守住红线 保障粮食安全

本刊记者 蓝颖春

金秋十月稻谷香。金灿灿的田野里，风吹着结满沉甸甸果实的稻穗，掀起一层层金黄的波浪。人们在波浪里，辛勤地收割着这黄澄澄的果实，汗水掩饰不住人们脸上的喜悦，今年又是一个丰收年。

据农业部的消息，今年秋粮丰收已成定局，全年粮食生产有望实现“九连增”。这也就意味着我国用占世界9%的耕地，生产了占世界20%的粮食。

然而“九连增”来之不易，为了保障粮食增产，我们必须守住18亿亩耕地红线；必须不断地提升耕地质量，使耕地持续“稳量、提质、增效”。

牢牢守住红线

18亿亩是我国给耕地面积划出的红线，只要耕地面积不低于这条红线，我国13亿人的口粮就有了保证。可是我国的经济要发展，土地供应就必须要跟上。1996年我国的耕地面积为19．51亿亩；到了2002年，我国的耕地面积就退到了18．89亿亩，首次退到了18亿亩红线区间。与1996年相比，相当于少了一个瑞士国土的面积。

耕地面积减少了，我们的粮食问题就出现了，为了保证我们的粮食安全，2006年国家提出了“死守十八亿亩耕地红线”。

《地球》记者从国土资源部耕地司了解到，为了守住耕地红线，使耕地面积净减少的趋势得到扭转。国土资源部采取了一系列严格的耕地保护措施。

首先，坚决落实最严格的耕地保护制度，在坚持土地用途管制、落实管控性保护的同时，强化以节约促保护、以建设促保护、以激励促保护；严把耕地征转的规划、计划、占补平衡、补偿安置四道关口，同步提升数量和质量。在耕地面积净减少趋势得到缓解的同时，坚守住了18亿亩耕地红线。

其次，为实现粮食基本自给目标所设置的安全底限，十年来，通过设立基本农田保护区、加大对基本农田的投入，基本农田面积稳定在15．6亿亩以上，粮食产量连续增长，2011年更是达到了创纪录的57121万吨，成为国民经济运行中最大的亮点。

最后，通过耕地占补平衡制度，补充了耕地，确保耕地面积不减少。由于实行了建设项目与补充耕地挂钩制度，补充耕地按项目实施，落实到地块，真正实现了“占多少、补多少”。2006～2011年间，全国补充耕地7879万亩，大于同期建设占用耕地5809万亩和灾害损毁耕地1477万亩。

另外，18亿亩红线提出后，各地方政府、国土部门也纷纷响应中央号召，积极采取行动。

根据国土资源部土地整理中心提供的资料，在新疆伊犁，2008年5月，新疆维吾尔自治区国土资源厅编制完成了《新疆伊犁河谷地土地开发整理重大工程实施方案》，计划在2008～2012年总投资59．682亿元，新增耕地326．97万亩。2008～2009年间，已新增农田灌溉面积30837公顷，改善农田灌溉面积25051公顷，新增和改善节水灌溉面积49157公顷，新增粮食产量73113吨，治理水土流失面积和盐碱化耕地面积27366公顷。

在宁夏，中北部土地开发整理重大工程项目总建设规模为337．8万亩，可新增耕地78．58万亩，新增耕地率达23．3%。重大工程项目分为宁夏北部、中部两个片区实施，其中北部片区规模100．5万亩，主要是盐渍化土地和中低产田改造；中部片区规模237．3万亩，主要是实施高效节水灌溉等工程。

在吉林，2008年，吉林省委、省政府组织编制了《吉林省增产百亿斤商品粮能力建设总体规划》，其中吉林省西部土地开发整理重大项目计划是《规划》“十大工程”之一。该项目横跨白城、松原两地，总建设规模511万亩，计划建设高标准基本农460万亩，新增耕地256万亩，项目建成后将年增产粮食33亿斤，将建成国家重要的商品粮和农牧业生产基地，整个项目于2013年竣工。

在湖北，湖北国土资源体系通过土地开发整治，连续十年保持了耕地占补平衡。全省用于耕地占补平项累计投资近27亿元，补充耕地185万亩，保障了城镇社会经济发展用地和公路、铁路、电厂等大中型基础建设用地。

据悉，在2002～2011年间，通过土地整治，占补平衡等措施，实现了耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，确保了国家粮食安全。18亿亩红线被牢牢地守住。

耕地质量稳步提高

为保证我国粮食安全，除了坚守18亿亩耕地红线外，耕地质量的保护和提升则是另一必要措施。

十年来，为了着力提升耕地质量，有效促进农业增效、农民增收、农村发展，国土资源部注重对耕地质量和生态的管护及耕地保护手段的综合运用。

首先，各地普遍开展了农村土地综合整治。内蒙古近年来不断加大耕地保护力度，“十一五”期间累计投入耕保资金68亿元，持续开展土地整治工作，并不断加强耕地储备库建设。“十一五”期间，完成土地整治规模578万亩，新增耕地面积41万亩，平均新增耕地率达到6%～10%，节水率达20%～30%，粮食亩均增产100～200公斤。

河南省自2005年以来，以土地整治项目为载体，集中70%的农业综合开发资金，支持24个粮食生产大县，对中低产田进行连片开发，建设高标准基本农田。“十一五”期间共投入130亿元专项资金，农田整治规模达1000余万亩，已建成一大批与现代农业生产和经营方式相适应的高标准基本农田。

辽宁省自2002年以来，全省共计投入113．82亿元，安排项目4146个，整治总规模662．11万亩，新增耕地面积314．6万亩，新增和改善农田防涝灌溉面积398万亩，新增粮食产量12亿斤，受益人数750万，人均增加年收入400元左右。

土地整治的实施，对抗灾救灾和改善农村的生产、生态条件、提高农业综合生产能力起到了积极的作用，农民收入大幅度增长。据悉，2001年以来，全国土地整治惠及9100万农民，项目区农民人均收入增加700余元，仅农民参加土地整治工程的劳务所得超过150亿元。

据国土部耕地司提供的数据，2001年以来，通过土地整治，全国建设高标准基本农田2亿多亩（“十一五”时期1.6亿亩），新增耕地4200多万亩，超过同期建设占用和灾害损毁耕地面积农业生产条件明显改善。

另外，各地也将农田基础设施建设作为土地整治重点内容，新修建排灌沟渠493万公里、田间道路460多万公里，新建机井25万眼、泵站15万座，完善了田间灌溉渠系，有效解决了农田水利工程性缺水和“最后一公里”卡脖子问题，提升了农田防灾抗灾能力。整治后的耕地质量平均提升1～2个等级，粮食产能普遍提高10%～20%，新增粮食产能130多亿斤，为实现粮食生产连年增产提供了重要基础保障。

其次，十多年来，通过相关制度建设、技术标准制定、专项资金筹措等手段和措施，全国耕地质量等级调查评价工作顺利展开，实现了从无到有的突破，从专项工作到日常工作的逐步转变。

同时，耕地质量等级调查评价工作的开展，促进了耕地质量管控措施的不断加强，实现了从定性管理向定量管理的转变。目前已经明确了土地整治耕地质量等级评定与验收的要求，要将土地整治新增耕地和整治后耕地质量等级评定结果作为验收依据之一，确保补充耕地质量等级不降低、整治耕地质量等级有提高，从而保证耕地综合生产能力的稳步提升。

经过10多年的积极探索，我们坚守住耕地红线过程中取得了一系列令人瞩目的成绩，也为今后全面构建耕地保护长效机制积累了有益的经验。

为全面构建耕地保护机制累积丰富经验

据国土资源部耕地司负责人介绍，首先，坚持了有保有压，发挥土地宏观调控作用。例如，2006年，针对经济增长过热势头，积极采取措施严格用地审批，优先保证国家重点基础设施建设项目以及加强经济社会发展薄弱环节建设项目用地，与上一年相比，国务院批准建设用地减少近40万亩（其中占用耕地减少35万亩）。

2009年，为确保扩内需项目及时落地，促进经济平稳较快增长，建立用地审批快速通道，提高用地审批效率，与上年相比国务院批准用地增加约259万亩（其中耕地约90万亩）。通过放缓或加快建设项目落地，促进了国家宏观经济调控政策落实到位。

其次，坚持维护农民合法权益，维护社会和谐安定。党中央、国务院高度重视被征地农民的合法权益，明确要求征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。通过采取有效措施，解决被征地农民的长远生计问题，维护农村社会的稳定。

再其次，坚持强化并落实政府责任，健全完善耕地保护共同责任机制。从2008年以来，这项制度的建立，切实提高了各级政府保护耕地的忧患意识、责任意识，有力促进了各级政府耕地保护制度建设和机制建设的健全和完善，有效提升了各地耕地保护的水平。从而使我国耕地保护工作也实现由数量管理向数量、质量和生态三位一体管理转变，耕地保护正在从“一家管、大家用”的局面，向“大家管、大家用”的共同责任迅速转变，有力促进经济社会的全面协调可持续发展。

最后，坚持以群众实践首创为动力，不断改革创新提高耕地保护的科学性和实效性。基层和人民群众中蕴藏着丰富的创造力，这是耕地保护事业永葆生机和活力的根本所在。

从我国将坚持最严格的耕地保护制度作为基本国策开始，湖北荆州设立了第一块基本农田，浙江构建耕地保护共同责任机制，四川成都建立耕地保护基金，广东佛山探索耕地保护经济补偿机制，到如今湖北、浙江、江苏等地的高标准农田建设，国家从更高的视角，深刻认识到，地方实践对中国土地管理和经济发展的战略意义，不失时机地加以总结、指导并在全国推广，最后上升为制度和法律加以保障，才成就了耕地保护的巨大成效。

实践证明，坚持从基层和群众的实践创造中，发现、引导、总结和推广各地好做法、好经验，不断总结基层和群众在实践中的创新，注重提炼基层和群众的实践经验上升为政策的结果，耕地保护工作才能取得今天的成绩。

耕地保护新挑战

在不久的将来，国家各项社会经济事业的改革开发进入了重要历史阶段，耕地保护也面临着更高的挑战和更新的要求。

一是要建立更加适应社会主义市场经济要求的用地审批制度，保障社会经济协调可持续发展。对此我们要在已改进用地审批工作基础上，进一步改革创新，破解影响用地报批效率的关键环节和问题，结合相关法律修改，建立有利于提高用地审批效率、有利于维护农民权益、有利于强化土地管理的新型用地审批制度。

二是要完善征地补偿安置机制，让农民共享城市化、工业化成果。积极推进农村集体土地征收制度改革，让被征地农民共享工业化、城镇化发展成果。要按照“被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的总体要求，以实现被征地农民与土地同步城镇化为目标，以完善补偿安置机制为重点，推进农村集体土地征收制度改革。

三是要进一步发挥农村土地整治的重要平台和抓手作用，切实促进城乡统筹发展和新农村建设。要加快推进农村土地整理复垦，加强耕地质量建设，建设旱涝保收高标准基本农田，积极开展城镇工矿建设用地整治，建立健全长效机制，全面提高土地整治工作水平，以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。

四是要着力于构建长效的约束和补偿激励机制，充分调动全社会保护耕地的积极性。要加快建立健全耕地保护补偿机制，完善有利于保护耕地的土地财税制度；提高新增建设用地土地有偿使用费征收标准及中央统筹比例；建立耕地保护财政转移支付制度，对耕地保护责任重的地方实行财政转移支付；加大对土地整治和补充耕地的资金支持力度，调动地方政府和农民耕地保护的积极性。

五是全面加强耕地数量、质量、生态的综合协调管护，有效保证国家粮食安全。要加快永久基本农田的划定，积极推进四亿亩高标准基本农田建设，切实提高基本农田的区位稳定程度、集中连片程度、落地到户程度和信息化程度。逐步建立耕地质量等级更新评价与动态监测制度，对耕地现状变化和耕地质量建设引起的等级变化进行变更评价，实现成果的动态更新。

耕地是粮食生产的基础，大力推进农村土地整治，推动耕地资源的可持续利用，改善农村面貌，促进农田生态功能的进一步发挥，为服务三农、保障国家粮食安全、促进经济社会全面协调可持续发展，这是我们保护耕地的根本目标。