关于义务教育公用经费问题的探讨——以上饶市为例

吴海金

（上饶市财政局，江西 334000）

管好用好义务教育公用经费，是关系义务教育均衡发展、优先发展、财政资金安全高效的大事，是促进我国基本公共服务均等化的重要环节。自2006年我国实行免费义务教育政策以来，全国每年超过1.5亿义务教育阶段中小学生享受此项政策，每年国家财政投入义务教育公用经费1300多亿元。如何管好用好这笔资金，本文通过对江西省上饶市12个县（市、区）的148所义务教育阶段中小学校的调研，进行一些分析与探讨。

一、义务教育公用经费的投入与使用成效

（一）补助标准

2007年1月，江西省人民政府印发《关于深化义务教育经费保障机制改革的实施意见》（赣府发【2007】3号），标志着义务教育全免费政策在江西省正式全面推行。2007年公用经费（含免杂费）补助标准为：农村小学230元/年，农村初中290元/年，城市小学300元/年，城市初中380元/年。2008年调整提高为小学300元/年，初中500元/年。2010年调整提高为小学400元/年，初中600元/年，同时对不足100人的农村小学教学点按100人核定补助。2011年提高为小学500元/年，初中700元/年，继续对不足100人的农村小学教学点按100人核定补助。

上饶市总投入经费为：2007年2.57亿元，2008年3.24亿元，2009年3.55亿元，2010年4.3亿元，2011年5.28亿元。在总投入经费中，中央财政分担比例为74.96%（有7个县享受西部政策），省级财政分担比例为19.71%，市（县）级财政分担比例为5.33%。

（二）经费落实渠道

中央和省级补助资金直接拨入县级财政国库“义务教育经费特设专户”。县级财政部门将中央、省级补助连同本级配套资金每年分4次每学期分2次划拨到本级教育部门“教育会计核算中心”账户。“教育会计核算中心”将经费指标再分解到各初中和中心中学，分户核算，实行报账制。为确保春季开学经费所需，省财政厅近两年均采取了上年度末提前下达、总经费情况提前告知措施，大大方便了学校的经费使用。

（三）支出结构分析

据对上饶县的调查，财政拨付的义务教育公用经费支出中，用于教学成本及教学业务管理支出小学约为40%，中学约为50%；用于培训、会议、招待、保险等非直接教学业务支出小学约为15%，中学约为18%；用于教师降温费、取暖费、退休教师费用、临时聘用人员工资等人员支出小学约为16%，中学约为8%；用于改善办学条件、添置教学设备的教育发展支出小学约为29%，中学约为24%。

不同的学校，因各种原因，经费支出结构会有很大差异。如横峰县葛源中学2010年维修费24.67万元，占总支出46.83%。信州区用于教师“三保一金”、取暖降温费、退休人员费用、以及师资不足学校聘请的代课人员费用等人员经费，近4年来共支出1273.74万元，占公用经费总支出23.08%。万年县12所被调查的学校，其人员经费占公用经费总支出的比重最低的13.33%，最高的23.47%，平均达到18%。玉山县被调查的4所中学和8所小学，招待费支出占总支出比重分别为10%和8%。

（四）取得的成效

1.历史性转变。义务教育全免费，是世世代代中国老百姓的美好愿望，经过政府的艰苦努力，最终得以实现，是划时代的大事，是我国教育史上历史性成就，是具有里程碑意义的重大改革，是继农村免除农业税之后的又一次农村改革和发展大事件。

2.经费得保障。2007年实行义务教育经费保障机制改革以来，当年财政补助执行标准与2006年比较：农村小学从40元提高到230元，农村初中从60元提高到290元，2008年至2011年4年时间3次调整提高补助标准，频率非常高，步伐比较大。2011年执行标准与2007年比较：小学增加270元，初中增加410元，分别提高117%和141%，年均增幅超过20%。

3.教育得发展。义务教育公用经费保障机制的建立，巩固并稳步提高了义务教育入学率。小学入学率达到99.92%，初中入学率达到98.46%。确保了学校正常运转，改善了教师教学和学生学习条件，提升了教学发展质量。近几年，教师培训力度加大，每年安排的教师培训经费都超过5%。教学仪器设备大量添置，上饶县、德兴市每年安排的教学仪器设备购置经费都达到15%。房屋建筑得到及时维修，每年安排的房屋建筑简易维修经费都在10%左右。

4.地方财政减压力。5年来，在总投入经费中，中央财政分担比例逐步提高，从2007年的52.4%提高到2011年的74.96%，省级财政分担比例从40.7%下降为19.71%，市（县）级财政分担比例从6.9%下降为5.33%。中央通过实行向地方倾斜、向艰苦贫困地区倾斜的转移支付政策，大幅减轻了地方财政尤其是县级财政支出压力，有利于地方社会经济的又好又快发展。

5.百姓得实惠。实行免费义务教育，上饶市105.6万名中小学生直接受益，大头在农村，所以农民负担明显减轻，提升了农村发展能力。据测算，5年来各级财政安排的补助资金相当于全市农民减少支出18亿元，户均年减负315元。

二、义务教育公用经费使用中存在的主要问题

为规范和加强义务教育公用经费的管理，提高资金使用效益，各级财政和教育部门均出台了公用经费支出管理办法，明确了公用经费使用范围和开支标准，注重加强经费使用的流程管理。各地在执行过程中成绩是主流的，效果非常明显。但是，由于现行的公用经费支出管理办法还不够完善，各地各校情况千差万别，管理素质高低不同，办法规定跟不上形势变化，导致在公用经费使用过程中存在许多问题或难题，造成公用经费的使用效益大打折扣，并滋生其他问题。主要问题有：

1.预算约束疲软。虽然学校按规定编制了公用经费支出预算，按照“商品和服务支出”、“其他资本性支出”细化到项到目，但实际执行过程中随心所欲，编制的预算和执行的结果基本没有关系。具体表现在“三超”，即超范围、超标准、超权限。一些临时代课人员的工资、门卫工资、财政应负担的医保金、住房公积金，学校上缴的工会经费、学校建设造成的欠款偿还、教师旅游考察开支、校园死伤事件赔款、退休教师的住院慰问金和死亡抚恤金、上级主管部门分摊的会议费、管理费等，都属于超范围开支。招待费过多、绿化费过高、年节福利费过滥、租车费过高过频等都属于超标准开支。超范围、超标准开支，无预算计划的“其他资本性支出”，以及教育主管部门平调中小学校经费、中心中学过多“统筹”“挤占”完小经费等往往都属于超权限开支。

2.村完小经费被严重挤占。据调查，各地普遍存在挤占村完小公用经费现象。其中极少数挤占非常严重的，达到额定标准的80%-90%，多数为挤占较严重的超过50%。挤占的方式是教育主管部门统筹15%左右用于设备统一购置（有的多年未分配任何设备给被统筹村完小），中心小学集中50%-60%用于对村完小管理、教辅书和耗材统一购买、教师培训开支、会议费开支、招待费开支、中心小学经费缺口分摊等。如调查的上饶县4所中心小学对各自所属村完小平均"统筹"情况是：2007年-2010年生均“统筹”分别为149元、184元、192元和265元，分别占当年公用经费标准的60.8%、61.3%、64%和66%。调查的广丰县几所完小及教学点，其中心小学分配的公用经费只有15元-40元。

3.学校财务管理薄弱。县级中小学校的财务纳入教育会计核算中心统管，学校实行报账制。但报账员多为教师兼任，有会计上岗证的寥寥无几，他们缺乏对国家相关政策及财经法规的了解，没有接受专业培训，基本上是按校长意志办事。在原始票据、报账及时性、开支范围和标准、审批程序、资产管理、财务公开等许多方面都不按规定执行。少数校长对教育公用经费的使用极不负责，对教育主管部门"统筹"学校经费没有积极反映，甚至变本加厉的"统筹"村完小经费，有的以到相关部门办事名义在县城吃喝玩乐。

4.财政监管难以到位。县级教育会计核算中心在代理学校做账，履行管理职责，发挥积极作用的同时，也为教育主管部门和中心小学“统筹”下属单位经费提供了便利，充当了资金调控的操盘手角色。由于中小学校实行报账制，所有财务资料在核算中心保存，财政部门只能到核算中心了解情况，翻翻凭证，很难与当事人当面核实有关事项，有的问题被虚假凭证掩盖而无法发现。发现可疑问题，核算中心与学校相互推脱。教育会计核算中心在票据审核过程中，有些往往也是帮学校完善手续，虚假列支，共同对付财政检查，造成财政监督过程中发现不了真实情况。

三、几点建议

针对当前义务教育公用经费使用过程中存在的一些突出问题，必须从理顺财务管理体制，硬化预算约束，规范内部管理，提高财务人员业务素质，完善管理办法等方面进一步加强管理，确保资金专款专用，以财育才。

1.积极落实教育经费增长要求，分阶段提高义务教育公用经费标准，避免其他项目支出挤占公用经费。2012年实现财政教育经费投入占GDP4%目标，以后也要确保法定增长，为教育事业提供了更多的财政支持及经费保障。在支出领域，应乘机将财政应负担的“三保一金”、残疾人就业保障金、工会经费、教师培训经费、退休教师死亡抚恤金、学生校方安全责任保险、学生饮用水、学生宿舍设施设备添置、学生食堂设施设备添置、安保人员经费、必须的临时代课人员经费等列入财政专项安排，避免过多的其他项目支出挤占公用经费。同时，根据教育运转和发展的需要，分阶段提高义务教育公用经费标准，力求确保年平均增幅高于财政经常性收入增幅。

2.强化预算约束，全面推行国库集中支付，严防公用经费被"挤占"现象。要按照《国务院关于深化义务教育经费保障机制改革的通知》（国发【2005】43号）关于"推进农村义务教育阶段学校预算编制制度改革，严格按照预算办理各项支出"的要求，以及财政部、中国人民银行有关财政国库管理制度改革试点方案的精神，将义务教育阶段初中、中心小学和村完小一律实行国库集中收付，分别单独核算。特别要从体制上明确村完小的独立核算地位，彻底根除中心小学挤占村完小经费的体制隐患。取消现行的教育会计核算中心代理做账管理模式，各初中、中心小学和村完小在县级财政部门单列户头，分户核算，村完小的会计核算可以由乡（镇）财政所代理。进一步规范教育主管部门和中心小学的统筹行为，任何“统筹”、“挤占”都必须经同级财政审核、政府审批。

3.规范学校财务管理，实行财务公开。必须强化校长责任意识，做到厉行节约、勤俭持家。必须提高财务人员的专业素质，推行凭会计证上岗，自觉维护财经纪律。学校财务管理做到公开透明、每月公布，接受各方面监督。

4.修订完善公用经费管理办法。一是按实际情况将财政没有专项安排的人员经费列入允许开支范围。二是严格制止教育主管部门和中心小学"统筹"、"挤占"行为。三是对现行管理办法一些内容细化量化。建议在广泛征求意见基础上，及时修改完善，重新制订义务教育公用经费管理办法，并规定执行期限，超过期限再研究修订，重新发布。

5.建立绩效考评机制。参照西方国家的做法，对义务教育公用经费支出开展绩效考评。内容主要包括四个方面:（1）目标评价,即对公用经费支出的绩效目标制定的合理性、明确性的评价；（2）财务评价,即对公用经费资金来源、支出合理性、管理规范性进行考评；（3）结果与影响评价,即对公用经费支出计划或项目完成结果及其持续影响力进行评价；（4）资源配置和社会效应评价,即对公用经费分配合理性、有效性以及社会效应的大小进行考评。