、《中华苏维埃土地法》，并不断制定、颁布和实施与土地法相配套的土地法律法规，其中包括土地调查确权登记发证的法律法规。

1927年9月8日，中国共产党海丰县委按照党的八七会议精神，在该地区发动工农兵大暴动，在11月建立了中国第一个苏维埃政府。同时建立土地机构，县设土地革命委员会，区建立土地科，分田给农民耕种，给农民、士兵发土地使用证。同时海丰工农兵代表大会通过议案《没收土地案》，实际上是土地革命战争时期第一部土地法，第一次提出由苏维埃政府发田地使用证给一切分得土地的农民，明确了“有土地使用证，才能享受土地使用权”。并强调焚毁封建社会一切契约债务关系，勒令交出一切田地契约，限令三日内送至苏维埃政府汇齐登记当众焚毁，否则一经发觉，杀无赦。在不到两个月时间，仅海丰一县就焚烧土地契约47万多张，焚烧租簿5万多本。

1928年5月5日，中共中央发布关于没收土地和建立苏维埃的第37号通告，明确一切土地于实行共有后，从新分给农民耕种，以县苏维埃政府名义发给土地证，旧时田契、佃约一概宣布废除。同年，琼崖特委制定办法，提出所有自耕农原耕之田地，须向农会领取耕田证。

1929年7月27日，中共闽西第一次代表大会通过土地问题决议案，其中在土地问题中明确，已分配土地的地方要登记，由县政府发耕田证；强调所有地主阶级的田契佃批等限期缴交当地政府焚烧，违者不交者枪决。

1930年，中国革命军事委员会颁布了苏维埃土地法，规定“田地分配后，由县苏维埃或区苏维埃发给耕田证”。之后，全国各地苏区相继发布条例、决议，实施土地登记发证任务（附图四）。同年，鄂豫边区革命委员会制定《鄂豫边区革命委员会土地政纲实施细则》，其中明确焚烧豪绅地主一切契约，发给得分土地者土地使用证。同年，龙岩县第二次工农兵代表大会通过田地问题决议案，其中包括领耕田人应向乡政府登记，由乡苏维埃报请区政府转请县政府颁发耕田证；农民垦殖的荒地，免纳土地税五年，但须向政府请领土地证；果园地应归政府分配发给耕田证。同年，永定县第二次工农兵代表大会通过土地问题决议案，十三条决议中有三条说的土地登记发证，明确田地已分配的地方要登记，由县政府发给耕田证；耕田证由县政府颁发，委托各乡政府发给农民；若人口有增减者，一年抽补土地一次，并换发耕田证。同年，闽西第一次工农兵代表大会通过土地法案，其中明确农民领耕田证，应报告乡政府登记转请县政府发耕田证，耕田证失落或破损者，应请求补发，无耕田证发生争执时，政府不予保护。同年，兴国革命委员会印发的兴国苏维埃土地法也包括田地分配后，由县苏维埃或区苏维埃发给耕田证。同年5月1日，右江苏维埃政府颁布土地法暂行条例，明确农民所耕种土地，必须领苏维埃颁发之土地使用证。同年5月，全国苏维埃区域代表大会通过，又于9月修订的土地暂行法明确，已有的地契完全作废，土地归苏维埃政府分配之后，另行发给土地使用证。同年，峡江县土地暂行条例中也规定，分田后，由苏维埃政府发给土地证。在土地确权登记发证的进程中，起到重大推动作用和具有深远政治意义的是1931年11月第一次苏维埃全国代表大会期间，在通过《中华苏维埃共和国土地法》的同时，通过了土地部提交的《土地登记法》，中央土地人民委员会土地部在瑞金成立，下设四个局中，专门设立了土地调查登记局。

1933年6月1日，中华苏维埃共和国中央政府土地人民委员会土地部发布《关于实行土地登记的布告》。其中强调，要实行土地登记。苏维埃发给土地证与农民，用这个土地证去确定农民的土地所有权，他人不得侵占，政府不得无故没收。全体农民群众应该明白：为了确定自己的土地所有权，为了发展国民经济，为了肃清瞒田现象，都要自动的把自己分得的土地，照着确实数目报告出来。这是中国共产党在历史上第一次从法律上、组织上、宣传上和行动上提出和施行土地确权登记发证。

1931年11月29日，鄂东南各县区苏维埃联席会议通过土地问题决议案，其中第七章为土地所有权及买卖租佃。明确土地分配后，即所有权确定，由苏维埃政府发给土地证，交由分得土地者管理和耕种。

1934年7月，黔东特区第一次苏维埃代表会议通过没收土地和分配土地条例，规定土地分配完结后，应按界址分插标记，并由区苏维埃发给土地登记证。同年12月30日，川陕省平分土地须知中重申，土地分完之后，立马公布分田单，张贴于热闹的场口，并马上根据苏维埃决定，发分田证；分田之时，还要立即宣布过去的一切契约完全无效，号召群众去烧毁。

（二）抗日战争时期（1937年至1945年8月）

1935年10月，中共中央到达陕北，在陕甘边和陕北革命根据地的基础上建立起陕甘宁边区，中共中央和毛泽东曾在这里运筹战斗了十三个春秋。在抗日战争和解放战争中，这里是中共中央指挥全国革命的大本营，是全国政治上最进步最民主的模范区。在土地改革中也为全国开创和奠定了“土地法定、地权证定”的重要基础。中央政府西北办事处很快设立土地部（部长王观澜）。土地部设土地调查登记、土地没收分配和土地建设三个科。确定苏区农民已分配了土地的区域内进行土地登记，发给农民土地证。

1936年1月25日，土地部发出训令，就颁布土地证的具体问题，作了明确规定。

1937年9月20日，《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》发布实施。

1939年4月，又相继颁布《陕甘宁边区土地条例》、《陕甘宁边区地权条例》和《陕甘宁边区土地租佃条例》等。其中都把土地所有权、土地登记、地权处理作为主要章节。《陕甘宁边区地权条例草案》明确：“本条例所称地权，包括农地、林地、牧地、荒地、宅地基、地矿地及一切天然富源之所有权”。

这里特别应提到是《陕甘宁边区政府颁发土地所有权证条例》，是中国共产党成立16年后，第一部在法理上和制度上都比较完善的土地确权登记发证的法规。条例共17条规定，第一条为土地的定义，“本条例所称土地，包括农地、林地、牧地、房地、水地、及其他水陆天然富源”。已经达到与国际通用的物权法、不动产统一登记接轨的程度；第三条规定，“凡第一条所定土地及其定着物之所有人，必须依本条例向当地县政府领取土地所有权证”；第五条规定，“土地所有权证，为土地所有权之唯一凭证，在土地所有权证颁发后，有关于土地所有权之各种契约，一概作为无效”；第六条规定，“土地所有权证由边区政府统一印制，由各县政府盖章颁发后，即发生效力”；条例还就土地所有权证载明事项、颁发公告、损坏遗失等做出明确详细的规定，条例的颁布和实施，标志着中国共产党对土地确权登记发证在理论与实践上的历史性飞跃（附图五）。大大推进中国各个根据地、解放区的土地确权登记发证工作，为新中国成立前后的土地改革运动奠定了坚实基础。

（三）解放战争时期（1945年8月—1949年9月）

1947年9月，中国共产党在西柏坡召集了全国土地会议，详细地研究了中国土地制度的情况和土地改革的经验，制定了具有历史意义的《中国土地法大纲》。大纲共计16条，其中第一条明确：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”；第十一条明确，“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自主经营、买卖及在特定条件下出租的权利。土地制度改革以前土地契约，一律缴销”（附图六）。1947年10月10日，中共中央正式作出《关于公布中国土地法大纲的决议》，要求全国各地民主政府、各地农民大会、农民代表会及其委员会，加以讨论并采纳，并订出适合于当地情况的具体办法，展开及贯彻全国的土地改革运动，完成中国革命的基本任务。

全国各地解放区认真宣传贯彻中共中央的决议精神和《中国土地法大纲》，开展了轰轰烈烈的土地改革运动。各地也相继制定出台了土地确权登记发证的具体办法。1948年2月，陕甘宁边区政府发布《颁发土地房窑证办法》，明确为确定土地改革后各阶层人民之土地、房屋所有权，保障其不受侵犯，凡土地问题已解决的地区，不论原有或分得的土地、房窑均应依照本办法进行登记，发给土地、房窑证。同年，陕甘宁边区政府《关于调剂土地确定地权的布告》发布，强调：“普遍发土地证，确定地权，并保证其不受侵犯，使人人安心生产，发家致富”。1948年8月20日，晋绥边区公署晋绥边区农会发出《关于填发土地证的通知》要求按照填发土地证布告，“宣布确定地权，所有各阶层人民之土地均发给土地证，一律加以保护”。强调这是土改后头等重要事情，各级政府、代表会、农会，应将布告切实张贴各村，并在群众中进行广泛深入的宣传，认真负责领导，迅速填发土地证。通知还要求发土地证时在各村代表会议和政府亲自领导下，审查土地分配情况，经过群众讨论，统一意见，将原有旧契约一律收回，当众烧毁，再发给政府所印之土地证；并要召开全村男女公民群众大会，正式发给户主，宣布一切男女老少人口均有其土地所有权，政府保障并不受任何人侵犯。1948年8月20日，东北行政委员会也发布《关于颁发地照的指示》，要求各省（市）县政府，认识到“发放地照必须是艰苦细致的工作进程”，要求发放地照必须有深入群众的思想动员工作与组织领导工作。发放地照不仅是在法律上保障地权，也是完成土地改革与发展生产结合的重要环节。必须深入发动群众，打通思想，大家动手，做到好处。同时要求在发放地照时，必须采用规定的统一丈量标准，明确评定土地等级，评定方法应为有组织有领导的自报公议，民主评议。为了搞好土地确权登记发证工作，东北行政委员会还相继下发了《关于颁发地照的指示》、《关于填发土地房产所有证的指示》、《关于划一度量衡和丈量土地标准》等十几个文件和批复。

各地都把确定地权，颁发土地证作为土地改革的重要阶段和土地改革成功结束的标志。颁发土地证成为各地彻底完成土地改革，巩固胜利，确定产权，查实田亩，提高农民生产组织性的一个重要措施。中共中央及时肯定和推广各地土地改革中确权登记发证的成功做法和经验，多次对多地土地改革的报告作出重要批示。例如1948年11月4日，中共中央对习仲勋在西北局干部会议上的报告和结论提纲两个文件上批示，“中央基本上同意这两个文件的内容”，“你们提出‘以确定地权发土地证为中心’这是对的”，“在土地改革彻底的地区，一般可以结束土改，发土地证”。习仲勋在两个报告中，均谈到了土地问题彻底解决，即应发给土地证确定地权。发土地证是在土地制度上消灭封建残余的最后斗争，是深入细致的群众工作，必须先了解各个地区的实体情况，向群众深入宣传政策，有步骤的发动群众，经过群众实现发土地证，确定地权。要成立“土地登记委员会”，领导登记土地、调剂土地、发土地证等工作。

（四）新中国成立后（1949年10月始）

1949年10月1日，中华人民共和国成立，中国共产党成为执政党，对土地包括对土地确权登记发证更加重视，采取了一系列硬化地权的措施。

1950年6月28日，中央人民政府委员会第八次会议讨论通过中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议提出的《中华人民共和国土地改革法》（草案），决定自1950年6月30日起公布实施。该法共6章40条。第一条规定，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国工业化开辟道路。第30条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地改革以前的土地契约，一律作废。1950年11月10日，政务院通过并发布《城市郊区土地改革条例》，条例根据《中华人民共和国土地改革法》内容，在21条规定中又强调，城市郊区土地改革完成后，对分得国有土地的农民，由市人民政府发给国有土地使用证，保证农民对该项土地的使用权。对私有农业土地者发给土地所有证，保证其土地所有权，土地制度改革以前的土地契约，一律作废。1950年11月25日，中央人民政府内务部发布《关于填发土地房产所有证的指示》以下简称《指示》。这是中华人民共和国成立后，第一部关于土地确权登记发证的规定。文件共计十一项规定，并附有土地证式样。《指示》首先表明根据共同纲领第27条和土地改革法第30条规定，为切实保障土地改革后各阶层人民的土地房产所有权，均应一律颁发土地房产所有证（简称土地证）。强调土地制度改革以前的土地契约一律作废。并予缴销。《指示》要求，颁发土地证，是土地改革中一项重要工作，在领导上应当作政治任务来完成；在颁发土地证时，必须注意发动群众，运用人民代表会议或人民代表大会讨论；在发证前，必须注意解决遗留问题及群众间土地房产纠纷问题；填发土地证应与清理土地工作密切结合，以求得土地亩数大致准确；土地证以户为单位填发，样式参照内务部所定样式；发证时，乡或行政村政府，应备置土地清册，以便备考。《指示》下发后，中央政府又相继下发多个关于土地纠纷、处理林权、建设征用土地、铁路用地、工厂矿山土地方面的实施办法，北京、上海、天津、江西、福建、绥远、新疆、西藏及南京、武汉、太原等省市和地方政府，也相继出台《土地登记发证办法》、《房地产权登记暂行规则》等规则办法，大大推动了土地改革中土地确权登记发证工作，保证了全国土地改革的圆满完成（附图七）。

（五）改革开放后（1978年始）

1978年，中国实行改革开放和发展经济的方针。土地作为立国的根本，重要的生产要素，巨大的社会财富，使用制度改革势在必行。1979年安徽凤阳县小岗村勇敢地实行土地包产到户，签订土地承包合同，奏响了土地使用改革的序曲。1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，《中华人民共和国土地管理法》正式颁布施行，这是一部加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护土地权益，促进社会经济可持续发展的重要土地法规，国务院已批准每年的6月25日为全国土地日。此法对土地所有权和使用权，对所有权归属、土地登记、登记发证、登记保护方面都有明确规定。1987年，改革开放的实验区深圳，率先敲响了拍卖土地使用权第一槌，显现出土地资源的资产属性。此法于1988年、1998年和2004年三次修订完善。国家及相关部门相继出台《城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地调查条例》、《土地登记办法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《全国地籍管理“十五”计划纲要》、《土地权属争议调查处理办法》、《土地登记资料公开查询办法》等一系列配套的法律法规和部门规章制度，对土地调查确权登记发证做出明确的规定，这些法律法规的实施取得了很大成效，对推动土地调查确权登记发证的全面覆盖和硬化地权发挥了重要作用。

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，自2007年10月1日起施行的《中华人民共和国物权法》，标志着中国物权法律的基本成熟和完善，对维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，都具有重大的现实意义和历史意义。其中对国家所有权和集体所有权、私人所有权和物权的设立、变更、转让和消灭，物权的保护，不动产登记簿与不动产权属证书，特别对土地承包经营权设立和登记发证，建设用地使用权登记发证等都有具体规定。

2008年2月1日起正式实施的《土地登记办法》（以下简称《办法》），是推动和规范土地确权登记发证、硬化地权的一个重要法规。《办法》对1989年实施、1995年修订的《土地登记规则》进行了修改完善，共10章78条，对土地登记的概念、原则、效力、类型、程序以及土地登记的各项基本制度等作出了明确规定。在总则三条中，明确了为规范土地登记行为、保护土地权利人的合法权益的登记目的；明确了将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依法需要登记的其他土地记载于土地登记簿公示的登记含意；明确了实行属地登记的土地登记原则。之后，规定了土地以宗地为单位进行登记；土地登记簿是土地权利归属和内容的根据；土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明；土地总登记；初始登记；变更登记；注销登记；土地权利保护；土地登记告知和公告等。为实现土地确权登记发证全面覆盖，加强土地产权保护提供了法律基础，创造了良好条件（附图八）。

2010年初，中央1号文件首次明确提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作。力争3年时间完成农村集体各类土地所有权确权登记颁证，基本实现农村集体土地所有权确权登记发证的全面覆盖。这是中央统筹城乡发展，促进农村社会和谐稳定和硬化地权的重大决策，对于依法确认和保障农民土地物权、激活城乡统筹发展的动力源泉、有效解决农村土地纠纷、加强农村土地管理和社会管理，已经和正在发生有效的推进作用。

三、历史的丰碑——人民群众拥护土地确权

中国共产党建立以来不断发展和完善的土地理论与实践，深受广大人民群众珍惜和拥护。这也是中国共产党在不同历史时期都能取得胜利的根基。

1930年由鄂豫边区革命委员会根据中华苏维埃土地法制定的《鄂豫边区土地政纲实施细则》的壁书墙，至今保存在河南省新县博物馆。当年，新县人民群众拥护中央的土地法令，将其壁书在箭厂河乡方湾村一方姓农户家的墙壁上。革命低潮时，为保护这块壁书墙，当地农民用泥浆将其糊盖。解放后，这方壁书墙得以重见天日，上面清晰的写着，“焚烧豪绅地主一切契约，发给得分土地者土地使用证”。

由孙家松、林天乙编著的《闽赣路千里》一书中，生动地记录了1930年闽西完成土地分配、焚烧旧地契、颁发土地证的场景，契纸烧完了，田分了，谷子收起了，农民是如何心满意足了。当世世代代受尽地主剥削的劳苦农民分得土地时，很多人手捧《耕田证》，跑到自己分到的土地上，唱起幸福的山歌。龙岩县后田村有位陈老太婆，这样唱道：

阿婆苦了几十年，

红军来后分了田；

田契换上耕田证，

土地还家喜连连。

香糯酿酒美又甜，

酒甜难比有了田；

酒甜只能甜一时，

有田就能甜年年。

耕田证啊放那边，

放在铁盒怕锈斑，

放在梳奁怕老鼠，

放在米瓮怕虫钻！

耕田证啊贴胸前，

它比金银还值钱，

油纸包了几多层，

放在枕下最安全。

睡前仔细看一遍，

三更半夜捻着边，

做梦也在大声喊，

田中喷出幸福泉。

及时普遍颁发土地证，从法律上确保土地所有权，深受人民群众的欢迎和珍重。农民对颁发土地证十分拥护，认为有了土地证，即等于有了“刀把子”。五台县一农民说，“我祖辈也没一张契约，这可是个命根子，得好好保护”。华北某县群众说：“这是有关后辈子子孙孙的大事”，“没有凭据心不稳，有了地证，就敢安心生产了”。各地经验证明，凡是土地改革后及时普遍发完土地证的地方，群众生产情绪就特别高涨。反之，任你怎么宣传生产致富政策，总是半信半疑，不敢放手生产致富，甚至贱价出卖土改果实地。山西某县开代表会时，农民代表提出：在平分土地后，应该废除旧“红契”，发给新土地证，要求政府制发土地证。有些农民把土地证挂在财神面前，表示收回了被地主夺取的土地。北京市京郊土地改革于1949年10月中旬开始，经过5个半月，1950年3月底胜利结束。先分土地，最后是颁发土地使用证。郊区多数村子土地改革一结束，农民就领到了土地使用证，对于安定农民的生产情绪有很大的作用。许多农民高兴地说：“私凭文书官凭印，有了土地使用证种地就靠实了”。

按照中央的要求，由国土资源管理部门承担的土地确权登记发证正在紧张地向前推进，除7个省份集体土地所有权发证率仍低于50%外，其余省份进展迅速，效果显著。如天津市自2007年启动集体土地登记发证工作以来，全市已累计核发集体土地所有权证书22018件，登记面积7603．5平方公里，累计调处纠纷7333宗，提前完成了全市集体土地所有权登记发证工作，有力地促进了经济社会的发展和稳定。四川省成都市在确权登记发证中，采取“五个锁定”，“八个步骤”和“九个回头看”的工作法，确权颁证做得又细又好。农民对这次“确实权、颁铁证”反映很好，称之为共和国的“丹书铁券”。江苏省政府牵头，部门协同，齐抓共管，全省农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权发证率已分别达到70%、92．9%、84．9%。地处苏北的新沂市把农村集体土地确权登记发证当做基础工程，枢纽工程，政府看重，部门看重，老百姓更看重。该省南通市通州区成立了集体土地所有确权登记发证专门机构，工作涉及20个镇249个行政村9351个村民小组，全区已全面完成村民小组集体土地确权登记发证工作，共发放集体土地所有权证书21385本，让农民吃下了一颗“定心丸”。

集体土地所有权确权登记发证今年年底基本完成，已经到了非常关键的时候。如果说确权登记发证是硬化地权的重要举措，那么真正硬化地权还要坚持不懈的努力。

一是坚持和落实土地确权登记发证全覆盖。我国是一个人多地少，耕地资源稀缺的发展中大国。改革开放以来，我国土地管理事业快速发展，初步建立起符合国情、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理制度基本框架，为经济社会发展提供了有力支撑。同时也应看到，我国土地管理仍面临着不少新情况新问题。其中就包括土地确权登记发证不全面不彻底。土地所有权和使用权证书是土地的“身份证”，但此前，中国农村农民拿到土地“身份证”的平均不足一半，致使农民土地缺乏法律的有效保护，经常引发土地纠纷、上访告状和群体事件。影响经济社会发展和社会和谐稳定。因此，各级党委和政府应把正在进行的土地确权登记发证工作纳入重要议事日程，建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局，严格土地管理责任追究制，坚持和落实土地确权登记发证全覆盖这件强本固基的大事。

二是严格依法确权登记发证，体现硬化地权。要严格遵守土地管理法律法规，严格按照土地确权登记发证的法定程序，公平、公正、公开做好工作，保证发证的数量和质量。要积极主动做好土地权属争议纠纷，保证社会和谐稳定。要加强宣传发动，争取有关部门和社会各界的支持和关心。要发挥典型引路的作用，奖罚分明，及时发现总结和推广各地确权登记发证的好作法好经验；对2012年年底未按时完成农村集体土地所有权登记发证工作的，要严格执行农转、土地征收审批暂停和农村土地整治项目不予立项的规定。要通过这次土地确权登记发证，促进维护广大农民的土地合法权益；促进农村经济社会协调发展；促进不动产统一登记。

三是切实推进土地管理制度改革，健全严格规范的农村土地管理制度，着力硬化地权，切实维护群众土地合法权益。治中国经济史与经济学研究的学者余也非（1913～1990年），在土地制度研究中提出土地制度的形成和等级的硬化，提出“由于地权没有硬化，土地的流通性决定身份的流通性”。在市场经济的契约社会，作为依法取得的土地所有权和使用权证明的土地证书，就是“证据之王”、“铁券丹书”，神圣不可侵犯。霍布斯在《利维坦》中理论：“不带剑的契约不过是一纸空文，它毫无力量去保障一个人的安全”，“在没有对某种强制的力量有所顾虑的情况下，一纸契约就软弱无力了，不足以制约人们的野心、贪婪、忿怒和其它种种激情”。面对有的地方出现的任意侵占农民土地，甚至野蛮强制拆迁的现象，必须依法使地权硬化，增强土地证书对违法占地的“杀伤力”，从而切实有效地保护土地权利人的合法权益。

注：文中引用的法律法规、文件资料主要来源于《国土资源法典（15）》、《第一、二次国内革命战争时期土地斗争史料选编》、《中国土地改革史料选编》和有关土地的史志资料。

附图目录

图一、西周共王时期（3000多年前）五祀卫鼎及其所铭土地契约；

图二、明代万历九年（1581年）土地鱼鳞清册；

图三、清代光绪三十四年（1908年）龙纹土地执照；

图四、中华苏维埃政府1930年制发的土地执照；

图五、陕甘宁边区1938年制发的土地所有权证，背面印有《颁发土地所有权证条例》；

图六、古元1947年作版画：焚毁旧契；图七、西康省人民政府1953年制发的土地房产所有证；

图八、中华人民共和国国土资源部制发的集体土地所有证。