土地督察 把好土地“闸门”

本刊记者 王铸金

从2006年7月，党中央、国务院决定建立国家土地督察制度后，我国的国家土地督察事业开始不断发展，在土地利用和管理中发挥不可替代的作用。

2012年10月19日，国土资源部部长、国家土地总督察徐绍史在国土部官网上发表署名文章：六年中，国家土地督察机构严厉打击“以租代征”、违规设立和扩大开发区、未批先用等三类土地违法违规行为，共清理出三类违法违规案件3．1万多件，涉及土地336万多亩，收缴罚没款40亿元，没收地上违法建(构)筑物1690．7万平方米，拆除地上违法建(构)筑物937．2万平方米。

国土资源部土地监察和督察部门的相关负责人向《地球》记者介绍，我国人均耕地面积仅相当于世界平均水平的40%，而且优质耕地少，后备耕地资源少。改革开放后，特别是进入21世纪以来，随着人口增长和工业化、城镇化进程加快，耕地保护与经济发展之间的矛盾越来越突出。

尽管在“十五”期间，通过土地开发整理复垦等方式，补充耕地3156万亩，但因退耕还林、农业结构调整、建设占用、灾毁等原因，我国耕地保护始终面临着十分艰巨的任务。这对于我们这个有着13亿人口的发展中大国来说，粮食安全和耕地保护始终是第一位的大问题。

因此，为确保最严格耕地保护制度和中央土地调控政策在地方得到有效落实，维护国家长远利益和人民群众根本利益，统筹城乡发展，约束地方政府的占地冲动，就需要强化中央政府对地方政府土地利用和管理行为的有效监督。

落实最严格的耕地保护制度

国家土地督察机构成立后，始终把严格保护耕地、保障国家粮食安全、促进经济社会可持续发展作为首要目标。为坚守18亿亩耕地红线，有效保护了耕地特别是基本农田的资源安全作出重要贡献。

首先，国家土地督察机构督促地方政府强化土地利用总体规划的统筹与管控作用，积极推进土地开发整理和农村土地整治工作，完善耕地占补平衡机制，促进了耕地保护和节约集约用地。

2011年国家土地督察机构检查了全国30个省（区、市）和新疆生产建设兵团2010年度耕地占补平衡工作，督促纠正耕地补充不落实、基本农田未补划、耕地开垦费欠缴等问题。同时，清理检查各地城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作，强化了各地对农村土地整治和耕地占补平衡工作的重视。

其次，国家土地督察机构充分发挥身处一线的优势，积极落实耕地保护责任目标的事前、事中、事后全程监管，强化对涉及耕地保护的农业、财政、林业、水利、统计等政府职能部门的监督检查，针对各省（区、市）年度履行耕地保护目标责任制情况的考核和督察机构耕地保护督察中发现的问题，及时跟踪，对部分地区存在耕地保护责任目标不完善、责任主体不明确、责任制度不健全等问题，及时提出督察意见和建议，有效地督促地方政府及相关部门严格按照国家各项政策法规及时进行整改纠正。

与此同时，寓服务于督察之中，大力宣传国家关于耕地保护地方政府“一把手”负总责的规定，取得了良好效果，有力促进了各级政府耕地保护目标责任制的落实。

使“土地”成为与“银根”并列的“地根”

运用土地政策参与宏观调控，使“土地”成为与“银根”并列的“地根”。是党中央、国务院作出的重大决策。

国家土地督察制度实施以来，初步建立与之相适应的制度和体制保障，按照“红线不能碰，地根不能松，秩序不能乱，方式要转变，改革要深化”的原则，切实发挥好土地调控的作用，把好土地“闸门”，保证了国家宏观调控政策的顺利实施，促进了科学发展。

首先，国家土地督察机构为落实国家产业政策，促进土地利用方式转变，国家土地督察机构加强地方政府土地供应监督，严格控制“两高一资”（高耗能、高污染和资源性）、低水平重复建设、产能过剩等项目用地供应，加大对批而未供、供而未用、用而未尽三个环节督察和监管，切实维护了土地宏观调控政策的权威性。

2007年为抑制经济过热，开展全国土地执法百日行动，严厉打击三类土地违法违规行为，严守土地调控闸门。

2009年为贯彻落实中央应对金融危机、扩内需保增长政策，国家土地督察机构牵头组织“双保行动”，完成了保障扩大内需项目用地、坚守耕地红线和防止违法用地反弹的任务。2010年为保障民生，落实中央房地产调控政策，纠正保障性住房用地政策执行不规范和违规操作等问题，督促加快保障性住房用地有效供应，监督检查国家房地产调控政策的落实和闲置土地的处置。

其次，规范土地供应政策的执行，促进发展方式转变。2008年至2011年上半年抽查发现不符合产业政策的农转用和土地征收审批面积751．84亩，不符合供地政策审批面积2．26万亩，不符合地价政策审批面积4165．76亩，督促有关地方政府纠正违反土地供应和地价管理规定的宗地数合计91件。监督检查土地批而未供问题，督促地方政府盘活批而未供土地，保证供应落实到位。

再次，强化对土地收益的监督检查，防止国有资产流失。国家土地督察机构对地方政府土地出让金的收支管理进行监督检查，发现欠缴和违规减免土地出让金657．5亿元。2009年至2011年上半年共追缴土地出让收入273．55亿元、新增建设用地土地有偿使用费6．82亿元、耕地开垦费9．64亿元。通过对地方政府土地出让金收支行为的整改，有效挽回了国有土地资产损失。

最后，清查违规土地抵押登记，防范金融风险。针对部分地方政府利用融资平台大规模违规抵押土地融资等问题，国家土地督察机构对土地抵押标的物的合法性、真实性进行督察。

2010年和2011年，国家各土地督察局抽查45个市、34个县（市、区）抵押的38．44万亩土地（抵押贷款1408.34亿元），发现有21个市、27个县（市、区）有33．4万亩土地（占87%）违规抵押贷款746．76亿元（占53%）。2011年7月国家土地督察机构将发现的土地违规抵押情况向银监会进行了通报，共同开展土地违规抵押融资贷款清理检查工作。

严督明察，不开口子

国家土地督察机构坚决贯彻落实中央严格土地管理的方针，严督明察，不开口子，坚决打击各类土地违法违规行为，促进了土地利用和管理秩序总体向好。

一是，国家土地督察机构采取多种方式，对督察过程中发现的问题，既督促地方政府按要求开展自查自纠，迅速整改，又要求对问题深究一步；既在整改措施上提出明确要求，又在思想认识上给予警示和教育，显著增强了地方党委和政府依法依规用地管地的意识。

二是，遏制各类土地违法违规突出问题。国家土地督察机构针对领导批示、媒体曝光、群众信访和日常巡察、督察等各种途径发现的各类土地违法违规问题，敢于碰硬，毫不手软。向相关省级人民政府下达整改意见书或责令限期整改通知书，督促整改，始终保持对违法违规用地的高压态势。

截至2011年底，通过开展例行督察、专项督察、审核督察以及土地卫片执法检查整改验收等工作，发现违法违规用地面积520万亩，共向30个省（区、市）、5个计划单列市人民政府和新疆生产建设兵团发出144份督察意见书，督促查处纠正土地违法问题3．5万件，督促地方收缴罚款累计45．82亿元，拆除没收违法建（构）筑物1．08亿平方米，复耕土地32万多亩，追缴国家土地收益298．87亿元。共计有8471人受到不同程度的党政纪处分，1589人被追究刑事责任。国家土地督察工作有效遏制了土地违法违规上升的势头，在防范土地违法方面发挥了积极作用。

三是，对土地违法违规问题突出地区警示约谈。通过建立约谈问责机制，充分体现了“敢于碰硬，不怕得罪人”的作风，有效发挥了对地方各级政府管地行为的引导、教育、警示的作用，从源头上预防了土地违法行为的发生。

2010年首次启动问责即对16个省（区）的13个市、63个县（市、区）进行了责任追究，给予纪律处分73人，其中地厅级干部4人，县处级干部48人。2011年国家土地督察机构在2010年度土地卫片执法检查中，检查验收了129个城市的违法用地整改查处情况。

国家土地总督察向违法占用耕地面积在全国排名靠前的省级政府进行登门通报或书面通报，集体约谈和委托国家土地督察局分别约谈了违法用地严重的市、县（区）政府主要负责人，要求被约谈地区加快违法用地整改查处工作。在全国各地引起强烈反响，对违法用地行为起到了极大的震慑作用。

四是，有效维护被征地农民的合法权益。国家土地督察机构对发现的部分地区征地补偿标准低、补偿不及时、社保资金未落实等损害被征地农民合法权益问题及时开展督察，对发现的问题及时通报有关政府和国土资源管理部门，要求整改到位，及时、足额发放征地补偿费，并督促地方政府完善标准制定、操作机制等相关制度。

2009年至2011年，通过例行督察督促发放征地补偿费29．66亿元，并针对征地补偿问题开展专项督察，督促问题整改到位，切实保障了被征地农民权益。

五是，推动土地执法监管共同责任机制建设。国家土地督察机构督促地方政府规范和完善土地管理工作。各级党委、政府对土地执法监察工作在政策支持、人员队伍、工作经费、技术保障等各方面给予了高度重视，土地执法环境得到显著改善；进一步明确和强化相关部门在土地管理中的职责，加强各部门联合执法与联动工作机制，将土地管理共同责任分解、传导、落实到各级政府和各相关部门，形成了土地监管的整体合力和完整链条，有力地推动了执法监察工作开展，土地执法监管长效机制逐步完善。

促进土地管理 制度的深化改革

首先，推进土地管理制度的改革和完善。国家土地督察机构充分发挥身处一线、贴近基层的优势，围绕土地利用和管理的重点、热点问题开展实地调研，支撑科学决策，提出改革完善土地管理工作的政策建议，许多政策建议为出台相关政策提供了决策依据，催生了一批制度性成果。国家土地督察机构已初步构建起具有土地督察机构特色的调研机制，推动了土地督察成果运用和效用的最大化，有力推进了土地管理制度的改革和不断完善。

其次，国家土地督察机构在督促地方纠正整改土地违法违规问题的同时，强化审查监督地方政府在土地利用管理方面政策性文件的合法合规情况，着重清理违法违规的规范性文件，结合国家宏观经济运行要求和土地管理法律法规的规定，规范地方政策文件的制定。

2008～2011年共督促撤销地方土地管理违法违规文件827份，督促制定土地管理政策文件920份，内容主要涉及耕地保护、土地节约集约利用、工业用地招拍挂、执法监察、动态巡查、考核评价等。

最后，针对部分地方土地管理体制不顺、机制不畅、违法违规设定职能机构等问题，国家土地督察机构采用多种形式督促地方政府整改，取得良好效果。

如针对地方土地利用管理中出现违规低价出让土地、违法调整规划等问题，极少数地区土地收储中心违反法律法规、规避职能部门监管、超越职能权限进行土地审批供应等严重问题，国家土地督察机构通过加强对地方政府行政作为的监管，督促地方政府立即改正。

从2007年国家土地督察制度实施以来，国家土地督察机构坚持以科学发展观为指导，始终按照党中央、国务院建立国家土地督察制度的战略决策目标，代表国务院监督省级和计划单列市人民政府的土地利用和管理行为，忠实履行国家赋予的法定职责，在维护国家宏观调控政策，服务地方经济发展中发挥了重要作用。

与此同时，国家土地督察机构及其工作人员敢于碰硬、不怕得罪人，已成为落实科学发展观、加强和改善宏观调控、建立世界上最严格土地管理制度的一支重要力量，成为社会各界普遍认同的“耕地红线的坚强守卫者、土地调控政策的忠实护航者、土地管理法律法规政策完善和改革的促进者”。