现代城市风险管理与防范

◎ 李麦产

一、问题的由来：作为现代社会各类风险高度聚集空间的城市

城市从未像今天这样得到国人的密切关注和引起研究兴趣。同时，作为世界上最大发展中国家的我国最近三十多年的快速城市化、大规模城市建设，也引起世人进一步深化了对城市的认识。城市再次成为当今世界一个普适性话题。

在人们既有的思维与认识中，城市作为人类社会一种聚落形态，其边界正昂首阔步地挺进、扩展并替代着乡村的领域，城市所承载的职能也更加丰富多彩和美好曼妙，“明日的城市”一定是以“田园”为表征的乡村聚落相应被逐次取代的“未来之城”。

（一）风险社会及理论

其实，当下不仅是一个城市化的时代，也还是一个高风险社会。高风险性是指相对于静态的传统社会类型，现代社会自身内部所孕育的风险种类或数量、积聚的风险爆发时的能量等都远远超越了过去以往任何时期的程度或情形。

首先，在人类智慧的构筑和技术进步的推动下，现代社会的复杂性和艺术性得以提高，与社会肇始、起源时的自然状态之间的距离愈行愈远。人类社会虽然在起点上与自然界、自然状态具有内在的统一性，但随着人类社会的不断进步，它的自然属性或色彩逐渐减少和淡化，其自构、自建、自足、自洽因素和成分随之增加，以至于人类社会越来越成为由它自身编织和塑造的艺术品，这固然是一喜。然而，人类社会这种愈来愈按照它自己的意识和愿景前行的发展模式，也隐藏着深深的忧患：人类社会愈是发达、完善，它愈是脱离所奠基其上的自然立地，并不断加重对自然界的压迫，同自然界间的矛盾与冲突也便逐步升级。这样，就可能会有给人类社会造成毁灭性后果的重大不测出现。

另外，尽管人类社会更加精巧化、智慧化、复杂化，但由于人类理性的始终不完全、不充分和特定条件制约下的有限性，人类社会内部的不协调性与问题也逐步增多，孕育、形成并不断积累一种自我毁灭或崩溃的力量。当这种破坏因素与力量在不能得到及时有效的疏解、外泄时，其对人类社会的威胁就会由可能性转化为现实性。

风险社会理论创始人U·贝克认为，社会风险源自人的理性而不是无知鲁莽，“在本质上体现为社会性、集团性、结构性”，具有“不确定性、不可预测性、显现的时间滞后性、发作的突发性和超常规性”。他还具体指出，“当代中国社会因巨大的社会变迁正步入风险社会，甚至将可能进入高风险社会”，并与城市化具有密切的关联，“使得城市发展面临整体性风险”等。[1]

（二）现代城市风险

现代社会是一个文明成果不断涌现与高风险因素逐步增多的社会。而从社会风险在空间分布的规律性上来看，各级各类风险又主要聚集在城市地区。

目前，世界已经进入城市化时代。全球人口的一半以上已在城市定居与生活。人类所创造并延续下来的各种物质与精神财富也主要贮存、盛载在城市这个大容器里。人口、其他各种稀缺且有价值的资源禀赋等更是主要汇聚在城市。

如果组成整个人类社会的各种资源要素的总量是一个不断增长、放大的量，整个包括城市与乡村在内的人类社会是一个由上下两半球拼接的封闭球型漏斗，那么，作为人类社会上半球的乡村社会里面的各类资源正源源不断地流入到作为人类社会城市部分的下半球中去，乡村部分的虚闲空间不断变大，而城市部分正在变得越来越充实丰盈乃至臃肿。

现代城市的这种对资源要素的吸纳、聚集功能，不仅会接受、汇聚现代社会的各种文明成果和财富，同时也会因为泥沙俱下、鱼目混珠而给城市社会带来更多的污浊和破坏，城市会加重、加速聚集现代社会的各种问题与缺憾，并使各种问题及缺憾产生峰值叠加和共振效应。这种趋势的结果是：在现代城市这个愈益相对狭小的物理与社会空间内，密度不断提高，成为“压缩饼干”，积累的由不和谐因素构成的破坏性预应力也变得愈来愈大。“城市作为人工规划和设计的复杂系统，具有一些内在的缺陷”。[2]对现代城市的该种面相和隐忧不可不察。

二、传统城市问题有别于现代城市风险

城市问题由来已久。它既属于一个历时性话题，也是一个历史概念。

（一）城市问题的历时性

作为历史概念的城市问题与城市实体相伴相随。从城市这种聚落形态出现起，城市问题就一同出现了，只不过在城市发展的不同阶段，城市问题有一个隐性或显性、量小或量大的差异而已。例如，城市建筑、城市管理等问题都是长期存在的。

城市问题在古今中外的不同场景下，虽然具体所指有所区别，但都无法回避或逃脱。这即是城市问题之所以能成为历时性话题的原因。城市问题在所有时空条件下的城市都是客观存在。欧洲中世纪的城市街道凌乱肮脏；美国等城市化高度发达的国家与地区曾解决过城市复兴难题；中国当代城市建设在取得巨大成就的同时，也对传统文化的保存、守护造成了不小的影响和冲击；作为巴西即将举办2014年世界杯足球赛、2016年奥运会主力城市的里约热内卢，正在清除贫民窟中的犯罪力量和黑帮团伙，等等。

时代不同、国情有异，城市问题的具体呈现有别，但城市问题却不会没有。因此，只要有城市这一人类社会聚落形态，就会有城市问题，就像有太阳必然会产生阴影一样。试图革除、消灭城市问题是无法做到的，除非城市灭迹，人类的居住与生活方式重返乡村形态或者巢住穴居的早期阶段。

（二）城市问题在促进城市进步中的作用

城市问题无法根除与杜绝，但在促进人类城市的日益发展与进步过程中，城市问题并非没有正向的意义或价值。其实，与望文生义、形而上学的理解或看法恰恰相反，城市问题非常有助于城市的不断完善。当今的城市之所以能够功能集中、生活便捷、景观美好，真实的原因是在逐个解决、克服、应对逐次暴露出来的城市问题的长期过程与努力中实现的。

具体的城市问题通常具有鲜明的技术性特征，其出现为城市实践的探索提出了方向，只要应对之策科学、正确、及时、高效，便能够实现城市工作的后续改进，使同样的城市问题不再或减少出现的概率，城市建设及其功能得以实现优化完善。城市沿此路径即可实现持续性成长。譬如，人们在提及城市环境卫生与公共秩序、公共道德的时候，一般以当代欧美城市的水准为标杆，觉得那些地方的大城小邑都很典雅精致。然而，欧洲城市的当今文明与公共秩序等也是在克服过去城市问题的基础上逐步形成的。甚至到了工业革命的时候，欧洲城市的街道上仍然是人们随意便溺的地方，包括一些社会上层人士都难免脱俗。

其他诸如公园等公共绿地与开敞空间的形成、城市道路的拓宽拉直、城市建筑的改良等，也是与原来城市缺少市民交流的场合与平台、瘟疫等传染病多发易发、火灾的严重威胁、交通缓慢且低效等城市问题的出现与应对有着密切关系。人类在不断面对这些城市问题的折磨、煎熬下，便自然地想出了各种具体的技术应对方案，通过实践、实施活动的开展，原有的城市问题得到了解决。城市实现了完善、进步和演化。

城市问题是促进城市发展与进步的动力机制的启动枢纽和着力点。城市问题在推动城市进步上发挥着不可替代的作用。如果没有城市问题的不断出现和人类对之的相应思索，城市就可能会静止下来，不会是今天这样一个极端高级精致之物。所以，对城市问题，不能只看到其对特定阶段城市社会生活暂时的涉扰、入侵，更应该意识到它在城市发展过程中的积极作用。惟有如此，才是一种科学、理性的观念，不至于流于表象化。

（三）城市问题的表现形式

由考察城市发展的历程还可知，城市问题一般是以单数形态、离散形式出现，因此在技术性应对策略上比较简便易行，基本可以遵循单向、线性的技术思路开展工作，即“头疼医头，脚疼医脚”，而且此阶段的城市问题的能量释放或社会影响通常也比较有限。除非极个别案例，城市问题不会对城市自身的安身立命、常态运行构成重大威胁，不会拖累城市远离它自己的发展轨迹。

城市问题既让人们认识到解决相关问题的必要性、可能性，警示与提醒着具有健忘本性的人类采取措施改进城市工作，又不会从根本上否定城市这一结构物。城市问题的呈现，使城市得以“惟命恒新”。

三、现代城市风险及其特征

与城市问题在性质上不同的是，现代城市风险是对危及城市本体的诸多突发因素及其能量瞬间爆发后破坏作用的概括。虽然有时无法在城市风险与重大城市问题之间清晰划界，城市风险与各种城市问题有着密切的牵连，但它并不是城市问题的简单积累与叠加。

（一）城市风险形成的基础

城市风险来自于整个城市系统与立基其上的逐渐远去的自然界之间的矛盾增大，或者是城市内部无法及时外释的冲突力量的循环累积或结构性失衡。概括地说，城市风险即“来源于自然的某种程度上的消退和城市现代性的增加”。[3]

首先，在技术主义条件下，城市愈发达，自组织性越强，来自与自然界相背离而产生的城市风险就愈高。人类城市社会的自组织性、自我构建性愈强，就愈有可能使城市这个人类的工艺品远离它的母体即自然界——特别是在缺乏科学的生态观念指导下更是如此。譬如，人、城市、自然本来是共生互利的，彼此间在体量、规模、能量与信息交换等方面也应该相互匹配，但如果忽视这一内在的自然法则，滨海城市无限放大且不断向海岸线蚕食与延伸，谷底或盆地城市日益淡忘地质地貌等环境因素的制约，以城市建筑能够遮蔽青山秀水为荣，那么城市为汹涌的海水淹没或为澎湃的泥石流吞噬，也许不再是多么遥远的事情了。

另外，愈来愈精巧的城市，并不是一个沿线型路线发展的事物，当其内部积累的矛盾与冲突在无法及时、有效地得到疏导与外泄的时候，就会对城市的发展路径产生不可预先估量的反作用或扭曲作用。当代城市更多的类似一个复杂的巨无霸，人们在培育城市及其各构成系统的时候，虽然主观上可能会努力追求诸方面的状态均衡，然而，通常情况下这是一个不能证实的努力。城市的危险性于是埋伏下来。例如，为了解决人口、企业等向城市过分集中而对能源和交通等的需求，人类在城市附近修建了核电站、化工厂，在城市内部布置了复杂的立体化的现代交通系统。城市机器在高速运转的同时，其失控或崩溃的可能也就加大了。譬如，截至目前，人类社会已经出现了几次核电站事故，对全球生态特别是临近城市的生存构成了重大威胁。再如，已经高度一体化的城市电网或者交通系统一旦因偶发因素而陷入全面瘫痪，也会迅速在短期内对全面城市生活形成重大冲击，这都有案可查。对于这些警示或可能，应当引起人们足够的警觉，不能再把这些事故看成是普通的城市问题，否则，将会从根本上影响到城市及城市中人的安危。

（二）城市风险与城市发展阶段及实例

城市风险是伴随城市系统成长的复杂化、高级化而出现的危及到城市能否永续或长期维系的重大问题。当城市规模尚待继续扩大、城市结构还在粗略搭建，特别是城市人口等资源聚集还没有临界密布极限而可能产生聚变反应的时候，也即人类城市社会离开它出发的原点尚不甚遥远，城市风险并不会成为现实性问题。在人类城市化的早期阶段，各种城市弊病或不便即是通常所说的“城市问题”。然而，一旦城市的结构体系滋长到足够复杂的程度，城市规模足够庞大时，就会在城市问题之外产生可怕的现代城市风险。并且，城市风险通常亦由具体的城市问题引爆，城市风险从而由潜伏状态的可能性演变为真实状态的城市灾难，此过程犹如中子弹被微型原子弹轰击后释放无穷的破坏力一样。在当代城市社会及城市体系内部，如果某一具体的城市问题不能获得恰当、妥善、及时的解决，城市风险就可能会被诱发能量击中，城市自身的存在便受到威胁。

当代或现代城市受限于空间资源的掣肘，或出于经济学上聚集能产生更佳效益的假说影响，城市发展在横向拓展与蔓延之外，愈益沿着纵向成长，城市地下空间的潜力开始被挖掘出来，城市建筑也不断向天穹延伸，以至于高层建筑在二战之后越来越多，并成为一个国家或地区是否足够现代化的假想标志。然而，按照这种思路建设的城市却隐藏着巨大的忧患，随时可能会被似乎不相牵连的因素——社会的或自然的因素——予以引爆。譬如，骤然而至的强降雨或洪水倒灌一旦涌入城市地下空间，就会对整个城市构成“釜底抽薪”式的摇撼。而城市高层建筑过多时，在自身倾覆时还会对临近地区的安危造成威胁，容易形成次生性灾害，引发多米诺骨牌效应，影响及时施援的进度，减少抢救的实效。美国世贸中心大厦遭受恐怖攻击，以及新近的泰国首都曼谷饱受水患之苦等，皆可作为具体案例予以剖析。

2001年9月11日，国际恐怖分子攻击了美国世贸大楼，造成了重大人员伤亡和财产损失，成为美国二战之后最严重的事件，惨烈程度几乎甚于引发了太平洋战争的珍珠港事件。 “9·11”恐怖事件固然是由不法之徒所为，但恐怖分子之所以选择它作为攻击目标，并且精确攻击建筑物的中上部、从而使楼体上半部的人员无法撤离，以及被攻击部位在高温烧毁后造成下坠的上部楼体以巨大的重量压垮下半部楼体、从而继发对地面施救人员等构成重大伤害，不能不说是一种原来潜在的城市风险的瞬间真实揭露。

泰国首都曼谷在2011年的秋冬之际还酿成了严重水患，肯定与异常的气象条件及城市选址临近海边等地理环境因素有关，不过更与人口大量集中、各种基础设施不够完善、管理水平尚需改进等社会原因有关。在人类社会的历史中，洪水并不少见，然而此次曼谷水灾仍然显得超越了常态，应该算是由自然因素诱发的城市风险的体现。

（三）现代城市风险特征

当代城市是一个复杂的巨系统，涵盖了政治、经济、社会、文化、生态等方面。城市自身的结构是多元的，如水、路、电、照明、绿化等。各种社会与自然的因素在当今城市中交织重叠，彼此相互作用和影响。城市风险不再是城市发展低级阶段的那种单一事项的城市问题呈现，而是有着复合性、并发性。与单一事项的城市问题——如交通拥堵、医疗与教育供需等社会性城市问题或者由雨雪、雷电等自然因素造成的城市问题——不同，城市风险因为各种因素的集聚而加重了应对之策的难度，也会影响应对之策的效度，原来那种单一方案或措施常常不能完全奏效。

城市风险另一个特征是突发性，缺乏或根本没有统计学特征，不能预先测知，因此也就不便于采取针对性的有效预案。这也是城市风险相对于城市问题具有较大破坏性和危害性的原因所在。城市问题出现之后，一般其演进过程缓和有度，问题的根源和边界也会比较清晰明显，这样有利于人们从容应对，便于启动相应科学预案。譬如，针对某些城市特定区域内的交通拥堵，只要对城市区域空间组织与交通流量或线路予以科学、合适的调整，具体问题就会迎刃而解。然而，城市风险是内嵌于城市体的，不像城市问题那样浅显地外挂在城市结构的表层。由该特征决定，城市风险一旦从可能性变成现实，就不会是从城市中“渗透”出来，而将是井喷式的“突出”，其破坏性、爆发力、危害性转瞬之间即变成眼前事实。

另外，城市风险将从城市系统的哪个薄弱环节、节点喷薄而出，然而再引发连锁反应，也常常缺乏征兆，这就大大消解了应对城市风险努力的有效性。仍以美国世贸大厦遭受恐怖攻击为例。事件发生之前，建筑界、规划界乃至城市管理力量可能也会考虑世贸大厦的安全问题，但更多的或许是技术性问题，几乎不会有谁会想到这个结果——虽然在“9·11”之前也曾遭受过地下室炸弹危险，否则，也一定不会建造这个建筑的。在人类的智慧思虑之外，城市风险就这样发生了。

所以，城市风险虽然很严峻，但它又常常处在黑暗之幕的掩盖下，有可能给人类社会造成重重的心理阴影。

四、面对城市风险的思考

城市风险是城市发展到一定阶段、进入现代风险社会之后出现的一种现象或趋势。城市风险不是主观臆想。因此，面对来势汹汹的城市风险，至少需要在思想认识与技术方法两个方面做必要的准备。

（一）主观上要高度重视城市风险

面对城市风险，首先要在主观思想上予以高度重视，增强风险意识，提高应对的自觉性，这是所有工作的根本点。

城市化已成为当今世界的潮流。城市化在全球很多地方——特别是在发展中和新兴经济体国家——正在高歌猛进。人们对城市化的好处与经济效应有着充分的理解，然而，普遍缺乏对城市化背后的隐忧或其他可怕后果的清醒认识。对于大都市或城市蔓延带，人们也更多的是愿意看到它的生产能力或美学崇拜。这样，人们就有意无意地屏蔽了对包括城市问题、城市风险在内的城市弊病的全面把握。而实际上，“就中国城市飞速发展的现实和未来前景而言，首要的和突出的，则是其模糊性和风险性”。[4]

城市问题、城市风险的可怕之处并不在于其消极影响或破坏性，而在于对它们的视而不见甚至熟视无睹。倘若能够在主观上重视、正视了城市风险，一旦遭遇城市风险，就不会惊慌失措，而能保持一定的冷静沉着并采取科学措施，把损失最小化，城市系统的恢复与重建也能得到及时展开。

在思想上重视城市风险，还有利于在城市风险出现之前的长期城市建设与管理过程中做好工作，增进工作的科学性和有效性。虽然城市风险具有突发性且不能回避等特征，但它仍然能够在一定程度上进行防范和化解。

倘若能够时刻意识到城市风险的存在，那么就会预先自觉地增进城市建设与管理工作的协调性，改进工作方法，这样，城市风险聚集的过程就会顺应延长，在单位时间内积累的风险因素就会减少，城市风险爆发的频次或破坏力就会降低。所以，面对现代城市的风险，不能悲观无为。

（二）积极探求消解城市风险的综合性技术方法

城市风险既不同于城市问题，也有异于目前已引起国内外诸多方面关注的城市危机。城市危机常常是一个被纳入管理学视野下审视的问题，它讨论更多的是在揭示危机表现之后的技术操作性。城市风险是站在城市发展的历史与趋向性的立场上，审视未来城市发展各种可能性的一个概念，它不仅具有哲学思辨的特征——即挂念城市攸关命运，也需要在可能与可行的时候提示人类自觉修正其城市行为，促进寻找应对突发的城市风险的方法、策略。

城市进入风险社会之后，原来各种解决城市问题、化解城市危机的有效方法的效力可能会大打折扣。这是由不同时代的城市任务不同造成的，并不能说明相应方式方法是不正确的。即使在现代社会高风险时期，一些传统类型的城市问题、危机出现时，仍然可以采取曾经被实践证明行之有效的那些方法，只不过是，还应该结合新的城市风险的出现而进行新的探索。譬如，从创新城市规划、科学实施城市建设、提升城市理性管理的水准、健全城市组织体系等方面，都能够做出不懈的探索。当然，这些方法都应该接受先进理论的指导，来源于实践并需要在实践中进行检验，不能凭空想象。

例如，作为世界城市的伦敦为了应对各类风险，“逐步建立了一套以全面风险登记为基本特点的城市风险管理体系”，通过风险发现、识别、测量、评估、登记等，“每年都编制和公开发布 《风险登记册》，成为各地编制应急预案、应急规划和业务持续计划的前提和基础，不断提高城市的风险防范和应急管理能力”。[5]伦敦的探索即具有可资借鉴性。

总之，技术主义虽然不是万能的，但解决新时期条件下的城市风险亦不能脱离科学技术。直到目前为止，人类应对城市风险挑战的经验尚不丰富，实践案例也很有限，又受城市风险爆发的不确性特征的影响，所以，应对城市风险更需要一种开放式思维，需要综合创新，需要紧密关注并总结来自实践中的经验概括。这个题目，值得继续研究和探讨下去。

五、结语

城市化居住和生活是人类社会愈来愈重要的生活形式。城市生活的便利化成为吸引人们向城市聚集的动力源。为了支持、佐证这一倾向性群体行为，人们还常拿出几千年前古希腊哲学家亚里士多德关于城市与生活的相关话语来增添神圣性。①

在中国传统文化视域里，虽然乡村曾长期占据社会的主体地位，扮演了人们精神家园的角色并发挥了相应作用，但实质上人们还是始终承认城市的美好与优越的。因此，进入城市并拥有城市居民身份，也历来成为人们的渴盼。改革开放后，在城乡二元对立与分治的社会管理政策的不断松动下，特别是在市场力量的有力推动下，我国城市化进程获得了有史以来最为迅速的发展。

为了提升国家或地区的竞争力，全球各个地方也都在努力建设城市——特别是大城市或都市区。不少城市的规模得到了极力放大，城市承担了几乎所有的社会功能。我国的城市建设更是成为了世界性事件。其实，在承认现代城市具有聚集效应的同时，还应该看到它是很有风险的。

在城市发展的早期或者说是传统城市阶段，城市规模普遍偏小，结构简单，功能有限，城市建设密度亦低。在这个时候，仅仅出现了一些城市问题。虽然城市问题伴随城市的发展而不断增多，但也没有因此而影响到城市自身的安危，而且人们在应对各种城市问题的同时改进了城市能效、改善了城市工作。

然而，当今大多城市已经演变成了一个复杂的巨系统，并伴随历史进步而一同进入风险社会时代。作为人类文明和社会财富最为重要聚集地的城市竟然率先进入高风险期。城市风险由此而来。现代城市风险大约在二战之后开始出现，并于最近时期突发的几个特别案例中得以显现。虽然城市风险尚未引起人们足够的重视，但城市风险已经以其爆发后的全面严重后果而超越了城市问题或城市危机。

城市不仅美好，现代城市更有风险。从分散或阻止风险聚集的角度来看，确如一位著名专家指出的那样，城市规模不是越大越好，城市建筑不是越高越好，城市标准也不是越豪华越好。[6]人们对城市的认识，应当随着实践的深化而深化。如果能够意识到城市风险的存在、掌握了必要的城市风险的信息，则必将有利于未来的城市建设和管理，更好地促进人类城市的进步。

注释：

①亚里士多德开宗明义地说：“城邦的长成出于人类‘生活’的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’”。见亚里士多德著《政治学》，商务印书馆1983版，吴寿彭译，第7页。

[1]薛晓源,刘国良.全球风险世界:现在与未来——德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希·贝克教授访谈录[J].马克思主义与现实,2005,(1):44-55.

[2]洪大用.防御城市风险[J].时事报告,2004,(1):16-17.

[3]郭强.SARS风险与风险城市的安全策略[J].广州大学学报(社会科学版),2004,(3):8-12,35.

[4]宋俊岭.城市风险性评价指征[J].北京城市学院学报,2006,(3):40-43.

[5]钟开斌.伦敦城市风险管理的主要做法与经验[J].国家行政学院学报,2011,(5):113-117.

[6]任致远.城市安全:生命的呼唤[J].城市发展研究,2011,(3):1-7.

[7][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭,译.北京:商务印书馆,1983.