基于选举民主与协商民主视野的镇村基层社会管理创新研究

王道良，童建清

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州 215000）

基于选举民主与协商民主视野的镇村基层社会管理创新研究

王道良，童建清

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州 215000）

选举民主与协商民主相结合，是我国社会主义民主政治建设中的创新性举措，也是我国基层社会管理创新的新探索。选举民主采用的是多数裁定原则，所能维护的只能是多数人的利益，而少数人的利益往往被忽视。协商民主通过公民的共同政治参与、共同决策，追求的是协商一致原则，刚好能够弥补选举民主无法保证少数人利益的缺陷。镇村基层社会管理，在我国社会管理中处于最基础地位，其原有的社会管理方法在解决新问题时，已经显得非常乏力。所以，为了维护广大村民的利益以及确保其当家作主的地位，必须进行社会管理方式的创新，实现选举民主与协商民主的有效结合。

选举民主；协商民主；基层自治；社会管理创新

一、镇村基层党政组织架构中的民主元素

我国镇村基层社会管理存在多种民主实现形式。在农村实行村民自治，村委会直接由村民自己选举产生，选举过程中采取多种方式，例如差额选举、竞争性选举、公开推荐等方式。随着社会经济水平的不断发展，人民生活水平的不断提高，镇村基层选举民主的程度也在显著提高。

（一）差额选举

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：“由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额三分之一至一倍。”差额比例的确定，有选举法和各级人民代表大会来决定。差额选举克服了以往等额选举的弊病，大大提高了选民政治参与的积极性。差额选举把竞争机制引入选举过程，是我国社会主义民主政治建设的一大进步，不仅为候选人提供了公平竞争的机会，也使得选民可以完全按照自己的意愿选择自己的代表。实行差额选举，不仅有利于提高民众的政治参与度，还可以在一定程度上杜绝选举过程中出现的“吹风”、“内定”等不良现象。

（二）公推直选

公推直选是我国在基层民主政治建设中的一项创新性成果。公推直选即由群众、党员个人、以及党组织公开推荐，由全体党员公开直接选举产生党组织领导班子。公推直选改变了以往由党委直接任命或提名党组织领导的方式。公推直选由2001年在四川的首次运用，到十七大之后各地区的普遍运行，反映了公推直选在基层的良性运作。通过公推直选可以使村民自治与党内民主有机结合，进而切实地保障广大民众当家做主的主人翁地位。在基层实行公推直选，较好地解决了党组织与村委会争夺权力的问题，使得村民自治与党组织成员的产生方式有机结合成相统一的民主机制。公推直选由刚开始的敏感运作到现在的高调实行，表明这一制度是符合乡村治理的具体实际的，有利于促进基层民主建设。不过，公推直选也存在很多风险，这一制度能否达到预期的效果，还取决于直接参与人员是否公平公正，以及民主制度环境是否完善。

（三）村委直选

1988年，我国《村民委员会组织法》开始试行，到1998年修订稿正式颁布，我国农村基本上建立了村民自治制度，其中作为村民自治的管理机构——村委会，由选民直接选举产生。村民自治制度实施以来，已经经历了很多次村主任选举，在实践过程中，村委直选的方式也不断得到创新，例如“海选”、“一票制”、“两票制”等都取得了显著效果，使村民的选举观念、政治意识不断提高。村民为选得符合自己意愿的村主任，都非常珍惜自己手中的一票。不过，很多地区在村委直选过程中也出现了一些不良现象，如“贿选”、“宗族势力”、“民众政治冷漠”等，直接影响了村委直选的最终效果。总体来讲，村委直选有利于走出乡村治理的困境，通过民主选举、民主管理，有利于加强基层民主政治制度建设。

（四）乡镇长直选

乡镇政府是我国最基层的行政机构，乡镇上连接城市，下连接农村，对我国国民经济的发展起着最为基础的作用。农村实行公推直选以来，村民自治制度逐渐形成，因而在推进基层民主方面，焦点已经转向镇一级政府机关。1999年，我国开始乡镇长直推直选试点，被誉为“中国直选第一乡”的四川省遂宁市步云乡，首次进行乡镇长的直接选举。现阶段，许多专家学者认为，乡镇长直推直选忽视了乡镇人大的选举权和决定权，这一制度有悖于宪法和法律的规定，因而，乡镇长直推直选应该慎行。不过，乡镇人大根本目的是为了保障群众的利益，而乡镇直选也是以符合民意而自居，从根本利益上来讲不存在实质性的矛盾。其实，实行乡镇长的直接选举符合国家法律、政策，有利于基层民主制度的完善。

二、镇村基层社会管理中影响选举民主和协商民主相结合的因素

（一）宗族因素对民主践行的影响

宗族是中国文化特有的产物。在封建社会，农村的宗族在地方治理上一度扮演着极为重要的角色。大家族凭借人口、资源、政治上的优势进行村庄的控制与治理。新中国建立后，宗族作为旧社会的遗留物遭到猛烈的抨击，在经历人民公社运动和“文革”之后，宗族的势力大为削弱，不仅是宗族活动无法开展，其组织也趋于消亡。随着改革开放的深入，国家对意识形态领域的控制有所放松，使得原本趋于消亡的宗族势力再度抬头。从心理上来说，社会个体认祖归宗，寻找自己的归属感并无不可。在寄托个人情感方面，宗族有其存在的合理性，但同时要看到，宗族之影响并不仅限于此，它深刻地影响其所在村落的结构、生活方式、村务治理等方面。钱穆认为：“欲治中国之政治史，必先通中国之社会史。而欲通中国之社会史，必先穷中国之宗法史。”［1］203研究中国的问题，必然要实事求是地抓住其特点分析。因此，我们研究村民自治中的民主问题，就不能回避宗族这一现实因素。在村委会的选举过程中，来自某一大宗族的候选人通常会获得成功。这一方面得益于该宗族在人数上的优势，村民在投票时易受到情感和传统宗族观念的左右；另一方面由于受到宗族因素的影响，政治参与往往是几大宗族内部的协商参与，普通群众多数被排斥在自治之外。

总体来看，宗族对于民主践行的负影响还是有限的。尽管一些民众会受到宗族观念和人情关系的影响，但随着经济发展和文化教育的深入开展，广大农民在选举时也表现得越来越理性。宗族虽然对于选举民主有一定的不利影响，但宗族在推动选举的公平方面又有其积极的作用。在存在几个宗族的村落，无论选举民主还是协商民主往往会由于宗族之间的互相监督而变得规范，也会由于激烈的竞争产生更高质量的领导组织。农民在自治过程中，不仅亲自践行了民主程序，锻炼了政治技能，同时也深化了对民主的认识，培育了民主的精神。

（二）贿选因素对民主程序的影响

选举是村民自治的前提条件。选举是村民委员会获得民众支持，赢得治理合法性的重要来源。村委会是村级行政权力的组织载体，在民众认可的基础上，行使协调和管理的职能。自《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布以来，上级政府逐渐放松了对地方选举工作的干预，肯定了农民当家做主的能力。选举活动在全国各地的农村全面开展。目前，在我国31个省级行政区内，共计有45227个乡镇，92.8万个村委会。［2］93这些村委会的组织和成立，都是在民主选举的基础上建立的。但仍有少数地区农村在选举过程中出现贿选现象。贿选是在选举的过程中，候选人以贿赂的方式获取选票的行为。由于村委会干部是由广大群众直接选举产生，因此，村民手中的选票对候选人显得至关重要。少数候选人为获选票，不惜违反法律规定，对选民进行贿赂。

贿选之所以能够在某些地方大行其道，一方面是由于上级政府的监管不严，法律惩处贿选者的力度不够，导致贿选者在利益的诱惑下，罔顾国法，敢于铤而走险。《中华人民共和国村民委员会组织法》对贿选行为的处罚规定是“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”显然，这样的规定对于不法分子并没有多大的震慑力。二是群众民主意识的淡薄。对于选举结果与自身利益的关系认识不清，视选举为儿戏，视选票为废纸。在贿选人小恩小惠下，出卖了自己手中神圣的选票。三是社会道德风气的腐化，舆论监督失效。在人情和利益面前，内在的道德约束作用无法发挥。

（三）政治冷漠对民主进程的影响

政治冷漠是指民众对社会政治现实缺乏兴趣，对政治活动和其他政治符号持冷漠、疏远的一种心理状态。具体来说，政治冷漠包括行为和态度两方面。政治冷漠是相对于政治参与这一概念提出来的，亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中指出，政治现代化发展的三个特征，包括权威的理性化、结构功能化以及参与的扩大化。［3］106亨廷顿特别指出参与扩大化对于国家民主政治的影响，认为传统国家与现代国家之间的区别在于公民在多大程度上参与并影响政治。我们国家实施的是社会主义民主，同样需要广大群众的积极参与，否则，社会主义民主只能成为一纸空文，无法发挥实际的效用，民主进程也将步履维艰。目前，我国各个社会阶层在不同程度上都表现出一定的政治冷漠倾向。村民自治过程中，农民的政治冷漠表现得格外明显。除了参与制度建设有待完善之外，公民的政治冷漠还有历史方面的原因，如受传统政治文化的影响。我国传统社会是高度集权的封建社会，在这一社会体系中，皇权至高无上，等级壁垒耸立森严，政治生活被认为只有社会精英才能参与，而普通百姓居于社会等级的底层，无法参与到政治体系之内，在政治生活中只能仰人鼻息，对上位者只能唯命是从。这是一种典型的“臣民文化”。在农村，由于教育水平的低下，信息的闭塞，以及强大的伦理道德约束，人们对政治产生了疏远、冷漠，甚至畏惧心理，严重影响我国基层民主政治建设的进程。

总之，以上对于民主参与与民主协商产生影响的因素，并不是以独立的面目出现的，而是互相影响，互相联系的。宗族势力的存在，能够增加贿选的成功率，贿选则将进一步巩固某一宗族的势力。此外，农民的政治冷漠，无疑给贿选提供了有利的社会土壤，引导了不良的政治风气。宗族势力的影响，贿选现象的出现，则打击了农民参与政治的积极性，一旦贿选者成功当选，那么农民就会对于选举丧失信心，加剧了农民政治冷漠的态度。因此，我们在分析农村治理的时候，要把这几个因素联系起来考察，才能获得全面的解决方案。

三、基于选举民主和协商民主相结合的镇村基层社会管理创新对策

（一）优化基于社会主义民主的镇村基层社会管理制度设计

1.以选举民主创新更好地保证群众的政治权利

温家宝在2010年政府工作报告中指出，“要发展社会主义民主，切实保障人民当家做主的权利，特别是选举权、知情权、参与权、表达权和监督权”。选举权被放在了五权的首位。选举权，作为公民的政治权利是个人权利的表现。镇村基层社会管理中，广大村民维护自身利益最重要的权利就是选举权，根据自己意志，选举乡镇政府工作人员或村委委员，以求被选人员可以切实做到全心全意为人民服务。为保障村民的选举权利，选举民主就显得格外重要，只有通过公平、公正选举，选举结果才可以得到村民的认可，村民的利益诉求才有可能得到满足。传统的一次性选举，已经很难保证选举的公正性，以及当下乡村宗族势力的存在、贿选、村民政治意识的冷漠等原因，加大了基层社会管理的难度。我国基层自治工作已经开展了几十年，几十年的经验教训也创新出许多选举方式，以保证选举过程和选举结果的公正客观。例如，有些地区采取公推直选，即由村民直接推选候选人，然后直接进行选举；“两票制”是基层民主选举的伟大创举。第一票，即为民意测评，由全体村民或村民代选举候选人，第二票，即为正式投票，由党员大会无记名差额投票；竞争性选举的试点，通过竞争选举，使候选人与选民面对面对话，可以防止候选人“唯上而不唯下”的弊端，更好地保护村民的民主政治权利。［4］119

2.以协商民主创新更好地保证群众的社会权利

第一，制度创新以增加群众的参与权。我国历来是政府主导型社会，政府权力如果深入到基层社会治理中，往往会造成党委和村委权力界限不明确，使基层自治工作难以有效进行。当前我国农村主要的社会冲突，是基于农民为维护各自利益而产生的冲突。基层社会管理中，如果政府过多地干预村民自治，就可能会导致群众与政府之间的矛盾和摩擦。为消除这种隐患，必须进行基层管理体制创新，以协商民主的创新，来限制乡镇政府权力界限，即乡镇政府在村民自治中只拥有公共服务的职能，同时扩大村民的基层管理的参与权。共同协商、共同参与，不但解决了乡镇政府与村委自治组织权力划分不明问题，还保证了群众的社会参与权。

第二，信息透明以增加群众的知情权。现代社会是一个高度信息化的社会，信息对于每一个社会成员具有着极其重要的作用，在基层社会管理领域，村民对信息的掌握量，直接影响着基层自治的成效。［5］27实现协商民主的创新，有利于扩大村民信息来源，及时有效掌握准确信息，以便在具体决策的制定过程中拥有发言权。基层社会管理领域，必须实现信息的公开透明，保证群众可以在最恰当的时间得到最准确的信息。诚然，如果村民掌握了大量且准确的信息，可以在最短协商时间内作出正确的决定。村民对信息的掌握是基层协商民主得以实现的重要环节；同时协商民主制度的创新，有利于村民在共同协商、民主监督的过程中逐渐地获取信息。

第三，回归基层，让群众自己管理自己。基层社会管理问题在社会管理中居基础地位，基层矛盾处理不好，往往会造成地区性不稳定，不利于社会主义和谐社会的构建。近些年来，地区性冲突频发，像瓮安事件、孟连事件等群体性事件的原因，往往是忽视了民众的力量而过于在意自己手中的权力。村民自治过程中，必须重视群众的力量，认清权力是来之于民也要用之于民。在基层，真正实现群众管理自己必须明确基层协商主体，并不是说只有专家学者才可以谈论协商民主，而实际上，基层治理的主体必须是且只能是基层民众。创新协商民主的实现形式，做到基层民众自己管理自己，切实保障群众的社会管理权力。

3.选举民主和协商民主结合，厘清镇村基层党政干部责权边界

第一，坚持责权一致原则。在管理学中，组织的设计必须遵循责权一致原则，即手中的权力应与所负的责任相适应。［6］86我国基层社会管理中，社会管理人员有责无权，束缚了管理人员积极性的发挥，不利于任务的完成，责任制度形同虚设；相反，有权无责必然导致管理活动的无序混乱，瞎指挥。在乡镇，必须理清党委和政府各自的权力界限以及责任区域和大小。党委作为地方领导核心，其权力和责任应该界定在重大方针政策的制定，领导干部的任命、考核、监督等。乡镇政府作为地方社会管理的执行者，主要职能是执行上级党委路线方针，为促进本地区社会经济的发展提供适时的公共服务等。所以，党委和政府之间权利和责任比较明确，但在实际的工作中，两者经常出现越位或缺位的现象，选举民主和协商民主的结合可以有效地解决这一现象。通过民主方式，选举乡镇政府主要领导人员；乡镇长在选举过程中逐渐明确自己的责任，认清自己的权力是来之于民必须用之于民，继而选举民主有效解决了乡镇政府人员权责不一致的问题。在基层，协商民主的有效运行，保障了群众参与权、知情权、监督权等社会权力。群众可以利用手中的各种权力，来限制党政干部的错位或越位现象。

第二，明确党委和村委责权。根据我国有关法律规定，农村党委主要责任在于传达上级有关农村建设的路线、方针、政策等问题；村委会才是乡村自治的领导组织。村委委员都是通过民主选举产生，知民意、解民生可以更好地为本村服务。镇村基层自治中，党委工作主要是在宣传、监督，指导，防止背离社会主义路线以及有损村民利益政策的出台。选举民主和协商民主在基层的运用不仅是对广大村民利益的保护，同时也划分了党委、村委各自的权力和责任。明确党委和村委的责任，有利于村民自治的有效运行，加快了基层民主政治建设。

（二）强化基于社会主义民主的群众在镇村基层社会管理中的主体地位

1.还人民民主专政以本来面目

我国是人民民主专政的社会主义国家，其实质是无产阶级专政，这与人民民主不相矛盾。因为无产阶级专政其表现为：以工人阶级为领导，以工农联盟为基础的国家政权，其实质就是对多数人的民主，对极少数人的专政。人民民主专政是我国历史和现实决定的，也是人民群众的理性选择。坚持人民民主专政是实现社会主义现代化的政治保证，也是新时代的要求。新时期，我国人民民主专政出现了一些列新的表现，赋予了人民民主专政一些新的内容：实行依法治国、扩大社会主义民主、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村等等。基层社会管理中，由于群众政治意识的淡薄，党政权限不明，以及宗族势力的影响，在很多情况下，人民民主专政在基层实现起来还存在着诸多困难。在基层应该对哪些人民主对哪些人专政必须明确，民主的对象一般是广大村民，对极少数破坏村民利益的人进行专政。基层选举民主与协商民主相结合，体现在人民民主方面，应该为选举权力应该按照我国宪法的规定，赋予具有选举资格的人，同时也只有这一部分人有权力参与基层社会自治的各项工作。所以在基层社会管理中，并不是所有的人都拥有民主权力，对于那些危害村民利益的少数人必须进行专政。在基层，只有还人民民主专政的本来面目，才能不断地推动乡村经济的发展，推进基层民主政治建设。

2.还人民当家作主在镇村基层社会管理中的应有地位

社会主义民主本质上就是人民当家做主。人民当家做主就是按照平等的原则或者少数服从多数的原则共同管理国家事务，即按照人民民主的原则管理国家事务。我国的人民民主具有广泛性和真实性。大力推进基层民主政治建设，有利于社会主义民主制度的完善，最终实现人民当家做主。在基层，实现选举民主与协商民主的结合，在确保人民当家做主的同时，也促进了基层社会经济的不断发展，人民生活水平的不断提高。镇村基层社会管理中，如何实现和保证人民当家做主，是现阶段亟待解决的问题。由于基层社会中，民众政治参与度不高、政治意识淡薄、当家做主的意识不强等原因都制约了基层民主政治建设工作的开展。还人民当家作主在镇村基层社会管理中的应有地位，首先必须进行文化建设，提高村民的政治素质，让他们了解村民自治是自己管理自己，通过选举民主和协商民主，即选举自己的代表以及自己亲身参与到决策的制定，通过参与决策、民主监督等，来维护和实现自己的利益。其次是进行制度建设。制度建设是还人民当家作主在基层应有地位的关键环节。这里包括选举制度建设和协商制度建设，选举制度的创新是为了保证选举过程的公平公正以及选举结果的客观可信。协商制度的建设，通过乡规民约的规制、乡村管理条例等来提高村民的政治参与度，增强村民主人翁意识。选举民主和协商民主的有效结合和实现，能够确保人民当家作主。

3.还基层党群干群关系的和谐本色

当前社会生活中，党群干群关系是构建社会主义和谐社会的前提。同时，加强党的建设，也必须处理好党群干群关系，党群干群关系的和谐可以促进和谐社会的构建。在基层社会管理中，由于权责不明，造成了乡镇党政与群众关系不协调，如何还社会主义社会基层党群干群关系的和谐本色，可以从以下方面着手。

第一，协调党群干群之间的利益关系。改革开放以来，我国取得的成就显而易见，但问题也比较突出。贫富差距过大，地区经济发展不平衡等，这些问题都是利益分配不合理造成的。追求利益和财富，逐渐成为人们生活的目的，但是既得利益群体是不会轻易把自己手中的权力或利益与他人分享，因而在很多问题上经济利益冲突尤为显著。比如，强制拆迁、补偿不合理，村民收入增加缓慢，教育费用过高等问题都使群众对党和国家的信心不足，党群干群关系趋于恶化。在基层社会管理中，要真正实现村民自治，必须妥善处理党群干群关系。基于利益分配问题，党和政府以及村委自治组织必须认识到群众利益始终高于个人利益，任何政策都必须向广大村民倾斜。真正做到，一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众去，切实贯彻党的群众路线。

第二，提高干部素质，加强党的作风建设。基层社会管理中，党员干部通过学习科学发展观、“三个代表”重要思想，加强干部作风建设等活动，可以有效地提高自身的政治素质，改善党群干群关系。具体来讲，提高干部素质，加强党的作风建设，首先加强政治学习和理论修养，提高自身素质，提高政策水平。正是因为部分党员干部自身修养不够，而导致党群干群关系的恶化，加强党员干部的学习是必要的。其次改善工作方式，坚持群众路线。在基层社会治理中，党群干群关系出现问题，大多数不是因为路线宗旨的错误，而是具体操作过程中工作方法的问题。工作方式与改善党群干群关系密切相关，最根本的工作方法就是坚持群众路线，做到全心全意为人民服务。

四、结论

选举民主和协商民主是民主的两种重要形式，在基层社会治理中，实现选举民主和协商民主的结合，是社会管理模式的创新。选举民主在选举过程中存在自身难以克服的弊端，实现二者结合，协商民主可以有效地弥补选举民主所带来的不良现象，而协商民主的决策，还是要通过选举民主作出最终的选择。选举民主与协商民主的有机结合，是我国民主政治建设过程中的一项伟大创举，有利于保障人民当家作主，实现人民的利益。镇村基层社会管理中，二者的有效结合，不但推动了基层民主建设，而且使得村民自治更加合理化、程序化；同时，在处理乡镇政府与村委组织关系上，也明确划分了各自的权责界限，避免了争功诿过现象的出现；选举民主和协商民主的结合，促使镇村党政干部明确了工作宗旨和工作目的，从而有利于协调党群干群关系，实现党群干群关系的和谐。

［1］钱穆.现代中国学术论衡［M］.长沙：岳麓书社，1986.

［2］白钢.选举与治理：中国村民自治研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2001.

［3］塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平，杨玉生，等译.北京：华夏出版社，1988.

［4］王乐夫.论“两票制”对我国基层民主政治建设的贡献——以深圳市龙岗区为例［J］.中山大学学报（社会科学版），2000（5）.

［5］范炳良.政府公共危机信息管理［M］.长春：吉林人民出版社，2007.

［6］王晓君.管理学［M］.北京：人民大学出版社，2004.

An Innovation Research on Grass-roots Social Management Based on the Electoral Democracy and Deliberative Democracy

WANG Dao-liang,TONG Jian-qing

(School of Politics and Public Management,Soochow University,Suzhou 215000,China)

The combination of democratic election and democratic consultation is China’s socialist democratic political construction of innovative measures.The democratic election is majority rule,only to protect the interest of the majority.Deliberative democracy through the common citizen political participation is the pursuit of the principle of consensus,and makes up for the defects that election democracy cannot guarantee the interests of the minority. Grassroots social management is the most important part of social management.In order to safeguard the interests of the villagers and ensure their masters’status,the innovation of the social management mode must be carried out to realize an effective combination of democratic election and democratic consultation.

democratic election;democratic consultation;grassroots self-govern;social management innovation

D63

A

1008-2794（2012）07-0027-06

（责任编辑：曹阳）

2012-09-01

王道良（1987—），男，山东济宁人，苏州大学政治与公共管理学院硕士生，主要研究方向为政治学理论、中国政府与政治；

童建清（1971—），男，江苏常熟人，常熟市委办公室副主任，主要研究方向为中国政府与政治。