电子化政府采购中的寻租空间与寻租行为：以绿色上网过滤软件产品采购为例

2012-04-02李媛媛罗超云暨南大学

对外经贸实务 2012年12期

■ 李媛媛罗超云暨南大学

■ 李媛媛罗超云暨南大学

“绿坝”案例是2009年曝光率极高的公共事件之一。它不仅牵涉到了政府采购、青少年保护、舆论监督、知识产权等等方面，还演变成了一个国际事件。事后披露的信息显示，“绿坝”的采购过程中存在许多寻租空间。

目前，电子化政府采购已成为我国近年来政府采购制度改革研究中的新热点。一方面这是由于旧有制度及工具难以克服我国政府采购中存在大量寻租行为的弊端，而电子化采购为解决该问题提供了一个崭新的工具与平台；另一方面，电子化政府采购也需要相匹配的制度体系，否则只能沦为单纯工具，对政府采购中的寻租行为缺乏实质的遏制作用。

一、“绿坝”事件时间线索

2008年1月14日，原信产部发出信办产函[2008]7号《关于征集绿色上网过滤软件的紧急通知》。该通知称：“为构建绿色、健康、和谐的网络环境，保障青少年健康成长，我部在中央文明办、财政部等部门支持下，依据《中华人民共和国政府采购法》相关规定，向社会征集绿色上网过滤软件，并通过竞争性谈判，优选2款绿色上网过滤软件产品，由国家出资买断当年的使用权，向社会提供免费下载和安装。”通知中明确指出，征集截止日期为2008年1月24日（即该函发出10天后）。此外，该通知亦明确告知“具体信息详见中国政府采购网”。

在中国政府采购网上，存在一份标记日期为2008年1月21日的《绿色上网过滤软件产品一年使用权及相关服务采购竞争性谈判邀请函》。该邀请函阐述了项目采购需求，供应商资格要求，资格预审，预审材料提交时间和地点（这里把预审材料截止日期定为2008年1月25日）的细节。然而，值得一提的是，该邀请函的公开刊发日期却是2008年4月13日，即原信产部发出通知的三个月后，远在征集截止日期之后。

2008年5月14日，工业和信息化部（以下简称“工信部”）发布《工业和信息化部关于“绿色上网过滤软件产品一年使用权及相关服务采购”竞争性谈判结果的公告》，公告称本次竞争性谈判采购成交产品为“金惠堵截黄色图像及不良信息专家系统、花季护航上网管理软件”，成交供应商为“郑州金惠计算机系统工程有限公司、北京大正语言知识处理科技有限公司”，成交金额为4170万元，其中郑州金惠计算机系统工程有限公司获得2180万元，北京大正语言知识处理科技有限公司获得1990万元。这份公告在中国政府采购网刊发的日期是2008年5月20日。

2009年4月8日，工信部会同教育部、财政部、国务院新闻办联合发文，要求确保在5月底前，各中小学校联网计算机终端均安装运行“绿坝-花季护航”。此时，原本成交的两个产品“金惠堵截黄色图像及不良信息专家系统”和“花季护航上网管理软件”已悄然被“绿坝-花季护航”的名称所取代。

2009年6月9日，工信部正式发文，要求在7月1日前，在所有国产计算机和国内销售的进口计算机中预装“绿坝-花季护航”软件。

2009年6月15日，位于美国加州的“固体橡树”软件公司宣称，“绿坝”中的部分代码存在侵权，公司将考虑起诉开发绿坝的两家中国公司，并申请禁制令，阻止美国PC厂商预装该软件。

2009年6月24日，美国贸易代表罗恩·柯克和商务部长骆家辉致函中国商务部，要求中方撤销7月1日起生效的“绿坝”软件预装令。而后，来自美国、日本、欧洲和加拿大的19家行业组织联名致函工业和信息化部部长李毅中，希望收回安装“绿坝”的命令。与此同时，国内媒体报道国内PC厂商已预装“绿坝”软件达5270万套。

2009年6月30日，工信部新闻发言人就绿色上网过滤软件答新华社记者提问，透露“绿坝”预装时间可推迟，7月1日后，“其他计算机如何预装，工业和信息化部将进一步征求各方意见，完善方案，改进方法，做好相关工作”。随后，美国商务部、美国驻华大使馆、中国欧盟商会和中国美国商会等机构，均对这一决定表示欢迎。至此，“绿坝”风波慢慢平息。

2010年7月，媒体再次报道，“由于经费短缺，位于北京的‘绿坝—花季护航’项目组已经关张大吉，员工也被遣散，还涉及拖欠工资等劳资纠纷，而位于郑州的另一项目组也面临关停的危险，由此将导致2000万绿坝用户失去技术和客服支持服务。”经费短缺的原因与工信部在2008年一次性投入4170万元买断一年使用权及相关服务后，未再采购2009-2010年度使用权及相关服务有直接关系。

2012年7月11日，郑州金惠在企业网站上低调刊出通告，声明2012年7月15日起用户可自行下载3.30版“绿坝-花季护航”软件，显示该软件与企业仍在运作中。

二、“绿坝”政府采购案例中违规寻租空间与寻租行为分析

根据相关的法律法规，“绿坝”政府采购案中的寻租空间和寻租行为主要有以下几点：

（一）竞争性谈判方式看似合法，但经不起推敲

仔细推敲起来，从2006年概念的提出到2008年初发出紧急通知，时间间隔长达一年多，该项目的紧急程度令人生疑。至少，突然发出一个紧急通知，属于人为制造的紧急需求，而该项目没有预设价格总额，意味着预算的多少不受约束。国务院办公厅的通知明确指出“120万元以上”的项目，必须采用公开招标方式，所以，采用竞争性谈判毫无疑问属于违规行为。

更重要的是，公开招标比起竞争性谈判，在招标（谈判）过程中公开的信息更多；相反，竞争性谈判由于存在谈判小组与多家供应商的双边谈判，有着天然的保密需求，即造成更大的信息不对称。可见，原信产部选择竞争性谈判而非公开招标，事实上为可能的寻租行为大开了方便之门。

（二）“绿坝”政府采购案例中角色定义混乱

《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）其中一个重要的意义，在于明确提出了政府集中采购的概念。政府采购行为涉及四个方面的利益，即政府采购主管部门（财政部）、集中采购机构、物品使用单位和供应商。政府采购制度通过分别定义物品使用单位、集中采购机构和主管部门的角色，形成一种相互制约机制，从而保证采购行为的公开、公平、公正和高效。

然而，在“绿坝”案例中，物品使用部门（原信产部）代位集中采购单位，完全依靠自身进行采购；该项目软件评测单位为“中国软件评测中心”，而该中心正是“信息产业部和国家质检总局领导下的国家级计算机软件产品质量检测机构”，即与原信产部存在领导与被领导关系的下级单位，其第三方属性与公正程度无法确认。而主管单位（财政部），只在原信产部发出的紧急通知中以“我部在中央文明办、财政部等部门支持下”的名义偶露峥嵘，基本缺位整个采购过程。

在这样的情况下，“绿坝”政府采购案例中寻租空间之大是可以想象的。

（三）对于遏制寻租行为，在法律法规设置上力量不足

《政府采购法》和《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）对于政府采购违规行为的质疑和投诉都有明确的规定。然而，在阻吓寻租行为方面，一些设置值得斟酌。例如，《政府采购法》和《条例》规定，供应商“可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑”，这个规定明显不充足。

另外，《条例》规定各级财政部门负责本级政府采购活动的监督检查。在本采购案中，对应部门应为财政部。这样的设置虽无不妥，但过于单一，不利于投诉人。而且，财政部和原信产部同为国家部委，属于政府行政机构，难免使投诉人产生“官官相护”的想法。以美国为例，对合同的投诉，可以通过政府部门的合同争议委员会，可以通过联邦会计总署（独立机构，对国会，即立法机关负责），也可以通过联邦索赔法院（属三权分立中的司法机构）。显然，这样的设置对于鼓励投诉人维护合法权益更有帮助。

（四）电子化政府采购对于限制寻租空间没有起到相应的作用

绿色上网过滤软件本身就是一个信息技术项目，又是由主管信息产业的原信产部发起的。中国政府采购网作为电子化政府采购的标志，本应在这样的案例中发挥重要的作用。然而，电子化政府采购根本没有能够形成约束力，其表现主要在于：第一，竞争性谈判采购方式绕开了电子化政府采购对信息公开的要求；第二，中国政府采购网上有限的信息公开并非实时，而是在整个采购已经即将结束时才更新；第三，对于信息公开不足和更新迟缓，现有的电子化政府采购没有任何监督和奖惩机制；第四，采购成交后对于成交单位的信息仍然语焉不详，也没有任何跟踪。成交后形成的采购合同，也没有反映在中国政府采购网上。（事实上，最终合同的标的悄然发生了改变，由“2款绿色上网过滤软件产品”变成了一个合成的“绿坝-花季护航”软件产品，亦属重大的违规行为。）

三、完善制度匹配，遏制电子化政府采购中的寻租行为

（一）完善电子化政府采购信息公开制度

由“绿坝”案例可以看出，即使形式上建立了电子化政府采购，由于制度上存在的缺陷和系统中的种种不完善之处，仍然存在多种规避政府采购监督的方法和大量寻租空间。

电子化政府采购应当依照法律法规的相关规定，鼓励公开招标；对于确实存在客观条件制约，必须采用其他采购方式，包括竞争性谈判的，应当加以严格的审批和限制。这种审批和限制也可以使用电子化政府采购平台留有相应的记录供将来审计和回溯使用。对于使用公开招标机制的，应当清晰定义信息公开的原则、时点、内容、方式和责任单位。这种制度应当以法律解释或者中央政府规定的形式发布并固定下来，强制相关单位执行。

（二）完善电子化政府采购流程设计制度

电子化政府采购大量使用信息技术，因此应当借鉴信息产业中的相应技术和已有系统，避免闭门造车和另起炉灶。例如，在设计电子化政府采购的流程时，在企事业单位中已经广泛使用的办公自动化（OA）与无纸化办公无疑是最佳的参考模型。此外，上世纪90年代提出的企业资源计划（ERP）概念，对于如何设计整个电子化政府采购流程，也有重要的参考价值。

简而言之，电子化政府采购流程应当依托《政府采购法》的具体规定，瞄准政府采购各环节与各部门之间可能存在的寻租空间，利用电子化实时、可靠、高效、不易作弊的特点对其加以限制，建立一个完整的系统化平台，使得参与政府采购的各个方面都可以利用这个平台交换信息，最大限度地减少信息不对称。

（三）完善电子化政府采购评价制度

电子化政府采购应当建立完善的评价制度，尤其是对于公开招标的项目，独立可靠的评价机制是项目质量的首要保证。为此，有必要建立有效的评价机制，不仅对项目和供应商单次参与作评价，还可以留存在线的信用记录。同时，评价人应当保证其第三方身份，即与物品采购方（包含物品使用单位和集中采购单位）与供应商均无利害关系，确保评价结果真实可靠。