户籍制度、公民身份与政改突破口①

吴瑞财

（华侨大学 公共管理学院，福建 泉州 362021）

责任编辑 韩玺吾 E－mail：shekeban＠163.com

将户籍改革与政治体制改革勾连起来，会不会显得突兀与牵强？恐怕很多人都会有这样的印象，但如果对于户籍制度与现代政治有更为深刻的认识，那么将二者联系起来就丝毫不显得牵强。改革开放以来，我国在政治现代化方面取得了巨大进展，但是，与急剧的经济社会发展提出的要求以及人们的期望相比，政治体制改革的步伐仍显缓慢，甚至有学者认为当前的改革陷入停滞。因此，近些年来，理论界和实践层面都将寻找政治体制改革的突破口作为重大问题。针对该问题，学术界提出了一些设想，但本文认为，已有的讨论在关键性的问题上认识模糊，对于现代国家的本质与特征的认识不到位。现代国家最为核心的本质在于：在国家与公民这一关系上较传统国家完全不同。遵循这一思路，改革户籍制度从而重构国家与社会、国家与公民关系，是建构有中国特色的民主政治的基础，户籍改革可成为中国政改的突破口。

一

对于三十多年来的政治发展进程，论者有不同乃至相互对立的评判。一种观点认为，“作客观的和细致的经验性考察和历史的比较，我们将不难发现，中国政治改革所取得的进展远远超出人们一般的想象。”［1］另一种观点认为，“从客观实际情况来说，一个相当长的时期以来，我国政治改革进展迟缓，在实质性的问题上没有多少突破。”［2］两种观点都能找到足够的论据，但是，当前急剧的经济社会变迁，使得人们对于政治改革有着更为迫切的期待，这主要体现在：一是中国社会已具有现代社会的基本特征，即社会利益的高度结构性分化，这就要求必须有某种机制整合多元的社会利益；二是改革的不彻底导致权力在社会分配中发挥了太大的作用，引发了严重的社会公正问题；三是社会发展的不平衡，且这种不平衡有加剧的可能性。这些方面对于政治体制改革提出了极为紧迫的要求，有学者就忧心忡忡地表示，“改革的动力”已基本丧失，因而，探索政改突破口，就成为一个极为关键的问题。针对该问题，学术界提供了几种有代表性的观点。一是以党内民主带动人民民主。一些学者认为，该路径较为切实可行。胡伟认为，“在我国社会主义初级阶段，党内民主是人民民主赖以发展的前提，也是民主政治发展的逻辑起点和关键。党内民主的不断推进，必将带动整个国家政治生活的民主化，这是中国共产党在我国政治生活中的核心地位所决定的。”［3］二是完善人民代表大会制度，以落实法治宪政制度。从西方的实践来看，代议机关发挥了极其重要的作用，其职能主要体现在立法和监督两个方面。目前人大的立法权不断加强，但监督权仍相当薄弱。从西方经验来看，代议机关在看紧政府的钱袋即财政民主方面表现出色。马骏认为，在“现有的制度框架下，在收入方面实现预算民主的最佳途径是由人民代表大会审查、批准政府的税收、收费与债务政策”。他甚至提出，由于预算民主将触及政治活动的核心，因而“如果省级预算民主成功了，那么中国的社会主义民主建设就可以在村民选举的‘草根民主’之外实现‘中心开花’”［4］（P67）。三是以加强国家基本制度建设推动政治现代化。该观点认为，从经验来看，民主政治的发展，一般是国家制度建设在先，民主化在后；从最近几十年发展中国家的经验教训来看，大多数国家最为迫切的不是民主化的问题，而是国家制度建设的问题。从中国的情况来看，一些学者认为，政治体制改革的当务之急，应是大力加强国家基本制度建设，建立一个高效的有很强的良治能力的政府。四是以农村基层民主自下而上推进国家民主。20世纪90年代以来，不少学者对村民自治寄予了厚望，一些学者看到了基层民主在中国民主化进程中可能具有的重大意义。有些学者乐观地预期了一条农村包围城市的民主化之路，认为村民自治可以扮演诸如此类的角色：中国民主思想的播种机、中国民主政治的大学校、中国民主大厦的奠基石以及中国政治体制改革的推动器。［5］

二

上述几种论述，从不同侧面反映了我国政治发展的进程。以发展党内民主为突破口的设想，真实反映了执政党的主导作用，但是党内民主论无法回答由党内民主扩展至国家民主的路径及动力是什么这一问题。对于人大改革论，需注意的是，人大改革无法作为单一制度孤立推进，改革过程涉及一系列的基本制度调整，其复杂性和难度可想而知。国家制度建设论抓住了经济社会变迁所凸显的国家基本制度缺失及国家能力不足的问题，但不能有效回应如何避免走上一条威权主义的国家制度建设之路的疑问。基层民主论看到了选举民主等制度引入中国社会所具有的深远意义，但调查表明，基层民主实践做得好的地方往往离不开开明领导人的支持，否则不但预期的自下而上的民主化道路难以如愿，恐怕连基层民主本身都难以为继。因而，这几种设想都存在一定的问题。

探讨政治体制改革的突破口，需明确两个基本问题：改革的目标或方向是什么，什么是突破口。然而，就前一问题而言，在很多论者那里是模糊不清的。就后一问题而言，之所以需要讨论改革的突破口问题，正如亨廷顿指出的，改革比革命难，改革者需要比革命者更为高超的艺术。［6］（P336～340）因而，突破口确立的意义首先在于，它必然有助于政治体制改革向着既定目标前进，至少能为其提供必要的条件或基础；其次，它必须是可操作的。将户籍改革作为突破口，是符合这些条件的。

如何理解我国的户籍制度，它是如何形成的，其有效运作的基础是什么？林毅夫对户籍制度形成机制的分析具有代表性：国家选择了重工业优先发展的战略，要求农民为工业发展提供原始积累，而又不可能解决农村剩余劳动力进入城市就业问题，因此必须建立严格的户籍制度限制人口流动。［7］（P3）由此，户籍制度成为塑造二元社会最重要的制度，正如苏黛瑞指出的，户籍制度在城里人与农村居民之间划定了一个新的阶级界限，它奠定了“现代中国最重要的社会差别。中国农民成了一个受隔离的次等地位群体”［8］（P27～37）。因而，必须将户籍制度理解为现代中国一项最基本的政治制度，其实质在于建构起公民之间先赋性的不平等的公民身份体系。

公民身份是理解现代政治的核心概念。雅诺斯基认为，公民身份指“个人在一民族国家中，在特定平等水平上，具有一定普遍性权利与义务的被动及主动的成员身份”［9］（P11）。马歇尔认为，现代公民身份的首要特征是普遍平等，现代国家逐渐地建立起平等化的公民身份体系。现代国家构建包括三个维度：民族构建、国家政权建设和公民国家建设。就后两个维度而言，杜赞奇指出，与西方19世纪以来的历程不同的是，当今世界的许多发展中国家不断强化其国家权力，而在建构公民国家即确立公民权方面却乏善可陈。［10］（P2）

三

以上分析提示，需以公民身份的视角才能真正理解中国的户籍制度，公民身份是现代政治的基础。近几十年来，一些学者在研究民主化的问题上，强调创建广泛、平等的公民身份的基础性意义。蒂利指出，公民身份的创造是民主化的必要条件。［11］（P3））因此，上述几种设想忽略了一个关键性问题，即现代政治首先必须在基础上夯实国家与公民之间的权利义务关系，尤为关键的是公民权的位置及其内涵外延的问题。现代国家的各项制度必须建立在平等的公民身份的基础之上，而二元户籍的核心恰在于建构了差异化的公民身份体系，这与现代政治的要求相悖。因此，改革户籍制度并逐渐建构普遍平等的公民身份，是当前国家建设的核心内容，户籍改革将为中国的政治发展进程奠定必要的基础。

近几年来，一些地方开展了力度不等的户籍新政，然而一些学者发现，当前的改革不能令人满意。按照普遍看法，实质意义上的户改应取消户籍上面依附的种种差别化的权利与利益，赋予公民自由迁徙的权利，即建构现代国家的平等公民身份，但是，当前户改离这一目标尚有很大距离。陈映芳对当前的户改进行了分析。她认为，在现行户籍制度面临巨大变革压力的情况下，国家选择的改革路径是：在国家层面不废除户籍制度，而是将改革的权力下放给地方政府，由后者自主设计具体的改革策略，由此将国家层面的公民权问题转换为城市层面的市民权问题，但是，由于地方／城市政府的自利自保倾向，其有限的户籍改革总是从自身的利益出发，因此，对现有户籍制度的依赖，使得政府缺乏改革的驱动力。［12］陈映芳揭示的户改路径体现为，各地方设置一定的准入条件进行容纳／排斥选择。这并没有对户籍制度进行实质意义上的变革。正如学者指出的，各地近年来的很多改革措施，进一步提高了户口的含金量，户籍控制在某些方面更为严格了。［13］一些学者将户改难有实质性突破归结为发展主义的国家体制，如吴开亚认为，中国的行政权力结构是分割型的，不同级别的政府有不同的权力范围和相应职责，在发展资源相对短缺，区域经济竞争日趋激烈的年代，地方政府基于内外部条件约束，往往倾向于最大限度地强化其作为经济人的自利趋势，以实现能显示其政绩的各种地方目标，因此，各城市落户门槛只有程度上的差距，并无本质上的不同。［14］以上分析，对于社会现状的把握与体制结构的剖析都具有一定的洞察力，但都忽略了一重要问题：改革至今，经济发展的合法性效力逐渐降低，难以否认的是，当前我国正处于一个重建合法性的过程之中，并正以之积极回应社会的集体诉求。一般而言，我们可能极少见到针对户籍改革的社会集体行动，但户籍制度的实质意义并不在其本身，相应的，社会的集体行动可能也并不指向这一制度本身。总而言之，我们坚信，国家回应社会集体诉求的合法性建设过程必然会推动实质意义上的户籍改革。实际上，这一过程已具体体现为近年来的一些重大的政策实施及其所带来的政策效应，如社会保障制度的加快建设、新农合的有力实施等，因而，实质意义的户改应是着眼于发展公平、平等的公民身份。如果沿着这一路径的改革取得突破，自然会使得分割利益、塑造社会身份及认同的现行户籍制度逐渐丧失其功能，而这一发展会为中国的政体转型奠定良好的基础。

进行一场意义深远的政治体制改革的必要性无需赘述，改革的难度和复杂程度也是有目共睹的，因此，寻找一个恰当的切入点或突破口以带动整体性的政治现代化进程，显得极为关键。中国的政治体制改革是一个长期的系统性的工程，必须耐心地夯实政治转型的基础，而突破城乡二元分割的户籍制度以构建普遍平等的现代国家的公民身份，既切实地为发展现代政治奠定了必要基础，又在实践上具有推进的可能性。

［1］徐湘林.以政治稳定为基础的中国渐进政治改革［J］.战略与管理，2000（5）.

［2］王贵秀.谈谈政治体制改革的突破口问题［J］.科学社会主义，2002（1）.

［3］胡伟.民主政治发展的中国道路：党内民主模式的选择［J］.科学社会主义，2010（1）.

［4］马骏.中国公共预算改革：理性化与民主化［M］.北京：中央编译出版社，2005.

［5］吴玉荣.村民自治：中国政治体制改革的突破口［J］.攀登，2002（5）.

［6］（美）亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.李盛平，杨玉生，译.北京：华夏出版社，1988.

［7］林毅夫，等.中国的奇迹：发展战略与经济改革［M］.上海：上海三联书店，1994.

［8］（美）苏黛瑞.在中国城市中争权公民权［M］.王春光，等，译.杭州：浙江人民出版社，2009.

［9］（美）托马斯·雅诺斯基.公民与文明社会［M］.柯雄，译.沈阳：辽宁教育出版社，2000.

［10］（美）杜赞奇.文化、权力与国家——1900～1942年的华北农村［M］.王福明，译.南京：江苏人民出版社，1996.

［11］（美）查尔斯·蒂利.欧洲的抗争与民主［M］.陈周旺，等，译.上海：格致出版社，2008.

［12］陈映芳.“农民工”：制度安排与身份认同［J］.社会学研究，2005（3）.

［13］郭秀云.从“选择制”到“普惠制”——城市户籍改革政策取向与路径探析［J］.社会科学，2010（3）.

［14］吴开亚，张力.发展主义政府与城市落户门槛：关于户籍制度改革的反思［J］.社会学研究，2010（6）.