党的 “四群教育”的政治学思考*——基于政治合法性的分析

闫桂芬

(中共武定县委党校，云南 武定 651600)

为增进新时期党群、干群关系，进一步密切党与群众的血肉联系，中共云南省第九次党代会决定在全省范围内深入开展“四群教育”(群众观点、群众路线、群众利益、群众工作)活动。“四群教育”活动是做好新时期群众工作、促进干部密切联系群众的新举措、新形式、新尝试。之所以新，就在于新时期党执政合法性的重塑一直处于常新的动态过程，而以“四群教育”为标签的政治行为恰恰为此常新的课题注入了新鲜的血液和生机。

一、政治合法性的概念分析

合法性 (Legitimacy)作为现代政治分析的一个关键术语，实质上是要说明“社会政治秩序何以持久”的问题。［1］(P60)最早明确提出并分析“政治秩序何以持久”问题的是18世纪的法国思想家让·雅克·卢梭，他有一句为世人所广泛引用的警世名言:“人是生而自由的，但却无所不在枷锁之中。自以为是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隶。”卢梭写社会契约论的目的不是对此进行历史考察或经验研究，而是在理论上探讨“何以持久”的问题。他说:“这种变化是怎样形成的?我不清楚。是什么才使这种变化成为合法的?我自信能够解答这个问题。”［2］(P6)那么，卢梭的答案是什么呢?他的答案就是合法性:“即使是最强者也决不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”［2］(P12—14)也就是说，政治统治者要长久地维持自己的统治地位，需要把强力转化为权利，把被统治者的服从变成义务。那么，如何把强力转化为权利，把服从转化为义务呢?卢梭为此构建了一种人民主权学说，认为人民拥有的公意 (general will)是政治合法性的唯一基础，是当权者应该忠于的最终价值，谁没有公意，谁就是非法的统治者，反过来，谁掌握了公意，谁就可以成为合法的统治者。从政治上来看，卢梭的人民主权学说推翻了君权神授说，从而为现代民主国家奠定了合法性的基础。

正式从理论上自觉探讨政治秩序合法性问题的是卢梭，但探讨政治秩序合法性的思维活动并非自卢梭始。实际上，西方近代政治哲学史的主流思想就是政治秩序的合法性问题。布丹的君主主权说，霍布斯、利维坦、洛克的契约论，孟德斯鸠的法的精神，菲尔默的君权神授说等实际上就是对合法性问题的哲学探讨。不过严格地说，在马克斯·韦伯之前，政治哲学家所探讨的所谓“合法性”问题实际上都是政治权力的“合理性” (rationality)问题。在中国政治思想史上，“水能载舟.亦能覆舟”、“马上得天下，不能马上治天下”等，均是合法性问题的基本原理，但基本上只停留在经验总结的层次。因此，人们一般都认为，真正从社会学角度来探讨政治合法性问题的，首推德国思想家马克斯·韦伯。

韦伯认为，每一种真正的统治形式中都包含有最起码的自愿服从的成分，但仅有这一点还无法构成真正的统治，还必须有对统治的合法性的信仰。“一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。毋宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰 (the belief in legitimacy)。”［3］(P239)那么，一个凭借强力的统治如何实现其合法性呢?韦伯认为，关键在于“信仰体系”(belief system)的建立，即建立某种理论体系或意识形态来说明统治者的统治是合理的。由自愿服从和信仰体系就构成了统治系统或权威系统，其中信仰体系具有关键作用，它决定什么是合法或非法，因而也就决定了权威系统的根本性质。以韦伯为代表的合法性理论为政治学界关于政治合法性的研究奠定了基础，此后不断有学者进行修正、补充和发展。综合这些研究成果，我们认为，政治合法性主要是基于对有关国家权威政治性资源的信仰，是国家在社会中获得政治统治与政治管理权威正当性的资格与权利。从本质上讲，政治合法性就是全体社会成员对于政治统治的承认，对政治统治行为的认可。

二、政治合法性:“四群教育”的逻辑前提

“没有共产党，就没有新中国。”中国共产党成立以来的新民主主义革命和社会主义革命实践为中国共产党执政合法性的赢取、积聚，实现稳固执掌政权提供了根本性、关键性的 (合法性)基础和来源。进入社会主义建设时期，特别是改革开放全面进行社会主义现代化建设时期以来，执政环境的变迁、历史任务的流变、社会成员的代际更替，使得中国共产党在革命战争年代所积聚和遗留的传统的合法性因素 (如推翻三座大山的压迫、领导和组织暴力革命的艺术等)逐渐淡化和消退。因此，在新的历史时期，如何赢得、获取和积聚新的合法性，成为了摆在中国共产党面前的一个至关重要的也是一直常新的历史课题。

基于此，需要从执政客体、合法性来源来寻找答案。正所谓，“民可载舟，亦可覆舟。”这里的“民”实际上就是合法性的本源。因为，政治合法性的这一概念已清楚地表明，执政行为只有得到“民”的认可、承认，才能获得权威，执政的正当性的资格和权利也才能彰显，并获得“民”的广泛心理认同。唯此，政权才能稳固。那么，作为在执政主体环节开展的“四群教育”活动，实际上旨在赢得、获取和积聚党执政的政治合法性，政治合法性实际上就是“四群教育”活动的逻辑前提。

第一，“民主”、“民本”是群众观点的本质和核心，开展群众观点教育活动有利于在执政理念层面增强执政的合法性。

这里包含两层意思:一方面，由于思想是行动的先导，理念是实践的指引，作为执政主体的党员干部若能从思想上、认识上、理念上真正理解和把握了群众观点，就等于从思想上、认识上、理念上真正理解和把握了“一切权力属于人民”的确切内涵，那么，无论是从过程层面还是从效果来分析，其执政行为必然会获得民众的认可、支持和拥护。另一方面，由于意识形态的教化是获取合法性的重要途径，作为意识形态系统重要内容的执政理念的宣传教育活动无疑能够优化社会成员的政治社会化过程，对政治合法性起到重大的增益效果。执政理念上的宣传教育活动虽然内容广泛，但实际上离不开执政的“民主”、“民本”的根本性要求，也就可以纳入“群众观点”的视野。

所谓群众观点，指的是马克思主义政党对待群众的立场和态度。具体包括:人民群众是历史创造者的观点、虚心向人民群众学习的观点、竭诚为最广大人民谋利益的观点、干部的权力是人民赋予的观点、对党负责和对人民负责相一致的观点等。以上这几个方面相互联系，构成了党的群众观点的有机整体。可以看出，这里的群众观点的内涵是极其丰富的，确立和践行了群众观点，就等于确立和践行了“人民主权”，即一切权力属于人民的宪法原则、对人民负责受人民监督的正确权力观以及情为民所系、利为民所谋的正确利益观，就等于真正做到了、实现了立党为公、执政为民的目标要求。如此，人民才会认可、支持、认同党的执政地位，中国共产党的长期执政才具有广泛的、扎实的、稳固的合法性基础。

第二，群众路线蕴含了科学执政、民主执政，开展群众路线教育活动有利于在执政路线层面增强执政的合法性。

正是基于人民群众是历史创造者和社会变革决定性力量的这种唯物史观的深刻认识，我们党在领导中国人民的长期斗争实践中，创造和发展了马克思主义的群众观点，提出和坚持了一切为了群众、一切相信群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去，密切联系群众的群众路线。

群众路线、执政路线其所涉及的“路线”属于具体工作路线范畴，主要是指具体工作环境下具体执政主体公务行为实践所应遵循的根本方针和准则。“一切为了群众、一切相信群众、一切依靠群众”是群众路线中总领性、目标性的方针要求，而“从群众中来、到群众中去，密切联系群众”则是群众路线中的具体操作层面的方式方法要求。坚持群众路线，践行了“一切为了群众、一切相信群众、一切依靠群众”的目标性要求，采取了“从群众中来、到群众中去，密切联系群众”的具体工作方法，就契合了科学执政、民主执政的内容要求和精神实质。

党执政这一政治活动，不外乎决策的制定和决策的实施这两大领域，而合法性框架要求下的党的执政行为，不外乎科学执政、民主执政这两个纲领性要求。进而言之，无论是决策的制定还是决策的实施，要实现科学性、民主性要求，就必须从人民群众的客观实际出发，遵循“从实践中来，到实践中去”的认识论、方法论，遵循来自于人民群众伟大实践的客观规律，适应以人民群众为主体的经济社会发展客观要求。

第三，群众利益是执政合法性的基础和源泉，开展群众利益教育活动有利于在执政基础层面增强执政的合法性。

合法性的动因在于利益问题。马克思曾深刻指出:“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［4］(P182)实际上，人们之所以去相信、认同并且忠诚于某种政治思想、政治模式，正是为了维护和实现自己的切身利益。在现代民主政治的条件下，执政党的功能和存在的理由就在于它是实现国家和社会有机联系的中介，即它要“通过利益调节和利益整合机制，把分散的、异质的、多元化的不同社会群体利益整合为统一的有机整体，并通过国家政权实现社会公众的整体利益。”［5］这是党执政合法性基础之所在。

群众利益教育活动中的群众利益，就是我们所说的“最广大人民的根本利益”。具体说来，它包括以下几个层面的涵义:首先，它是绝大多数人的利益、最广大人民的利益 (公共利益)，而非少数人的利益 (私人利益、集团利益);其次，它是长远利益、可持续发展的利益，而非暂时利益、眼前利益;再次，它是宏观利益，是整体的、全局的利益，而非某一具体利益，它是无数个具体利益、局部利益、个体利益的高度概括和综合。由此可见，执政党切实维护好、实现好了“群众利益”，执政的合法性基础就坚稳、牢固、夯实。因此，在全党切实有效开展群众利益教育活动，有利于在执政基础层面增强执政的合法性。

第四，群众工作是执政合法性实现的核心和关键，是全部执政内容的落脚点和基点，开展群众工作教育活动有利于在执政内容层面增强执政的合法性。

执政合法性的实现、积聚、增强，不仅有赖于意识形态的教化，更有赖于凸显执政有效性的执政实践。执政行为实践的内容方方面面、千头万绪，但大体可以概括为政治决策、政策实施、政策评价三个方面。而无论是政治决策，还是政策实施及政策评价，始终离不开“群众”这个政治主体的参与，群众工作始终贯穿在由政治决策、政策实施以及政策评价构成的执政运行体系。

首先，政治决策以“群众”需求为依据，以“群众利益”为出发点和落脚点。“人民主权”的宪法原则内在地规定了执政党的各级党组织在工作决策上必须把群众的情绪作为“第一信号”，把群众的呼声作为“第一选择”，把群众的要求作为“第一考虑”，做到思群众之所虑、急群众之所难、谋群众之所求。

其次，政治实施以“群众”实践为主线，以“群众利益 (公共利益)”为目标和导向。在工作思路上，坚持践诺于民，把“群众利益 (公共利益)”作为行动标准，把取信群众作为第一责任，让群众参与整个工作过程，充分尊重“群众”的主体地位;在工作重心上，始终坚持眼睛向下、重心下移，把群众工作纳入整个工作流程;在资源配置上，始终坚持向基层倾斜，依据群众需求，兴办得人心、暖人心、稳人心的好事、实事。

最后，政治评价以“群众”为判断标准，以“群众工作”为来源和基础。各项工作搞得好不好，问题抓得准不准，措施落实到不到位，广大群众的感受最真切、判断最准确、最有发言权。群众满意是党委政府开展各项工作的最终目的，也是评价决策方案优劣和工作开展有效性的重要依据。以“群众”为评价标准，就是真正把评判权交给群众，唯此，才能进一步完善决策，从而把群众的评价作为真正改进和推动工作的依据和动力。

三、“四群教育”视野下合法性增益分析

政治合法化，即执政合法性逐步获得和积聚的过程，它是一个动态的、连续的运动过程。中国共产党从革命党到执政党的转变，并不是合法化过程的终结，而是新的合法化过程的开始。一方面，经济社会环境在不断地变迁;另一方面，上层建筑系统中各个子系统(政治制度与设施、法律制度与设施、道德体系与设施等等)地位及功能各异、作用场域各异、运作机制各异，因此，不同时期，不同的合法化手段 (经济改革、体制改良、道德改造、法律建设、意识形态教化等)对合法性的增益效果不尽相同。

从本质上来说，“四群教育”归属于意识形态教化的范畴，但由于合法化本身属于一个动态的系统工程，群众观点、群众路线、群众利益、群众工作又始终贯穿于、蕴含于合法化的每一个环节、每一个方面，所以，我们在此拟以“四群教育”为逻辑起点，对合法性的增益问题作一粗浅的论析。

(一)国家层面上要加强宪政建设，落实“群众”的主人地位，这是“四群教育”视野下解决合法性增益问题的政治前提

“人民主权”、“人民当家作主”是我国宪法规定的基本政治原则，这一原则实际上标明了广大人民群众在国家和社会生活各个领域中的主人翁地位。但源远流长的“官本位”思想、漫长的封建专制历史、脆弱的民主法治根基使得“群众”的主人翁地位还常常受到冲击、对人民负责的权力运作机制还往往不能落到实处。首先，在现实政治实践中，一些干部往往“通过他们所掌握的职权而垄断了社会的政治权力，因此他们便成为实际上的社会主人，成为人民的家长即所谓的‘父母官’。这样，他们与人民之间基于法理的政治关系就被颠倒了，由‘人民的勤务员’变为‘主人’，人民群众在他们看来只是被管理的对象。”［6］其次，现行的干部人事制度决定了在政府机构内部纵向关系上，是依赖等级结构在组织内部层层授权、上级对下级进行监督和管理的实际状况和结构。本来是各级机关对人民群众负责，往往变成了下级机关唯上级机关命令是从，对其负责。再次，权力机关的监督往往难以落实。根据宪法规定，国家权力机关有权对由它产生的行政机关和司法机关进行监督，这是我国“人民主权”宪法原则的具体体现，但是，迄今为止，我国尚未建立起能够保证此项宪法规定得以有效实施的制度安排。由于人民代表大会的会期短 (年平均会期15天，而世界绝大多数国家议会会期都在3个月以上)、组织规模过于庞大 (全国人大代表近3000人)、人民代表和常委会组成人员的非专职化程度高，致使国家权力机关实际上无暇和无力开展真正意义上的监督;此外，现有的法律对人大有权行使的几种基本监督方式，规定过于抽象，而且缺乏与之配套的程序保障，致使许多原则性的规定因无法获得确定的内涵，在实践中难以运行。［7］(P22—23)

(二)执政党层面要构建并完善利益代表机制，践行立党为公、执政为民的根本宗旨，这是“四群教育”视野下解决合法性增益问题的主体工程

从政治学的视角解读，执政党实现和积聚合法性的政治过程就是实现其利益代表的过程。中国共产党要始终代表中国最广大人民群众的根本利益，必须构建科学的利益代表机制，这是中国共产党充分发挥好、实现好其代表性的根本保证。

在社会变迁、经济迅猛发展的新世纪新时期，中国共产党原有的自上而下、高度集中利益代表机制已经难以适应利益不断分化的政治时代要求，因此，“四群教育”要取得实质性进展，合法性增益问题要得到根本性解决，有赖于利益代表机制的改革和重构。

一是要围绕执政党这个核心，通过完善基层党组织、外围结构、社会舆论力量等不同系统的机制，构建有利于全体人民进行利益表达的机制和环境，畅通人民群众的利益表达渠道，保障人民群众的利益诉求能够得以充分反映。要建立和完善与群众利益密切相关的政府信息披露制度、重大事项社会公示制度和社会听证制度等，通过制度的建设让大多数群众的意愿能够充分表达出来。只有在决策之前广泛地、充分地了解群众的利益要求，才能保证决策符合最广大人民的意愿，代表最广大人民的利益;只有当不同的利益群体，尤其是弱势群体的声音能在政府的决策中得到充分反映或体现时，党的利益代表机制才可能是完整的、健全的。

二是要建立与多元利益格局相适应的科学的决策体制、手段、规则和程序，保证民主决策与科学决策的统一。为此，必须完善常委会、党委会、政府办公会等会议决策制度和决策咨询系统，必须建立多元的决策信息通道，特别是要确保多元公共媒体发挥出提供咨询和新闻监督的作用。

三是要完善公民的政策参与机制。首先要加强立法，以法律的具体规定来保障公民的参与权，从而为公民政策参与提供实体性与程序性保障。其次，要完善和创新公民参与的相关制度，包括政务公开制度、听证制度、公民陪审制度、公益诉求制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度等。

四是要通过完善民主选举制度来完善权力授受机制和权力监督机制，构建利益代表机制良性运行的保障机制。首先，要改革选举制度。当前，在农村扩大直接选举的同时，可考虑在经济文化发展程度较高的地区扩大基层直接选举的范围。在选举的竞争机制方面，应扩大差额的比例，使广大人民群众有更多的选择余地。在候选人提名制度上，应建立健全自上而下和自下而上相结合的提名制度，并逐步加大自下而上提名的比例，使人民对代表自己利益的人选有更多话语权，尤其要防止以任命或变相任命来代替选举的现象。不是经过人民群众选举出来的领导干部，自然不会把人民群众视为衣食父母，自然不会对自己手中权力的性质有正确的认知，自然不会真正把权力用于为人民群众谋福祉上。相反，只有当领导干部的权力真正来源于人民授予，并且人民真正掌握着罢免不称职人选的权力时，一切官员才能真正做到对人民负责、受人民监督。在完善选举制度的基础上，要进一步完善权力监督体系。为此，必须建立民众话语权的声张机制，加强权力监督机制建设的立法工作，通过法律来明确规定对权力进行有效监督的机构、途径、范围、方式和程序，通过具体制度设计将党内监督、法律监督、群众监督、舆论监督有机结合和统一起来。

［1］毛寿龙.政治社会学 ［M］.北京:中国社会科学出版社，2001.

［2］卢梭.社会契约论 ［M］.北京:商务印书馆，1982.

［3］(德)马克斯·韦伯著.经济与社会 (上卷)［M］.林荣远译，北京:商务印书馆，1997.

［4］马克思恩格斯全集 (第1卷)［M］.北京:人民出版社，1957.

［5］李英田.从利益角度看中国共产党执政合法性规律 ［J］.中共福建省委党校学报，2004，(3).

［6］李景鹏.回顾与反思:政府机构改革的经验与教训 ［J］.中国行政管理，2005，(2).

［7］曹沛霖等.比较政治制度 ［M］.北京:高等教育出版社，2005.