行政规范性文件制定程序中的公众参与

王 岩

（武汉科技大学城市学院 人文学部，湖北 武汉 4 300830）

责任编辑 胡号寰 E－mail：huhaohuan2＠126.com

行政规范性文件在我国行政法治实践中被广泛应用，究其功能而言，行政规范性文件依分类不同而表现各异，但概括起来，主要有“定义与解释、法律的具体化与 补 充、统 一 个 案 执 行”［1］（P557～559）三 种 基 本功能。值得注意的是，在限制行政自由裁量权的滥用方面，行政规范性文件可以提供统一的裁量准则，以防止同一个案不同裁量的情形发生，其功能不容忽视。

一、公众参与之必要性

就效力而言，行政规范性文件自然居于行政立法之下，但学者陈新民认为，行政规范（性）文件“大致上是另一个职权立法的翻版，而且是任何行政机关都可以就其执掌的事项……所以是一种具体而微的行政立法。”［2］（P128）此种比较实质上隐含了行政规范性文件颇具行政立法外观的法律拘束力，实际上，对社会和公众来说，行政规范性文件的意义丝毫不亚于行政立法，择其要旨分述如下。

第一，行政规范性文件的范围具有相对固定性，就此范围内的公众群体和相关事项均受其效力约束。简而言之，行政规范性文件主要针对一定范围内的不特定的多数人发生效力，其范围远远小于行政立法，这个范围从某种意义上说是可控的，它可以具体到某个特定的区域，某些特殊的事项，范围愈小，对公众权益的影响愈大。

第二，行政规范性文件作为行政管理的手段，其作用力具有广阔的伸展空间。作为行政规范性文件的制定者和执行者，行政机关既可以借助“行政与立法的交界地带”将自身的意志渗透其中并作为行政决定的依据，也可以借此披上“合法性的外衣”作出较为隐蔽的具体行政行为，在行政与立法之间往来游走，而作为效力对象的社会公众只能被动地接受规范的规制，故其尤为关注行政规范性文件的效力大小、内容范围、适用条件等事项。

正是因为行政规范性文件具有内在的公共性，其在性质上和行政立法相当，行政机关必须在制定程序上顾及此公共性，让公众有充分的机会和有效的途径参与到行政规范性文件的制定程序，以表达自己的意愿和利益诉求，不仅如此，公众的广泛参与，可以增加行政机关获取有效信息之渠道，减少专家型、官僚型立法之恣意，确保文件的科学性。

二、公众之界定

在行政实务上必须解决谁有资格参与制定程序的问题，这就需要对公众进行严格的界定，确保其参与适格，如果公众被空泛化、抽象化，那么公众参与的研究也不过是理论的乌托邦而已。笔者认为，界定公众的范围需要三项原则。

（一）利益相关原则

通常法律多以利害关系人（interested person）为参与适格，理论上如此界定并无不妥，但如何认定利益相关值得考量。前文论及行政规范性文件的内在公共性，如果将参与制定程序作为民主公共生活的权利主张，即使与行政规范性文件无利益关涉，行政机关也难以拒绝其请求，但行政机关有权就其主张进行利益相关的判断，并就是否采纳做出取舍，此等处理方式主要针对向社会征求意见的情形而言。倘若采取书面征求相关单位意见、召开座谈会等方式听取意见，可采用该原则限定范围，让申请者阐释自己可以成为公众的缘由，以确定真正合适之人选。

（二）机会均等原则

原则上，行政机关应该最大限度地发挥公众参与的积极性以保证立法之民主性、科学性，然而，在同等情形下，如果参与机会有限，如何保证参与者体现公众的意愿值得探究。就行政机关而言，无论如何选择均不妨碍所选者为利益相关者，但行政机关可以采取随机挑选的方式保证每位准参与者机会均等，方式须公开、透明、公正且经得相对方同意；如果相对方拒绝采用随机挑选的方式，可由相对方投票或者推选代表作为公众参与的人选，该原则多适用于听证会、座谈会、论证会等所需人数有限但参加人数较多的情形。

（三）特殊平衡原则

在现今的社会中，人们的利益需求日趋多元化，相关的利益方固然能够以公众的面目示人，但不同层面的利益群体能否对行政机关形成压力效应，促使行政机关的立场转向尚存疑问。具体而言，人数较少和人数众多的利益群体、实力雄厚和实力微弱的利益群体可能在制定程序中为争夺话语权而博弈，为了避免公众意见为强势利益群体所垄断，行政机关必须寻求不同利益群体之间的平衡支点，既重视强者，又保护弱者，既维护多数人，又不忽视少数人，让不同的利益诉求在公众的名义下得到调节。

三、参与之方式

公众参与的核心在于参与的真实有效性，现有的规范对参与的具体方式规定的过于原则，缺乏操作性，因而需要进一步细化研究，笔者拟从三个方面说明。

（一）公告

行政机关在制定行政规范性文件之前，应该在政府网站或者官方公报上向社会公众通告行政规范性文件的相关事项，包括拟定的规范名称、拟定的授权依据、规范的基本内容及相关争议的主题，公告是公众参与的准备阶段，此阶段有助于公众有充分的时间表达自己的意见。

（二）向社会公众征求意见

首先，明确适用条件。一般而言，涉及到重大公共利益，或者直接涉及管辖区域内大多数公民、法人或者其他组织切身利益的行政规范性文件，应该向社会公众征求意见，而涉及到紧急行动的事项则无需向社会公众征求意见。

其次，尊重公众意见。对于公众以书面形式提交的资料、观点或者意见，行政机关须充分考虑，也必须公示所提交的意见及对该意见予以考虑的结果，［3］（P212）通过行 政 机 关 一 定 的 说 明 义务形成对公众意见的有效反馈，避免征求意见“有求无应”，流于形式。

最后，明确法律效力。除特殊情形之外，把征求公众意见作为制定程序中的必经阶段，对缺乏征求意见程序的行政规范性文件可认定为效力存在重大瑕疵，公众得以拒绝遵守，避免征求意见沦为行政机关随心所欲的摆设。

（三）举行听证会

首先，确定听证会的适用事项。我国相关的立法规定具有较大的弹性空间，多以涉及重大公共利益为适用标准，使行政机关完全掌握裁量的主动权，使公众处于较为被动的地位。在我国人力、物力、财力备受限制的情形下，需要对重大公共利益、确有必要等概念进行界定，使听证事项明确化。

其次，严格审查听证代表的参与资格。能够参与听证会的代表须与文件的制定有法律上的利害关系，组织者要确保听证代表之间能够形成一定的对立利益，并且要确保听证代表的结构合理，避免听证会沦为利益集团的一言堂，同时也要防止听证专业户的出现，对于假冒利益相关者的行为严惩不贷。

最后，建立听证案卷制度。在听证的过程中，所有听证参加者所提供的口头或者书面材料、意见、辩词，任何人提供的口头或者书面证据，听证会主持者的处理决定等内容均应形成听证笔录，行政规范性文件的制定者应依据听证笔录对相关内容及时进行调整，以充分反映公众的利益诉求。

［1］翁岳生.行政法［M］.北京：中国法制出版社，2002.

［2］陈新民.中国行政法原理［M］.北京：中国政法大学出版社，2002.

［3］（日）盐野宏.行政法总论［M］.杨建顺，译.北京：北京大学出版社，2008.