关于以风险管理为导向的税源专业化管理的思考

沈承纲

（辽宁省国家税务局，沈阳 110016）

随着市场经济的不断发展，所有制结构发生深刻变化，市场主体日趋多元化，纳税人不仅数量大幅增长，组织形式、经营方式、经营业务也不断出新。就税收管理而言，征纳双方信息不对称以及税务机关人少户多的矛盾日益突出，“属地划片式”、“全能型集权式”的税源管理模式导致税收管理员疲于应付，各事统管、事项繁杂，单兵作战、力不从心，加之参差不齐的税收管理员素质，大大制约了税源管理水平和征收率的提高，对税收征收管理的考验越加严峻。面对新形势，国家税务总局提出要积极探索实施信息管税，稳步推进税收征管方式变革，同时强调要积极探索以税收风险管理为导向的税源专业化管理新途径。因此，打破传统粗放的税源管理模式，将风险管理理念贯穿税源管理全过程，逐步探索建立以税收风险管理为导向的税源专业化管理新途径，已成为税收征管工作的发展趋势和努力方向。

一、以税收风险管理为导向的税源专业化管理的内涵

从税源管理的角度看，专业化管理主要指根据税源管理的内在规律及其不同阶段、不同环节的职能特点，以纳税人规模、行业及其缴税的税种为主，兼顾纳税人税收风险类型及税收流失等情况，对税源进行科学分类，并将税源管理过程中各阶段、各环节的管理职能在不同管理层级、部门以及岗位之间进行合理分工，优化配置征管人力资源，积极利用专业化的方法实施专门管理，它是整个税源管理活动的外在表现形式。但是如何对税源管理对象进行细分，依据什么标准、坚持什么原则、遵循什么导向进行分工和人力资源配置，税源专业化管理本身是无法回答的，这就需要以一种先进的理念和方法为主线来支撑税源专业化管理逐步实施，并将这一主线贯穿于税收管理全过程，这一主线即是税收风险管理。自1997年，经济合作与发展组织（简称OECD）税收政策与管理中心首次将税收风险管理理论引入税收征管实践，目前，许多发达国家税务当局把现代管理学的风险管理理念和方法引入税收管理领域，取得显著成效。税收风险管理重要实践价值就在于促进税务机关最有效地使用有限的管理资源，使管理措施对于缩小税收遵从缺口发挥最有效的作用。税收风险管理的一个重要功能，就是实现了针对不同的纳税人制定不同风险管理的战略和对策，并能把有限的征管资源用于风险较大的纳税人和领域，帮助税务机关找到确定资源配置策略和遵从目标最大化之间的结合点。

综上可见，税源专业化管理要依托税收风险管理基本流程这一主线逐步展开，税收风险管理内在的机理作用又恰恰体现了税源专业化管理的需求和目标，二者的有机链接是实现税源管理模式转变的有效途径。因此，我们要将税收风险管理的理念、方法贯穿于税源专业化管理的全过程，根据税收风险发生的特征和类型，对纳税人进行科学的分类，将风险规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对及绩效评价等职能进行合理配置和有效应对，从而解决无差别化、粗放式的税源管理局面，缓解人少户多、征管资源配置效率不高的现状，改变以往“无论什么病都吃一种药，一人得病全体吃药”的现象，形成管理重点突出，职责分工明确，资源优化配置，运行衔接顺畅的税源专业化管理格局。

二、实现税源专业化管理的途径

（一）实现传统管理方式向信息管税的转变

多年来，税务机关在征管实践中积累和总结一些管理方法，例如专管员管户、“人盯人”、驻厂管理、“以票管税”等，这些管理方式在特定的历史时期对强化税收征管发挥了积极作用。随着市场经济的不断发展，市场主体的组织形式、经营方式等发生巨大转变，纳税人数量急剧增长，税务机关人少户多的矛盾日益突出，传统的“人海战术”、手工操作、以票管税等方式，都难以适应当前税收征管面临的新形势。因此，迫切需要更为有效的海量信息作为支撑，树立税收风险管理理念，依托信息化技术，强化对涉税信息的采集、加工、整理、分析、利用，源源不断地挖掘可能导致税收流失的风险特征。通过业务与技术的高度融合，按照风险管理的基本流程，从制度机制、组织结构和资源配置等方面入手，实现传统管理方式向信息管税的转变。

（二）实现属地管理向分类管理的转变

随着市场经济的发展，税源结构类型日趋复杂，经济主体跨地域、跨行业的特点日趋明显，纳税主体个性化差异越来越大，这一经济发展趋势与我们当前的属地化管理、责任区划片管理存在一定矛盾，当前的税源管理模式已难适应税源管理工作的要求，客观上要求我们对当前的税源管理模式进行变革，即打破原有的属地管理模式，依据纳税人类型、规模以及行业特点，兼顾税收流失风险高低等级，对税源实行属地基础上的专业化分类，逐步建立起重点税源管理、中小税源行业管理、集贸市场专业管理、零散税收社会化委托代征的税源分类管理格局。按照“找特征、分类别、定方法”的思路，依据税收风险管理的基本方法，制定纳税人分类管理办法，逐步实现税源的精细化、专业化管理。

（三）实现管户制向管事制的转变

从税收管理员制度的历史发展沿革看，由过去的“一员到户、各税统管，集征、管、查于一身”管理模式，到2005年总局下发《税收管理员制度（试行）》，税收管理员制度正式走上税收征管的前台，由专管员单纯的“管户”，到税收管理员的“管户”与“管事”相结合，是对传统税收专管员制度的扬弃，对于解决“淡化责任、疏于管理”，强化税源管理发挥了积极作用。但在具体落实层面，目前一些基层单位还是属地辖区式管理模式，一些地区片面强调“管户”，采取“保姆式”的管户方式，大户小户一起抓，大事小事一起抓，这种管理的“无差别化”，使管理重点不突出、针对性不强，管理员疲于应付；一些地区片面强调“管事”，认为管理员就是催报催缴，纳税人申报多少就缴多少，造成漏征漏管的存在以及对税源控管力度的弱化。面对新一轮的征管模式改革，应对当前税收管理员制度赋予新的内涵。税源管理的方式不再是分户到人，而是分事到人，打破原有单纯的税收管理员管户模式，依据税源集中度、业务复杂程度、发生频度以及税收风险等级等因素，对税源管理工作事项进行科学分类，以此明确界定管理员“管事”的实质内容。在此基础上，通过明确岗责和分工，将税收管理员职责逐步由管户制向管事制转变，实现人力资源的合理配置，扭转管理员一员多责、一员多权、工作盲目、疲于应付的局面。

（四）实现单兵作战向团队协作的转变

从当前税收管理员年龄结构、学历结构等方面看，由于管理员素质参差不齐，一些税收管理员还不能很好地适应如风险管理、纳税评估、汇算清缴、专业税种或行业管理等工作需要。因此，在对税源管理工作事项进行科学分类的基础上，针对风险管理、纳税评估以及对全局征管质量影响程度较大的复杂事项，应建立专业化的管理团队，同时把综合业务素质高的管理员配置到风险级别高，业务复杂程度高、综合技术应用高的专业管理岗位，集中优势兵力加以应对，改变过去管理员一人应对所有管理事项不全面、不深入以及“体力不支”等状况。

三、实现以风险管理为导向税源专业化管理的对策建议

根据当前税收征管现状和税源结构情况，在实践税源专业化管理过程中，要以税源科学、有效的分类为前提，以税收风险管理为导向，以信息采集、分析和利用为主线，把握行业管理和重点税源企业管理规律，强化税源与税收征管状况“一体化”分析，建立健全税收风险特征库、信息资源库，充分发挥系统整合和外部协作优势，进一步理顺各部门及岗位职责，加强部门互动及信息共享，积极探索税源专业化管理新模式。

（一）强化税源与税收征管状况“一体化”分析，寻找税源专业化管理薄弱环节

对税源深入有效分析是税源专业化管理的前提，离开充分有效的税源分析，就不能发现税源管理中的薄弱环节及其内在管理规律，税源专业化管理也就失去了基础。在开展税源专业化管理过程中，要依托税源与税收征管状况“一体化”分析基本思路，组建“一体化”监控分析队伍，利用全省数据集中的优势，从征管基础、税种管理、税收经济关系、税收专业管理等方面分析入手，将省局的工作重心由宏观指导逐步转向具体指标制定、税源分析、任务下达、风险跟踪上，成为税源分析的主导者和监控者；市局的工作重心由上传下达逐步转向税源风险的督导检查上，成为“一体化”分析结果落实的督导者和完善管理措施的制定者；基层局工作重心由分析、落实逐步转向“一体化”分析结果实地核查和风险处置方面，形成面、线、点有机联系、省市县逐级递进的“一体化”分析机制，为实施税源专业化提供有力的参照系。

（二）搭建税收风险特征库、资源库，抓住税源专业化管理重点

有效防止税收流失风险是税源专业化管理的目标和重点，不能找到税收流失风险，就会造成税源管理的盲目性，也无法改变粗放式的管理方式。因此，要根据税收风险发生的特征和类型，在税源与税收征管状况“一体化”分析的基础上，深度挖掘纳税人可能存在的风险特征，不断充实和完善《税收风险分析识别特征库》，建立分行业纳税评估模型。充分利用综合征管软件和金税工程等系统的数据，结合纳税人风险特征，不断拓展《全省风险纳税人资源库》，将税源管理的对象以税收风险的角度区分开来，以指导基层单位有效开展风险应对和纳税评估工作，为税源专业化管理奠定坚实的业务基础。

（三）立足行业和重点税源管理两条主线，明确税源专业化管理分类方法

税源专业化管理以税源分类为前提，先期可从“规模加行业”的分类方法入手，结合税收集中度的分类测算及我省行业分布特点，实施以行业管理和重点税源企业管理为主线的税源专业化管理。

在重点税源企业管理上，在搭建《税收风险识别特征库》的基础上，针对重点税源企业管理特点，建立涵盖基本信息、生产（经营）信息、申报信息、财务信息、关联交易信息、其他信息组成的重点税源企业信息资源库，反映重点税源企业在生产经营、财务核算、纳税申报等方面的情况，为税收风险特征的比对、分析和运算提供信息支撑，提高重点税源管理水平，管住主体税源，防范重大税收流失风险；在行业管理上，按照行业分布和地域特点，搭建行业管理的信息库，建立分行业评估模型，总结行业管理规律和相关分析方法，建立分行业管理办法及其风险分析指南。

通过抓住行业和重点税源管理两条主线，将行业管理和重点税源企业管理有效衔接，相互促动，将重点税源企业的“点”归集到所属行业的“面”开展风险管理，从行业管理的“面”，逐步覆盖同一行业之下的重点税源企业的“点”，充分发挥两种分类管理方法的关联性和互动性。

（四）加强系统整合和外部协作，提升税源专业化信息管理水平

税源专业化管理离不开海量信息，更离不开现代信息技术的支持。在内部信息处理上，要以信息采集、分析和利用为主线，以规划和设计能够满足税源专业化需求的信息系统为目标，对综合征管软件、税库银横向联网系统、税收管理员管理信息系统、数据质量管理信息系统、税务稽查管理系统、运维支撑平台等应用系统进行整合，建立统一工作平台，实现单点登录和待办事宜的整合，逐步解决跨系统工作流衔接问题。同时，要强化财务报表采集管理，狠抓财务报表数据采集工作，实现财务报表数据采集率的稳步提升，为税源专业化管理提供多维度的数据基础。在内部信息整合的基础上，也要加强外部信息采集和比对，对税务机关需要的外部信息进行梳理，利用国地税信息共享系统扩大与地税信息交换的范围，与工商部门定期交换数据，与质量技术监督局定时交换组织机构代码信息等。通过建立由政府牵头的公共信息共享机制，逐步形成社会综合治税网络，加大第三方信息采集和利用力度，提高信息利用和处理能力。

（五）理顺部门及岗位职责，确保税源专业化有效运行

税源专业化的有效运行要以优化资源配置为保障。根据税源科学分类和风险管理流程，将风险规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对及绩效评价等职能在不同层级、部门和岗位间进行科学分解、合理分工。

在部门职责确定上，要在税源监控与税收征管状况“一体化”分析组织框架，按照税收风险管理基本流程，进一步明确省、市、县（区）各部门、各层级工作职能，建立横向联动、纵向互动的工作运行机制，形成立体化的税源管理格局。同时也要注重税收分析、纳税评估和税务稽查的良性互动，强化税收征管与纳税服务、稽查、执法督察监察的衔接。对税收管理中涉嫌偷逃骗抗税的，及时移交稽查部门立案查处。稽查部门定期反馈检查结果，深刻剖析典型案例，为开展税收风险管理提供支持，实现管查良性互动。涉及内部执法风险或人员违纪问题的，要与监察、督察内审或政策法规部门展开互动，及时发现和纠正内部执法隐患，做到早提示、早预防。

在岗责设定和划分上，要以税源分类为基础，对税源管理工作事项进行合理划分。一是基础事项，即一般涉税事项及低风险的涉税问题，如户籍管理、催报催缴、调查核实、提醒等；二是专业事项，即结合纳税人风险特征和风险评估模型，对明显导致税收流失的风险纳税人实施风险管理、纳税评估等；三是复杂事项，即对全局征管质量影响程度较大或复杂的事项，如大额税收优惠和税收减免税的调查、审批，注销清算，以及大企业的高风险应对，中小企业的行业性风险监控、征管难点等。根据细分的工作事项，在管理员人力配置上，按照“因事设岗，分岗定责”的原则，设定日常管理岗位和专业管理岗位，日常管理岗位主要处理基础事项，复杂事项和专业事项由专业管理岗位处理。

通过理顺部门职能和税源管理岗位职责，逐步形成职责明晰、岗位明确、流程优化的税源管理体系，确保税源专业化的有效运行。