教师惩戒权立法是否可行*

●钟勇为

笔者曾撰文指出，从多学科的视角看，教师惩戒权立法有利于保障学校育人质量，有助于培育“依法治教”氛围，有利于消减教师职业倦怠，有助于维护社会秩序等，教师惩戒权立法是必要的。教师惩戒权立法的必要性，从某种意义（内需意义）而言，也折射出一定的立法可行性或起码为立法可行性提供了坚实基础。当然，我国教师惩戒权立法到底有多大可行性，还需我们从立法的内、外部条件作周详的研讨和细致的分析。

一、教师惩戒权立法的外部保障条件揭示

立法学告诉我们，立法的外部保障条件是否具备，这是法律顺利实施的必要条件。它要求立法必须在政治、经济和文化等方面符合国情、具有现实基础。

（一）政治与政策基础

进入新世纪来，党和政府不断更新执政思维、调整执政方式，逐步树立了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的执政理念。依法尊重和保障人权是落实以人为本执政理念的本质要求，是确保社会和谐稳定的重要前提。而目前的一些迹象表明，党和政府寻求保障社会的公平、公正和人权问题的决心与力度在增强：比如，温家宝总理在十一届全国人大三次会议上代表政府作出“让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”的庄严承诺，被国际舆论赞誉为中国共产党以人为本、尊重和保障人权执政理念的鲜明体现；又如，据报道称，”2011年过半，‘十二五’规划开局之年，中国政府围绕众多民生关切密集部署。其中，医改、住房、社保等重点领域均作出切实承诺，列出推进时间表”。[1]在中央更加注重民生问题这一时代背景下，通过立法对教师惩戒权进行规范，从而最大限度地保障各方权益和消减因惩戒失范行为所引发的群体性事件，符合党的治国理念和工作目标，契合当前我国社会发展的进程，能够得到党和政府的大力支持。此外，在我国，党和国家的重要政策是制定普通法律、法规的直接依据之一。例如，《中国教育改革和发展纲要》第二十五条规定，要“加快教育法制建设，建立和完善执法监督系统，逐步走上依法治教的轨道……要抓紧草拟基本的教育法律、法规和当前急需的教育法律、法规”。可见，为教师惩戒权立法还有充分的政策依据。

（二）经济基础

在社会性立法过程中，特别需要政府投入大量的资金。那么，我国现有经济水平足以支撑诸如立法规划、论证、起草、听证、审议及后续立法监督等环节的耗费吗？改革开放以来，我国经济快速发展，综合国力与日俱增。“根据国家统计局的数据，2006-2010年，我国国内生产总值年均实际增长11.2%，不仅远高于同期世界经济年均增速，而且比‘十五’时期年平均增速快1.4个百分点，是改革开放以来最快的时期之一。去年我国国内生产总值达到397983 亿元，扣除价格因素，比2005年增长69.9%。经济总量居世界位次稳步提升。2010年，我国国内生产总值按平均汇率折算达到58791 亿美元，成为仅次于美国的世界第二大经济体。经济快速增长带来了国家财政收入的稳定增长。”[2]因而，就现有国力及未来我国经济发展态势而言，我们有理由相信教师惩戒权立法拥有足够强大的经济保障。

（三）文化基础

“戒尺”曾是教师对犯错误或者不听话的学生有效惩戒的最高象征，体现着教师的神圣威严。在尊师重教、师道尊严成为一种社会美德的中国古代社会，一方面“棍棒教育”极为盛行，另一方面仁人志士层出不穷，从而造成惩戒的正向功能被放大，以至于以报应主义、预防主义为旨趣的教育惩戒观一直占据着主流。经过一代代人的文化传承，即便在当今社会，“严师出高徒”“教不严，师之惰”等，仍是不少家长和教师深信不疑的教育信条。也因而，我们不难理解缘何2000年会发生“云南罚学生吞苍蝇的老师被辞退后，全班36名学生有33名家长要求潘老师回来”这么一个“离奇”的真实故事。要指出的是，在中庸与辩证思想源远流长、影响至深以及人权思想、法治思想日渐张扬的当下中国，以倡导科学化、民主化、人性化、规范化为鹄的的现代社会管理文化正逐渐形成。浸淫于此般文化大气候，国人普遍不希望看到教师惩戒权行使的极端化、片面化。许多人一方面认同——没有惩戒的教育是一种虚假的、脆弱的、不完整的、不负责任的教育。因为惩戒同奖励、批评一样，是一种教育孩子的手段。况且，对那些顽固不化、屡教不改的学生进行惩戒，也是教育秩序得到保障的一种可行性手段；另一方面又认为——教育固然需要惩戒，但惩戒必须规范，否则便会失去应有的教育价值。可见，规范教师惩戒权的行使，从而最大限度地消除滥惩、弃惩等极端做法，符合中华民族的文化心理，极易获得国人的文化认同。

二、教师惩戒权立法的内在支持条件分析

笔者以为，在现代民主社会，任何一种立法都须达成三个基本的内在条件：一是顺应民意，有比较广泛的群众基础；二是不违反伦理道德与人道主义原则及现行主要法律规范；三是业界对立法调整对象具有一定的认知水平。教师惩戒权的合法化也不例外。

（一）民意基础

法律的生命和价值在于被民众信仰和执行，法律的制定也系于民众的人心。教师惩戒的法制体系能否合理构建并得到良好实施，民众的心理认同感起着至关重要的作用。现实中，我国民众普遍对教师惩戒失范行为颇有微词甚至十分痛恨。根据K12 网站对745名教师、420名学生、147名家长及其他人士所作的调查表明——“认为恶性体罚‘可气可恨太不应该’的，占教师总数65%，占学生总数90%，占家长总数80%，占其他人士总数78.05%，占总投票人数的74.77%”。[3]而教师惩戒权立法有利于震慑那些有教育暴力倾向的人士，进而有助于规避诸如恶性体罚、辱没人格等野蛮行径，因而它是符合广大民众之意愿的。此外，当今我国社会公众对教师惩戒行为的关切已经远远超过以往任何时候——现在的学生多数都是独苗，个性较自我，心理承受能力较差。面对那些调皮捣蛋的学生，教师该如何掌握管教的尺度而又不违法、不违背职业道德，这是许多教师在扪心思量的问题；广大家长则时刻关注自己孩子的表现与遭遇。比如，孩子在学校表现如何？ 如果表现不好，能接受学校什么样的惩戒方式与后果等；而作为政府部门的有关管理人员，他们亦会担心因教师惩戒失范而引发一些不良事件或安全事故进而会设法出台一些应对政策等……透过社会公众日益强烈的对教师惩戒权的关注与诉求，我们亦不难看出，立法规范教师惩戒权着实是顺应民意之举。

（二）伦理与法制基础

以立法的形式规范教师惩戒权体现的是对惩戒对象与惩戒主体之合法权益的双向保护，彰显有对公平、文明、秩序等理想的追求，故而，它完全符合伦理道德与人道主义原则。当然，教师惩戒权立法亦不违反现行主要法律规范。比如，教师惩戒权立法不违宪。从法律层面规范教师惩戒权不仅体现了对个人合法权益的尊重，还内生有对社会和国家利益的呵护，因而，为教师惩戒权立法从根本上而言是符合宪法精神的。其实，作为根本大法的《宪法》对社会主义教育及精神文明建设所作的原则性规定，还为教师惩戒权立法工作提供了宏观的基本原则；又如，教师惩戒权立法本身与教育法体系中的基本法《教育法》的法律旨意亦是相契合的。而且，《教育法》还为教师惩戒权立法提供了一定的法制支持。不仅如此，国内外相关立法的得失，还为我国完善教师惩戒立法工作提供了宝贵经验和现实教材。迄今为止，我国出台了诸如《义务教育法》、《教师法》、《国家教育考试违规处理办法》、《普通高等学校学生管理规定》 等有助于规范教师惩戒权的法律法规。这些法规的制定和实施为教师惩戒立法工作作出了有益探索，尤其是这些法规经实践检验后暴露出来的缺陷，亦为教师惩戒权立法提供了较好的现实教材。而韩、英、美等国的相关法案，则为我国教师惩戒权立法提供了样板与镜鉴。我们完全可以在立足国情的基础上，大胆吸收和借鉴国外先进的立法经验，制定出符合我国国情、体现民族特色的法律法规。

（三）认知基础

业界对立法调整对象的主观认识是否全面、准确和清楚，这是所立之法能否在社会上顺利实施的前提。我们不妨基于对相关研究现状的分析来揭示教师惩戒权的认知基础——毕竟，教师惩戒权的研究状况是反映业界教师惩戒权认知水平的窗口或晴雨表。

我们首先检视一下业界对教师惩戒权行使规律及教师惩戒制度的把握情况。近十多年，我国许多研究者对教师惩戒权存在的合理性、实施限制、惩戒中的侵权与救济途径等进行了分析、反思和总结，反映出研究者对教师惩戒权行使过程中的部分规律和惩戒制度的构建有了一定的把握。但从整体上看还存在两大问题：一是研究方略存有偏失，对教师惩戒权行使规律的认识尚不够深刻、系统。目前的研究概括起来有如下特点：表面现象揭示多，深层原因分析少；工作经验介绍多，理论层面分析少；基于某种逻辑推演的思辨研究、文本分析多，运用调查法、观察法等对教师惩戒行为状态与效果作行动研究、叙事研究、实证研究少。研究方略的偏失造成现有研究成果难以科学地总结合理行使教师惩戒权的成功经验和正确揭示惩戒权行使过程中存在的问题及其成因，进而难以全面、深入地揭示教师惩戒权的行使规律；二是研究视角比较单一，有关教师惩戒制度构建的一些重大问题悬而未决。教师惩戒权从制度设计到具体实施再到后续评估，权力、利益、制度、动机等元素可谓贯穿始终，因此，从跨学科视角研究教师惩戒权不可或缺。但现有研究多拘囿于教育管理学或教育法学的视角来解读教师惩戒权的行使与监督问题，缺乏从伦理学、文化学、社会学和心理学等学科视角对此类问题进行跨学科研究的成果，从而多少导致了诸如教师惩戒权的性质归属、惩戒主体的文化心理与惩戒效果的相关性等一些关涉教师惩戒制度构建的紧要问题，或停留在一般解答层面，或缺乏必要的理论关注，进而致使教师惩戒权行使的逆向选择和道德风险等经典难题长期得不到有效解决，亦没有相应的宝贵经验可资总结。

我们再来分析一下业界对教师惩戒权相关法律问题的认识状况。目前，关涉教师惩戒权的诸多制度尚不健全，尤其缺乏必要的法律元素。倘为教师惩戒权立法，就必须确保教师惩戒制度具有法律的内涵和品质，符合法律本身的规律和原则。这就要求我们对教师惩戒权的相关法律问题加以全面、深入地研究，以便为教师惩戒权立法扫除法律障碍。然不少研究者尚缺欠必要的问题意识和创新意识等，其研究还更多停留于对教师惩戒权的合法性、惩戒实施限制以及惩戒中的侵权与救济途径等问题的泛泛阐述上，而对教师惩戒权背后深层次的法律问题缺欠系统、深入、细致地研讨，以至于许多基本的法律问题——譬如，教师惩戒权的法理基础问题，教师惩戒的对象、条件、方式、程序及违法责任的法律限定问题，惩戒主体自由裁量权的规范与监控问题，立法后其调节的法律关系归属问题（即到底属于民事法律关系还是行政法律关系），立法与现行有关教育法规的对接问题、教师惩戒权的立法技巧问题以及法律要素的选择与确定问题，等等，还没有受到应有重视，更遑论得到科学解答。

以上分析表明，业界无论是对教师惩戒权行使规律的把握，还是对与之相关的法律问题的认识，目前都还存有较大的不足。认知基础的相对薄弱亦表明，立法目前所能获得的智力支持还不够强大。

三、结语

毋庸置疑，教师惩戒权立法当下起码还存有三方面的客观不利因素：一是在依法治国已成为政府一项重要工作之当下背景，我国的立法工作任务非常繁重，每年有许多立法提案有待审议，有不少法律急需颁布或修订；二是我国教师惩戒实践具体情境复杂多样，如果国家层次的法律规定过于细致，便可能影响其操作性；三是教师惩戒权立法其法律调节的内容与对象相对微观，即它更多是调整学校、教师和学生及其之间在教育教学管理事务中的关系，这或使一些人士产生对立法必要性的质疑。这些不利因素或许会影响教师惩戒权立法的进程与所立法规的位阶。总之，从我国整体条件分析，教师惩戒权立法的可行性条件虽已具备较好的基础，但还不是特别厚实。今后业界可在加强教师惩戒权立法研究从而夯实立法之认知基础的同时，积极做好立法的准备工作。当然，有如学者所言，“在实际立法工作中，法律体系内部各法律部门和法律规范之间不和谐、相互矛盾、冲突的现象也是比较突出的”，[4]教师惩戒权的立法工作或许会历经一些波折，但笔者认为，若政府相关部门彰显必要的作为，通过社会各界人士的共同努力，一部立法协调、专门规范教师惩戒权的法规或将出台。

[1]我国十二五开局之年在医改住房等均作出承诺[EB/OL].http：//www.sina.com.cn,2011-07-05.

[2]我国“十一五”经济社会发展成就综述[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com,2011-03-01.

[3]K12 调查：体罚，民意支持率有多少[EB／OL].http：//www.xhedu.net,2000-11-15.

[4]朱力宇，张曙光.立法学[M].北京：中国人民大学出版社，2001，174.