耕地保护 多举措科学管理

本刊记者 蓝颖春

耕地是土地资源中的精华，也是重要的环境因子，耕地保护对自然资源和环境保护都具有重要意义。

据国土资源部耕地司负责人介绍，在保护耕地10多年的发展历程中，国土资源系统各部门始终坚持科学发展总要求，不断提升保发展、保资源、保民生的能力和水平，建立起了耕地数量、质量、生态全面管护的制度体系。

基本农田保护制度

基本农田是耕地中的精华。基本农田保护对确保国家粮食安全具有极其重要的作用。在国土资源等有关部门加强协作下，基本农田划定规则越来越完善，管护制度越来越健全。

2003年，国土资源部下发了《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》，采取了有力措施，坚决遏制住了当时因为开发区热导致各类非农业建设违法占用基本农田的现象。

2004年，国土资源部、农业部联手，历时9个月，在全国范围内开展了基本农田保护检查工作，有力地纠正了一些地方忽视基本农田保护的倾向。

2005年，国土资源部、农业部、国家发改委、财政部、建设部、水利部、国家林业局等七部委联合下发《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，进一步强调必须确保基本农田保护数量、严禁违法占用基本农田、不得擅自改变基本农田用途、切实提高基本农田质量、落实基本农田保护责任。

2005年，全国基本农田保护工作会议召开，提出了“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的总体要求。同年，国土资源部下发《关于开展设立基本保护示范区工作的通知》，2006年在全国正式确定了116个国家级基本农田保护示范区。示范区建设，为探索建立基本农田保护长效机制提供了大量鲜活经验，全面提升了基本农田保护管理水平。

2009年的中央一号文件进一步明确“基本农田必须落实到地块、标注在土地承包经营权登记证书上，并设立统一的永久基本农田保护标志”。根据中央要求，国土资源部根据新一轮土地利用总体规划确定的基本农田保护目标，会同农业部启动了永久基本农田划定工作。

2009年，国土资源部与农业部联合发出《关于划定永久基本农田实行永久保护的通知》，2010年再次联合下发《关于加强和完善永久基本农田划定工作的通知》，明确永久基本农田划定的原则、任务、程序和管理要求，确保永久基本农田依法依规上图入库（数据库）、落地到户。

2011年，国土资源部颁布了《基本农田划定技术规程》（TD/T1032-2011），从技术层面上规范了永久基本农田划定的程序、规定和成果要求，基本农田划定实行了规范化、标准化。

用地审批制度

从1999年修订实施的《土地管理法》，确立了以土地用途管制为核心，以保护农民权益和促进土地节约集约利用为重点的建设用地审批制度后。十年来，在党中央、国务院的正确领导下，不断深化土地审批制度改革，规范改进用地审批工作，提高审批效率，为国家快速发展提供了有力的用地保障，促进了经济社会和谐稳定发展。

首先，2001年，国土资源部下发了简化建设用地审批工作程序有关问题的通知，迈出了建设用地审批制度改革的第一步。近几年，随着工业化、城镇化进程加快，用地需求激增，按照中央转变政府职能，合理设置中央和地方事权，强化中央部门监督管理职能要求，在现有法律框架下，建设用地审批制度改革步伐加快，先后出台了多个文件，强化省级政府和国土资源部门的责任，大幅简化用地报件，优化程序，提高效率。

其次，在21世纪初，当我国进入经济增长的黄金时期，经济持续高速度增长，经济结构大调整，经济体制大转型，大批国家重大工程项目纷纷上马之时。国土部积极与行业主管部门联系沟通，成立用地协调机构，及时研究解决用地中有关问题，出台文件，明确用地支持政策，简化用地报批程序，保障国家重点建设项目依法及时用地。

2000～2011年，经部审查通过报国务院批准的建设用地达2703万亩（其中耕地1130万亩），为经济社会又好又快发展提供了可靠保障。

再次，在2006年，为贯彻国务院关于加强土地调控，抑制一些行业和地区固定资产投资增长过快，从严控制新增建设用地规模的精神，国土资源部提出加强土地调控、严格新增建设用地审查报批的政策意见，适当放缓建设用地审批速度，抑制固定资产投资过快增长的势头。

最后，2008年，当席卷世界的金融危机波及中国时，为了应对国家金融危机，在党中央、国务院做出扩大内需、促进经济平稳较快增长的重大战略部署后，及时调整用地政策，出台《关于为扩大内需促进经济平稳较快发展做好服务和监管工作的通知》，明确用地支持政策，加大用地保障力度。

耕地占补平衡制度

1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》确立了耕地占补平衡制度。其中明确的规定了，非农业建设经批准占用耕地的，占地单位负责开垦与所占耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦耕地的，应按规定缴纳耕地开垦费。

1999～2001年，国土资源部先后印发了三个重要文件《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》、《关于加大补充耕地力度确保实现耕地占补平衡的通知》、《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》，对落实耕地占补平衡的方式、措施以及审查把关等方面提出了明确要求，建立了耕地占补平衡挂钩、补充耕地储备库、台帐等配套制度，确保补充耕地落到实处。

2006年6月国土资源部发布了《耕地占补平衡考核办法》，建立了耕地占补平衡考核制度。从2007年至今，先后开展了5次全国耕地占补平衡考核。

2008～2010年国土资源部先后印发了《关于土地整理复垦开发项目信息备案有关问题的通知》、《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》、《关于抓紧开展报部备案补充耕地核实工作的通知》、《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》，明确了土地整理复垦项目信息备案的具体要求；进一步强化了耕地先补后占的有关规定；依托部综合信息监管平台，构建了耕地占补平衡动态监测监管系统，实现了对耕地占补平衡工作的全面全程监管。

征地管理制度

为推动征地制度改革，国土资源部于2001年8月提出《征地制度改革试点总体方案》，明确了改革主要目标是建立和完善适应社会主义市场经济发展要求的新的征地制度，并按照积极稳妥、循序渐进的原则，于2001～2002年先后在广东佛山、浙江嘉兴等19个城市分二批部署征地制度试点城市改革，对征地补偿、安置、程序等率先探索，大胆实践，不少试点城市都积累了一些成功经验，发挥了先行探索引导作用。

2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），吸收了征地制度改革试点的研究成果和成功经验，按照“被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障”的要求，在完善征地补偿办法和安置途径、健全征地程序、加强对征地实施过程监管等方面做了重要改进，提高了征地补偿标准，制定了征地统一年产值标准和区片综合地价，落实了就业安置和社会保障措施，推行了征地补偿安置争议协调裁决制度，规范了征地程序。

为贯彻落实国发28号文件精神，国土资源部先后下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等文件，进一步规范土地征收的审查报批、征地补偿标准、安置途径、征地程序等，加快推进征地制度改革。

2008年十七届三中全会提出了改革征地制度、严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，为征地制度改革进一步明确了原则和方向。2010年6月，国土资源部《关于部署开展征地制度改革试点工作的通知》，将天津、武汉等11个城市作为征地制度改革试点地区，重点在缩小征地范围，完善征地补偿机制，拓展安置途径等方面进行改革探索。

为切实保障被征地农民的生产生活和长远生计，2010年国土资源部又出台了《关于进一步做好征地管理工作的通知》，从用地预审时足额落实征地补偿费，建立征地补偿款预存制度，将征地补偿费直接发放到农民个人，鼓励单列被征地农民社会保障费用，落实征地房屋拆迁补偿安置有关政策，合理设置征地批后实施程序，落实征地批后实施反馈制度等多方面，进一步改进和完善征地政策与制度。这标志着我国征地制度建设再次迈出重要步伐。

耕地保护目标责任制度

各级政府履行耕地保护责任是党中央、国务院的一贯要求，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对地方政府保护耕地的责任、建立耕地保护责任考核体系、严格责任追究等作出了明确规定，让耕地保护成为各级政府担当的“硬任务”。

2005年，国务院办公厅下发的《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，进一步明确省级政府对本行政区内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，各省、自治区、直辖市的省长、主席、市长是耕地保护的第一责任人，同时对考核的原则、标准、方法、参考依据、结果应用等做出了详细的规定，标志着省级政府耕地保护责任目标考核机制正式建立。从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省（区、市）的耕地保护目标责任履行情况各考核一次，由国土资源部会同农业部、监察部、审计署、统计局组织考核。

2008年，党的十七届三中全会再次强调要层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线；把粮食生产、农民增收、耕地保护、环境治理、和谐稳定作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容。

2010年，《中共中央关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发〔2010〕1号）提出，“落实政府耕地保护目标责任制，上级审计、监察、组织等部门参与考核”。从法定义务到中央决定要求，党和国家对耕地保护日益重视，任务越加明确，已经把耕地保护责任目标的检查与考核，作为检验政府落实耕地保护责任的必要措施和重要手段。

耕地质量管理制度

在1999年，国土资源部通过了新一轮国土资源大调查，在全国部署开展了农用地分等工作，这是继第一次全国土地利用现状调查摸清农用地数量和权属后，对农用地质量进行的第一次全面调查。

这项工作从统一技术方法、分省组织实施到全国汇总工作的完成，历时十年，全国共投入人力130多万，中央财政投入1．2亿元，取得了报告、图件、数据库、数据表册、影像资料和标准样地实物等一系列丰富成果，首次全面查清了我国耕地质量等级及其分布状况，实现了全国耕地质量等级的统一可比。

这是国土资源领域完成的一项重大基础性、战略性和公益性科技创新工程，拓展了最严格的土地管理制度的科技基础。该项成果2009年通过专家论证并正式对外发布，得到相关领域院士们的高度评价；2011年在国家博物馆展出，得到多位中央领导的充分肯定。目前，该成果已在国土资源管理相关领域得到初步应用，为相关政策制度的制定提供了重要支撑。

为及时掌握耕地质量变化，实现成果动态更新，确保成果现势性，更好地支耕地质量管理工作，近年来积极探索建立耕地质量等级更新评价与动态监测制度。

2011年国土资源部在全国部署开展了基于最新土地变更调查的耕地质量等级成果完善更新工作，计划于2013年全面完成，届时将形成与土地调查比例尺精度一致的最新耕地质量等级成果，成为今后年度变更的本底。

与此同时，还部署开展了15个国家级基本农田保护示范区的耕地质量等级监测试点工作，重点对土地整治引起的耕地等级变化，以及土地复垦开发新增耕地和因各种因素减少耕地对区域耕地产能的影响进行监测评价。目前，各项工作都在按照部的统一要求有序推进，将为建立健全耕地质量等级调查评价制度奠定良好的基础。

农村土地整治制度

1999年，新修订的《土地管理法》明确规定“国家鼓励土地整理”，开征新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费专项用于耕地开发和土地整理，从法律上解决了土地整理资金来源，为土地整理全面开展提供了稳定的资金保障。之后，土地整治在全国逐步成规模、规范化地开展起来。

2000～2007年，国土资源部、财政部利用中央分成的新增建设用地土地有偿使用费共安排3054个土地开发整理项目，总建设规模达248万公顷（3730万亩），总投资450亿元。2004年，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号），提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”， 2006年，根据国发28号文件精神，国土资源部部署了城乡建设用地增减挂钩试点工作，开始探索农地整理与村庄土地整理相结合的具体实施途径。

十七届三中全会决定提出：“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”后，从2009年开始，每年中央1号文件和政府工作报告也对土地整治做了战略部署。

2010年国务院印发了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，对做好农村土地整治工作提出明确要求。2012年3月，国务院正式批准实施了《全国土地整治规划（2011-2015年）》。按照国务院批复，国土资源部会同相关部门，全面部署推进土地整治建设高标准基本农田工作。

十多年来，在党中央、国务院的正确领导下，各地积极开展农村土地整治工作，土地整治工作逐步走上了制度化、规范化、标准化的道路，实现了“规模扩展、内涵延伸、品质提升”的重大转变。

从分散的项目转向重大工程、示范建设及一般项目相结合，从农用地整理为主转向田、水、路、林、村综合整治，从补充耕地数量为主转向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境和农村生产生活条件并重。土地整治已成为保护耕地、保障国家粮食安全、促进社会主义新农村建设和统筹城乡发展的重要抓手和平台。

土地复垦制度

土地复垦是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态。

1988年，国务院颁布了《土地复垦规定》，按照国务院的要求，各级国土资源主管部门积极开展土地复垦，特别是近10年来，在保护和补充耕地资源，保障粮食安全和生态安全，坚守18亿亩耕地红线等方面发挥了重要作用。

复垦率逐年得到提高，已由1987年的1%提高到目前的25%左右。2011年3月5日，国务院颁布实施《土地复垦条例》，标志着我国土地复垦事业步入了制度化、规范化和法制化的新阶段。

在新地时期，加强土地复垦，对我国土地资源的合理和有效利用、严格执行耕地保护制度和节约用地制度，推进科学发展观的贯彻和落实，促进基层民众民主议政，法制建设与社会和谐有着深远的历史意义。

基本农田保护经济激励机制

2005年，国土资源部颁布《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，首次提出“探索建立基本农田保护经济激励机制”。

2007年，国家调整中央分成的新增费分配方式，提高新增费征收标准，扩大征收范围，首次向基本农田保护面积大、任务重的地区倾斜，并专项用于基本农田建设和保护等支出。

2008年大幅度提高耕地占用税，由此基本农田保护经历了从单纯依靠行政、法律手段，到运用经济杠杆调节的重要转变。

十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次在中央文件中提出“建立保护补偿机制”；2009年和2010年的中央1号文件，均要求尽快出台保护补偿机制的具体办法。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，要求“实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，加大粮食主产区投入和利益补偿”。中央领导也做出指示要求开展建立耕地保护补偿机制试点，完善土地收益基金制度，明确土地收益基金计提比例，专项用于耕地保护。

为贯彻落实中央精神，国土资源部出台《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，强调要“积极探索建立基本农田经济补偿机制”，并与农业部联合发布《关于划定基本农田实行永久保护的通知》和《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》，要求各地做好基本农田划定工作，为耕地保护经济补偿机制建立奠定基础。

这一系列的政策要求，充分体现了国家对耕地保护补偿问题的高度关注。目前一些经济较为发达的地区，也在积极探索开展“激励性补偿”，如浙江海宁、广东佛山、东莞、四川成都等将新增费和土地出让收益等，按照基本农田保护面积，给予农民直接经济补偿，湖北、湖南等地对基层政府和农村集体经济组织给予耕地保护工作经费补贴，均取得了一定的效果。