某市基本公共卫生服务规范之卫生监督协管研究

杨 柳，蒲 川△，吴永忠

（1.重庆医科大学公共卫生与管理学院 400016；2.重庆市肿瘤医院 400030）

某市基本公共卫生服务规范之卫生监督协管研究

杨 柳1，蒲 川1△，吴永忠2

（1.重庆医科大学公共卫生与管理学院 400016；2.重庆市肿瘤医院 400030）

国家卫生部于2011年5月印发了《国家基本公共卫生服务规范》，其中新增有卫生监督协管服务规范。卫生监督协管服务是政府免费提供的公共卫生产品，主要任务是由各城乡基层医疗卫生机构协助基层卫生监督机构开展食品安全、职业卫生、饮用水卫生、学校卫生、非法行医和非法采供血等方面的巡查、信息收集、信息报告并协助调查。主要目标是充分利用三级公共卫生网络和基层医疗卫生机构的前哨作用，解决基层卫生监督相对薄弱的问题，从而进一步建成横向到边、纵向到底，覆盖城乡的卫生监督网络体系，及时发现违反卫生法律法规的行为，保障广大群众公共卫生安全［1］。

1 资料与方法

本研究首先采用了文献复习的研究方法，对《国家基本公共卫生服务规范》2009版和2011版的内容进行了比较分析；其次，进行了实地调研，按照重庆市“一圈两翼”结构布局，选取了重庆市4个区县（主城圈的南岸区、1小时经济圈的南川区，渝东北翼的开县，渝东南翼的武隆县），对4个区县主要专业卫生机构（卫生监督所）、基层医疗卫生机构（选取4个乡镇卫生院和社区卫生服务中心）主要负责人采用访谈形式。卫生监督协管服务是2011版《国家基本公共卫生服务规范》新增的内容，重庆市各区县已逐步开展此项服务，通过访谈进一步了解重庆市各区县在实施这项服务时所参照什么规范、卫生监督协管服务在实际操作中所存在的困难以及问题；以此找出造成这些问题的原因；提出相关建议措施，因地制宜，充分利用现有公共卫生资源，加以整合，建立科学规范、高效运转、全面覆盖的卫生监督协管工作新体系，提高卫生监督协管服务能力。

2 结 果

2.1 重庆市卫生监督协管服务规范的现状 经过实地调查，了解到重庆市没有统一的基本公共卫生服务规范文件，各个区县均在使用国家基本公共卫生服务规范，或是在国家规范的基础上进行相应的修改。因之前未涉及如此系统的卫生监督协管服务规范，各个区县还在摸索阶段，对于卫生监督所及基层医疗卫生机构来说都还是新事物，这个适应需要一个过程。从岗位的设置、人员的配置以及机制的建立是一个循序渐进的过程，不能一时就完成。

2.2 现行卫生监督协管服务规范在实际操作中存在的主要问题

2.2.1 具体服务内容以及服务要求规范不详细，影响工作正常开展 饮用水卫生安全巡查规范和非法行医和非法采供血信息报告规范中都有巡查、巡访规定，但是巡查和巡访的次数没有量化，巡查几次，是1个月1次还是1年1次，没有明确的规定；在饮用水安全中规定发现异常情况及时报告，但是向什么机构报告没有明确的规定；协助有关专业机构对供水单位从业人员开展业务培训，具体是某个专业机构还是某些专业机构也没有明确规定。

2.2.2 卫生监督协管体系不健全，影响监督协管服务的实效

目前，重庆市各区县卫生监督体系还存在问题，监督体系还不健全，服务无法开展。如规范中有这样的规定“定期对辖区内非法行医、非法采供血开展巡访，发现相关信息及时向卫生监督机构报告”。如果都向卫生监督机构报告，那么监督所业务量加重。以南川区为例：该区有1个卫生监督所，共有30个乡镇卫生院，其中只有6个具有行政办公职能，还有24个卫生院都没有执法权。若向卫生监督所报告，存在地理位置限制的问题，有些乡镇有70、80km远，该区卫生监督所共有20名工作人员，就算把所有工作人员都调动起来也不可能及时处理每个乡镇所报告的情况，不能及时处理报告情况，就会严重影响整个基本公共卫生服务的实施。

2.2.3 卫生监督机构的职能和权限定位不明确，影响工作效率 卫生监督机构的职能和权限定位不明确，影响监督协管工作效率，基层医疗卫生机构监督协管工作无法开展。职能交叉，受利益驱动容易出现重复监督或推诿［2］。2002年国家对保健食品监督管理职能进行了调整，划归药监局管理，2003年职业卫生、放射卫生监督管理职能又分别划归安监局和环保局［3］。按照2011版的规范，食品安全信息报告中包括食品污染、食品中毒，需要及时报告卫生监督机构并协助调查。这与重庆现在的状况不相适应。目前，食品污染是食品药品监督管理局在管理，重庆40个区县卫生监督局都不负责食品污染，而且《食品安全法》已明确规定，处置食物中毒由疾病预防控制中心负责。

2.2.4 卫生监督协管培训不到位，影响监督协管的服务质量卫生监督协管员是卫生监督协管服务规范的重要主体，卫生监督协管员的培训工作是提高卫生监督协管人员业务素质和服务技能，做好卫生监督协管工作的有效手段。重庆市卫生监督协管员培训现状不容乐观，部分基层医疗卫生机构还存在培训盲点，还有一部分协管员从未参加过任何卫生监督协管的培训。培训覆盖率低且监督协管员参加培训机会存在差异，培训规模小，培训以单位内部和省、市级培训为主，缺乏由卫生系统、高校、卫生监督机构联合培训的形式。

3 讨 论

3.1 修订现行国家监督协管服务规范，提高监督协管实际操作性 在国家卫生监督协管服务规范基础上进行修订，细化规范内容，进一步完善工作技术规范，使其更符合重庆地区基本情况。（1）饮用水卫生安全巡查：协助卫生监督机构对农村集中式供水、城市二次供水和学校供水进行巡查，每季度1次，协助开展饮用水水质抽检服务，发现异常情况及时向卫生监督机构报告；协助有关专业机构对供水单位从业人员开展业务培训。（2）学校卫生服务：协助卫生监督机构定期对学校传染病防控开展巡访，每学期1次，发现问题隐患及时报告；指导学校设立卫生宣传栏，协助开展学生健康教育。协助有关专业机构对校医（保健教师）开展业务培训。（3）非法行医和非法采供血信息报告：在辖区内开展医疗卫生法律、法规宣传，每年2次；定期对辖区内非法行医、非法采供血开展巡访，每个月1次，发现相关信息及时向卫生监督机构报告。

3.2 健全基层卫生监督协管体系，切实保障卫生监督协管工作取得实效 基层卫生监督协管成立卫生监督协管室，确定卫生监督协管员，聘任村级卫生监督信息员，完善基层卫生监督体系［4］。以理顺卫生监督运行机制为重点，有效整合现有公共卫生服务资源，确立服务范围，明确职能职责，逐步建立由卫生行政部门领导、卫生监督机构主导、相关单位和个人参与的卫生监督协管运行机制，建立在市卫生行政部门领导下的区（县社区卫生服务中心）、乡镇（卫生院）、村（卫生室）四级卫生监督协管体系网络［5］。四级监管人员分工明确，任务清晰，规范协管网络运行制度，充实基层协管人员的职能，进一步适应卫生监督体制与职能转换的需要。

3.3 明确卫生监督机构的职责范围，确保卫生监督协管履职到位 明确各级卫生监督机构职责，把执法监督重点放在基层，避免职责交叉和模糊。加强对基层医疗卫生机构开展卫生监督协管的指导、培训和考核评估，和镇卫生院共同开展职业卫生咨询指导、饮用水卫生安全巡查、学校卫生服务3项卫生监督协管工作，负责收集全县项目进展信息及项目资金使用与综合管理要明确。参照卫生部制定的《关于卫生监督体系建设的若干规定》，明确划分各级卫生监督机构的主要职责［6］。加强与相关部门的沟通，争取理解和支持，确保履职到位。

3.4 加强对卫生监督协管培训工作的领导与组织，提高卫生监督协管员服务能力 基层卫生监督协管是基本公共卫生服务体系的重要组成部分，卫生系统相关机构要加强对卫生监督协管培训工作的重视，认识到培训工作对卫生监督协管工作的重要性和紧迫性，形成培训制度化［7］。

针对重庆市卫生监督机构培训规模小、培训级别较低、培训以单位内部为主的现状，市卫生局等相关部门可以组织各区县卫生协管人员进行再教育学习，多批次、多渠道加强对卫生监督协管人员的培训。通过与市内各医科大学等相关教育机构联合建立卫生监督协管人员教育培训基地，利用高校开设卫生监督执法相关的专业课程，组织监督协管人员学习、进修，提高卫生监督员的综合素质和执法能力。加强对培训的考核，将培训考核结果与绩效考核挂钩，注重卫生监督文化建设，提高监督协管人员参加培训的积极性，确保培训质量［8］。

总之，卫生监督协管服务作为国家基本公共卫生服务项目，是贯彻落实医药卫生体制改革“保基本、强基层、建机制”的重要内容，是实施基本公共卫生服务逐步均等化的重要举措，是国家关爱民生、彰显政府责任的重要体现。卫生监督协管服务的有效开展对促进基本公共卫生服务均等化，转变卫生发展模式，规范服务行为，提高服务能力具有重要意义。

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［3］刘世明，温安龙，刘泽春，等.公共卫生监督执法存在的问题及对策［J］.中国公共卫生管理，2003，19（2）：105.

［4］祝永海，房霞.关于强化基层卫生监督管理工作规范的探讨［J］.泰山卫生，2002，26（5）：41－42.

［5］王桥林.强化县级卫生监督所管理对策［J］.江苏预防医学，2002，13（2）：76－77.

［6］候艳平，贾淑梅，王荣，等.在强化卫生监督管理中存在的问题与措施［J］.中国初级卫生保健，2001，15（11）：53.

［7］赵立飞.卫生监督协管工作的实践与思考［J］.卫生监督，2009，23（2）：70－72.

［8］查长江，曾世豪，陈小莲，等.浅议深圳市卫生监督运行机制改革［J］.中国名族民间医药，2009，18（21）：37－39.

10.3969／j.issn.1671－8348.2012.35.041

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2012－07－22）

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