产权视角下的草地治理研究——以宁夏盐池为例

余 露，宜 娟

(1．柏林洪堡大学资源经济学系，德国 柏林 10099； 2.宁夏盐池县科学技术局,宁夏 盐池 751500)

我国天然草地面积占全国土地面积的40%左右，草地资源的可持续利用与保护对于农牧区农户具有重要的生计意义，并对周边地区的农业生产与居民生活有着举足轻重的作用。不断加剧的草原沙化、退化、盐渍化对草地的可持续利用与社会扶贫形成了严峻的挑战。根据《2005年全国草原监测报告》，全国90%以上的可利用草地发生了不同程度的退化，其中轻度退化面积占57%，中度退化面积占31%，重度退化面积占12%,且草地退化正以每年200 km2的速度持续加剧[1]。草地退化主要发生在我国西北贫困地区，如新疆、青海、甘肃、宁夏、内蒙古等地，草地退化使得扶贫工程更加艰巨。

从20世纪80年代开始，中央及各地政府采取了一系列措施，如航空播种、人工种草等，但对草原治理与环境改善的作用却极为有限。这也使人们开始意识到解决环境问题、改善草原治理需要技术创新与制度创新相结合，制定符合当地需求的，具有环境、社会、文化可持续性的草地管理战略以及相关政策措施。哈丁的“公地的悲剧”理论被广泛应用于中国草原治理研究中：草原的“公地”属性被认为是导致过度放牧、加剧草原退化的主要原因[2-4]，而草原承包到户是草原退化的根本解决途径。20世纪80年代开始的承包责任制经历了牲畜承包到草地试点承包，再到大面积推广的过程，逐渐在草原地区实现去公共化。然而，草原产权承包的实施并没有达到预期效果[5-9]。从产权视角看，用“公地的悲剧”理论来解释中国草原的大面积退化是否合适？以草原产权去公共化、家庭承包为核心的草原治理是否能促进草原的可持续利用？本研究以宁夏盐池为案例进行分析，希望能为草原治理提供新的思路。

1 研究区域与调查方法

盐池县位于宁夏回族自治区东部，地处干旱草原向半干旱草原的过渡带。土地总面积71.3万hm2，其中耕地13.1万hm2，草原面积55.7万hm2，可利用草原面积46.0万hm2。盐池县年平均降水量仅272 mm，属于中温带大陆性气候。2002年禁牧以前，是全国沙化最严重的县份之一，沙化面积占土地总面积的79.3%，其中潜在发展的沙化面积占9.7%，轻度发展的占40.1%，重度发展的占29.5%。

20世纪80年代开始的草地权属制度变革推动草地利用进入了一个新的时期。1987年9月，中共盐池县委、政府制定出台了《关于实行草原承包经营责任制有关问题的规定(试行)》，对草原承包责任制有关问题做出了明确规定。1998年3月，《关于印发〈盐池县围栏草场管理办法〉的通知》下发，其规定了围栏草地的使用、建设等办法。1999年9月，《关于进一步完善草原承包经营责任制的暂行规定》出台，提出要不断推动和稳定草原承包经营责任制，逐步建立草原有偿使用制度，实行“谁承包、谁经营、谁建设、谁管理、谁使用，30年不变”。对于人均占有草原面积4.0 hm2以下、承包草原条件不成熟的地区，以联户的形式承包；人均占有草原4.0～6.7 hm2地区，以户或联户的形式承包；人均占有草原大于6.7 hm2地区，以户的形式承包，形成家庭牧场的经营方式。2002年，自治区人民政府发出了《关于进一步完善草场承包经营责任制工作的通知》，盐池县对上一阶段没有明确承包的地区进一步落实承包。至2003年4月底，承包草地约30万hm2，占应承包草地的86.6%。其中，以户承包的10 388人，承包草地约5.6万hm2；2～5户联户承包草地的18 418人，承包草地约6万hm2；6户以上联户承包草地的98 019人，承包草地约20万hm2。签订承包合同5 472份，并发放《草场使用权证》。

为了遏制草地植被严重退化，治理生态环境，改变以传统自由放牧为主的粗放饲养方式，盐池县于2002年11月全面实施草地禁牧舍饲养殖。近年来，由于禁牧政策激化了当地干群矛盾、监察成本高、禁牧后草原质量改善等原因，禁牧政策的执行力度逐渐减弱，违规放牧现象也因此愈演愈烈。2006年，盐池县开始在大水坑镇实施“宁夏南部山区天然草场以草定畜、草畜平衡综合试点”项目，在10个自然村试点开牧，涉及草地15 020亩(约合1 000 hm2)。2007年开牧试点扩大至15个行政村，96个自然村，涉及草地823 600亩(约合55 000 hm2)。开牧期间，配合实施以草定畜和轮牧两种措施。2008年后开牧试点中止。2011年，宁夏回族自治区实行全区禁牧封育，《宁夏回族自治区禁牧封育条例》于2011年3月1日起全面施行。

本研究综合考虑了人均草地面积、耕地类型、区位条件、围栏进展、自我管理等因素，选取了盐池县6个乡镇12个自然村进行实地调研。本研究以问卷调查为主，辅以参与式农村调查工具，包括社区资源图、大事记、季节历等。调研共走访111户农牧民，其中42户来自2007年参与开牧试点的4个村庄，69户来自8个禁牧村，通过访谈了解牧民对不同草地产权制度及放牧政策的看法，以及对草地退化的解决思路等。

2 对“公地的悲剧”的重新解读

哈丁在其《公地的悲剧》一文中，曾以草原为案例，对在公共地上实行私牧的可持续性提出质疑[10]。文中提到“每个人都陷于这样一种境域中，他们都希望能够无限制地增加放牧数量。然而资源是有限的，这使悲剧的产生不可避免。在信奉公有物自由的社会中，每个人都在追求个人利益的最大化，而正是这种自由导致集体的悲剧”。这一理论被众多学者引用于自然资源管理尤其是草地治理之中。然而，这一理论是否适用于中国当代草原治理分析，有待重新考量。

广义而言，草地属于公共池塘资源(Common pool resource)，其具有非排它性与竞争性，即一种人们共同使用整个资源系统但分别享用资源单位的公共资源[11]。然而公共池塘资源并不必然导向某种特定产权制度，它可以归国家、区域、当地政府、社会团体或者个人所有。哈丁提出：牲畜的私有化与草地的“公共地”属性，使个人倾向于对自然资源的无限索取，因为个体放牧的收益是私有的，而资源破坏的代价却是由全体共同承担的。然而，这一论述中所指的“公地”(The commons)，从产权角度分析，其属于“开放产权”(Open access)，即属于无产权状态，而不是一般理解的“公共产权”(Common property)[12-14]。当某种资源不属于任何人，或者属于所有人时，它实际上是开放于任何人的[12]。对哈丁理论中公地这一概念的误读，很大程度上导致了对共有财产治理的悲观看法，对自然资源管理尤其是草地资源的分配与治理产生了深刻的负面影响，同时在很大程度上推动了学术界对草地资源去公共化的推崇。然而中国草原并不属于无产权状态，根据《中华人民共和国草原法》，草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外；同时其所有权与使用权相分离，国家所有的草原，可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用。草原产权改革之后，集体所有的草原多数由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。

家庭承包制从20世纪80年代开始在各地推广。至2003年底，70% 左右的可利用牧场均实现了家庭承包或联户承包[15]。然而，一些村庄仍保留了草原由村、乡或镇集体村民共同使用的制度；一些地区，草原名义上包分到户或联户，但是却没有明确的边界划分与指示，这些草原事实上还处于原有的社区共用的状态。就盐池而言，至少3种土地使用制度同时存在，即使用权明确到户、使用权划分到联户、使用权归村庄所有。而草原围栏的差异化，使得对当地草原产权的界定更加复杂。草原有别于农田，在缺乏草原围栏等设施的情况下，其边界难以确定，使用权承包的意义因此被淡化。而草原围栏建设远落后于使用权承包。承包后一些草原面积小，单位面积围栏成本高；且小面积的围栏经济效益非常有限，因此农户围栏意愿低；一些山区草原分布宽、地形陡，围栏难度大，投入成本高，牧民的围栏积极性受限。2002年禁牧政策推广以后，由于草原的经济价值被禁锢，家庭草原围栏的发展一度陷于停滞。此后虽在政府补帖及相关项目的推动下陆续建设起来，但至今草原围栏仍远未完成。

盐池的草地产权制度呈现出多元化的格局，然而无论草原承包到户、联户或是保持社区共用，村庄所有的草原边界是明确的，并且村庄草原的围栏在21世纪初即已全面完成，这从本质上将这一地区的草原与哈丁模型中无产权的草原区别开来。因此，本研究认为用“公地的悲剧”理论来分析盐池草原治理是有欠考虑的，而这一结论也同样适用于对全国其他类似草原的治理分析。

3 草原治理的多元化治理思路

相同的制度在不同地区不同时期可能产生完全不同的结果，一个制度会导致什么样的反应、产生什么样的结果，与制度作用于什么样的环境息息相关。在制度分析过程中，物质环境(与它相关的交易属性)和社会体系(与之相关的行动者的个体特征)一样重要[16]。从全国范围来看，草原类型也呈现出差异化的分布。例如，新疆地区的草原多数呈犬齿交错分布，加之历史原因，形成了大量的“飞地”，又由于草原的品质差异大，牧户承包的草原少则3～4片，多则6～7片；相对而言，内蒙古草原则多集中连片，且一般牧户经营单片草原[17]。就盐池而言，即使相邻的两个村庄，其资源禀性、草地条件也可能完全不同；而不同地区的社区文化、传统、习俗也各有差异。这就要求在保护草地资源与推动牧区畜牧业发展的过程中基于实际情况，实行个性化、差异化的管理。

3.1个体化经营，推动草原社区化流转 对于人均草地面积较大，且草地产权明晰的地区，可以鼓励家庭化经营。草原家庭承包制在一定程度上明确了农户的收益权与使用权，解决了利益分配的问题。伴随着草地政策的实施、城市化进程的推进、牧区产业结构调整、剩余劳动力转移以及我国农村老龄化问题的出现，牧区草地流转是解决牧区生产分散化、粗放化的途径之一。在条件允许的地方，推动社区内的草地流转有助于形成规模效应，实现草地流转市场化发展的良性格局。在流转的过程中，应始终坚持“以农民为主体，以不改变草地所有权、不改变草地用途、自愿有偿流转为前提，以市场为导向，以社区为基础，以推动草地养殖业规模化发展、提高农民收入为目的”[18]。

3.2联户化管理，合作型草原使用 是否须以家庭为基本单位建立家庭牧场的方式来管理草原，仍然很有争议[6，8，14]。草原的家庭承包制及其所带来的大面积草原围栏，使放牧场限制在较小的范围内，无法进行轮牧，导致草原环境的恶化，并对游牧传统产生一定冲击，间接导致草原游牧文化的断层；草地牧场承包到户的制度导致了草地牧场的强度利用，加剧了一些地区草原退化、沙化的速度[19]；由家庭承包制所造成的草原分散化、细碎化等问题，可能导致草原利用效率低下、边界冲突等矛盾，限制草原的规模利用、综合治理。以盐池县为例，人均草地面积不足2.5 hm2，试问如果以户为单位，如此有限的草地单元能否成为一个有效的经济单元？

家庭治理不是草原利用的唯一出路。家庭承包制并不需要一定以家庭为单位来经营，即使在农区也不全是家庭经营，农区自打破计划经济的单一公社制度以来自发形成了千差万别的农地制度[20]。实践证明，合作经营或联户经营也是目前在不同地区、不同条件下可以采取的一种经营方式[21]。通过成员间的合作与互助，促进了更加灵活的人力分配，降低了生产成本；通过互助合作，提高了牧民共同应对自然风险的能力，有利于适应当前越来越频繁的自然灾害；有助于缓解日益增长的外出务工造成的人力缺乏；促进草地资源在使用过程中的再分配与生产的规模化，提高资源使用效率；此外，合作也有助于相互学习与沟通，并会对小组内成员的生产外合作提供契机。

合作放牧是早期盐池牧民畜牧业的主要方式之一。典型的合作方式为几户牧民(通常为亲友间或者是草原相邻的几户)形成一个合作放牧小组，将他们的羊只合并成一个羊群，每户轮流放牧。在盐池县，通常每个羊群数量控制在100～150只。如果小组内每户的羊只数量相差明显，则根据每户羊只数量来决定每户负责的放牧时间。调研发现，在禁牧政策实施前，47.7%的牧民选择合作放牧，其中16.7%为合作雇工，31.0%为联合放牧。

就盐池县而言，草原的家庭承包制，并没有对合作放牧产生明显的影响。其主要原因在于草原围栏建设的滞后，大多数牧民的放牧区域并没有改变。换言之，草原合作放牧的传统没有因为家庭承包制而改变的主要原因正是由于2002年草原禁牧之前，草原的承包没有真正落实到实地中。从全国范围来看，草原围栏比例较低。至2002年，全国草原围栏仅约0.23亿 hm2，而围栏到户的比例更低[9]。草原的联户化经营，合作化使用是符合当前的实际需求的。

然而在禁牧期间，放牧合作几乎被中止，没有牧民合作雇工，仅4.8%的牧民仍然保留了联合放牧的传统。近年来，夜间偷牧现象愈演愈烈。实地调查中，54.10%的村民承认自己天天偷牧，20.22%的被访者经常偷牧，只有11.48%的村民选择圈养。禁牧所带来的政策压力，导致了合作行为不可避免的消失与退化。禁牧后，外出务工的比例越来越高，这一群体以年轻人为主，留守在社区的主要是老人、妇女与儿童。夜间偷牧有一定的危险性，且对牧民的体力有更高的要求。对于留守者来说，能看管自家所有的羊只已非易事，看管一个合作小组的羊群实是心有余而力不足。合作行为的消失，不仅影响到社区草地使用，同时影响社区成员的生产生活，合作的观念逐渐被个体化行为所取代，这也可能阻碍今后社区共同行动的发展。

3.3社区化自治 一种被广泛接受的对于社区自治的悲观看法认为，社区资源使用者难以通过集体行动来实现社区自然资源的自我治理。Olson[22]在其著作《集体行动的逻辑》中提出，“在没有强制或其他特殊手段存在的情况下，除非集体人数很少，否则理性的、寻求个人利益的个体不会采取行动以实现他们共同的或集体的利益”。然而，这一看法开始被越来越多的现实案例所动摇，这些案例有力地证明了当地人有意愿而且有能力实现可持续的社区自然资源自治[11，14，16，23-24]。当地人有着更强烈的意愿参与到资源的保护与可持续利用之中，因为这是他们赖以生存的环境，也是不可替代的生计来源；社区化自然资源管理所产生的交易成本更低[23]；当地人代代相传的乡土知识是现在科学知识无法替代的[25]，有利于因地制宜地使用当地资源；对资源可持续利用的共同利益驱动，有助于解决资源管理过程中的“搭便车”现象，并在一定程度上控制了集权管理下的低效率和机会主义行为，同时保证了农户在资源获取方面的公平性[11]。

在盐池县，一些村子出现了自我治理的萌芽，体现了以社区为基础的草地资源管理的生命力和实践基础。一些开牧试点村中出现了以社区为基础的草地配额流转。在开牧村，实行“以草定畜”，即根据村庄的草地条件科学核定载畜量，再根据每户承包的草原或者依据家庭人口进行放牧配额的分配。每户发放一本放牧证，证书中明确标记允许放牧的数量、户主名字等信息。牧民放牧时需带放牧证，以备政府督查小组检查。“以草定畜”的出现淡化了对草原产权的争议，有效控制了总体放牧数量，确保不影响生态保护的大格局；同时缓和了在草原面积小的地区实行家庭承包可能造成的草原细碎化、生产独立化等问题；并为草地流转提供了新的契机。以草定畜的实施，衍生出了自发的放牧配额流转，其有利于在围栏没有精确到户的地区实行流转，并有效解决了草原边界不明晰导致的产权问题，同时在很大程度上克服了租入户对草原生态功能的忽视，将总放牧量限定在科学合理的范围之内。对一些草原面积有限的村庄而言，养殖户可以通过租入多户的放牧配额实现养殖规模化。这比同时租入多户的草原操作更简单，交易成本也更低。调研发现，一些村庄，通过集体讨论形成了关于每单位放牧配额的价格、流转期限、流转群体等方面的共识，促进了草地在社区内的有序流转，通过市场机制实行草地再分配，推动草地经营规模化与草地资源的可持续利用。

一些村庄在禁牧以前自发形成了轮牧制度。在一个调研村，2000年草原围栏期间，将联户的草原分成远近两片，通过共同协商决定，夏天在较远的草地放牧,冬天在较近的草地放牧，以达到轮牧的效果。没有制定相应的惩罚机制，主要以村民之间的互相监督和信任等道德力量来形成约束力。尽管没有严厉的惩罚措施，违规放牧的现象很少发生，只有在少数极端恶劣天气的情况下村民才会就近放牧。这种草地管理方式一直持续到2002年禁牧政策实施。此外，一些村庄自发设立民约，规定村民在牧草生长期内不允许放牧,促进草地恢复,形成了初级的季节性休牧。

4 结论与建议

“公地的悲剧”理论不应作为普遍适用的原则用以指导草原制度建设，草原治理与保护不应单一诉诸于产权改革。造成草原退化的原因是多元化的，私有化不是万金油，不应迷信产权改革的作用。不可能简单地用一种或几种制度解决自然资源管理中的所有问题，实现对草原的合理、高效、生态的治理。草地资源具有其特殊属性，其分布广泛、区位条件各异、边界不明确、资源使用者间相互影响，且受到社区放牧传统的影响。对草原的治理不应简单复制农地政策，草原家庭承包责任制难以达到和农地承包一样的效果。

抛开资源所属的社区物质基础与自然条件来讨论什么样的产权是合适的。相同的制度在不同的社区条件下可能产生不同的结果。一刀切式的政策方式、标准化的行动，往往会造成政策实施的水土不服，打破原有的人与自然和谐共处的格局，造成难以逆转的后果。因此，应推行多元化、差异化的制度结构。对于人均草地面积较大、草原使用相对独立的地区，可以试行草地的家庭化使用；对于人均草地面积有限、地形复杂、不具备围栏到户，且社区成员在过去的放牧过程中有长期合作基础的地区，不应强制实行草地的私有化，而应鼓励通过合作或社区化自治，充分利用乡土知识、乡约习俗，通过社区成员间的相互信任与制约，克服草地面积的局限性。

草原是一个人、畜、草共存的复杂系统，草地资源是当地牧民生计的主要来源。牧民对草原感情最深，最了解当地草地情况，也是草原使用过程中最直接的利益相关者，草原制度的建设与实施不应脱离这个群体。应将当地人的利益需求纳入政策制定框架之中，通过获得当地人对制度的认同，使制度最大限度地实现预期目标。草原地区牧民分散较广，政府的监管难度大，应充分发挥社区在自然资源治理中的作用，利用社区乡土知识、传统习俗、公众制约、相互信任等，弥补政府强制性制度变迁中的信息不对称和非科学性，克服市场界定产权中的巨大成本限制及个体管理的局限性。充分利用这一群体对当地资源的了解，探索以社区为基础的草地资源自我管理，通过村集体或村民组织，统一进行草地规划、管理与经营，克服资源面积有限性的局限，最大限度地形成规模效应。

从长远来看，禁牧政策的实施，不利于草原的可持续利用，有研究指出，禁牧政策下野生牧草不能合理使用,不利于草原的自然恢复[26]；且长期围栏封育使当地毒杂害草大量生长，降低了植被的总盖度和物种多样性，使种群结构呈现简单化趋势[27]；此外，也对当地牧民的生计和生活产生了一定的负面影响。由此产生的政策压力，使社区原有的自我管理萌芽在禁牧政策实施后被抑制，村民间的集体行动需求被压抑，转而衍生出以违规放牧为代表的个体适应性行为。因此，建议推广以草地可持续发展为基本前提，科学控制放牧量，实行轮牧、季节性休牧等多元化模式相结合的有条件开牧。其既可以避免禁牧对草地自然发展及草地生物链的破环，也可以缓解由于禁牧激化的干群矛盾，及环境保护与农户生计间的矛盾；且相对宽松的制度环境，有利于充分调动社区成员的能动性、创造性、合作空间及自治潜能。在这一过程中，当地政府应转变原有的角色定位，通过提供信息咨询、法律保护、技术引进等服务，为草原保护与可持续利用提供信息、科技及财政支持。

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