世界动物卫生组织兽医体系效能评估主要内容及政策化建议

路 平，张衍海，郝峰强，刘 坤

（中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛266032）

近年来，国际社会提出“同一个世界，同一个健康”理念［1］。当前，我国正处在工业化、城镇化深入发展与农业现代化同步推进的重要机遇期，我国兽医事业发展面临诸多可预见和不可预见的风险挑战，兽医工作范畴、定位、内容和重心发生了深刻变化，对兽医工作提出了更高要求。在这种情况下，作为世界上最大养殖业的发展中国家，我们必须不断夯实兽医工作基础，加强兽医体系能力建设，积极推进PVS评估工作。

1 PVS评估作用及其主要内容

1.1 PVS评估的主要作用

世界动物卫生组织（OIE）提出“兽医工作的最终目标是为了保护人类健康”。为此，OIE制定兽医体系效能（PVS）系列评估工具，并在全球大力推广PVS评估工作，旨在帮助各成员国评估本国兽医体系能力、查找差距、制定发展战略，加快全球兽医事业发展［2］。PVS评估主要作用包括以下三个方面。一是进行内部评价。通过开展自我评估，国家管理层能够进一步了解兽医体系的实际运行水平，并对照OIE要求找出差距和不足，制定有针对性的计划和目标。另外，根据评估结果确立兽医体系优先发展事项，并依据优先次序主动展开行动。二是增进国际贸易。在国际贸易中，进口方可以要求对出口方兽医体系运作效能进行评价，出口方也可以主动提供评估结果。PVS评估结果也是各国在畜产品国际贸易中制定进口政策，对出口国提出兽医卫生条件和要求的重要参考依据。三是开展外部评价。申请国际援助时，通过评估可帮助援助方确定投资项目和具体要求，有助于确定投入的成本和收益。也有利于被援助方获得政府的经费和技术支持。目前，世界银行等国际组织及发达国家已将PVS评估作为向兽医体系提供援助或资助的前置条件。

1.2 基本内容

PVS评估标准是OIE推荐给各成员国的一个综合性评价兽医体系运行效能与质量水平的国际标准，包含人力物力财力资源、技术权威性及能力、利益相关方互动关系、进入国际市场能力等四大基本要素共39项关键能力指标。每个关键能力指标从低到高划分为5个等级，代表不同的能力发展水准［3］。

1.2.1 人力物力财力资源 共设兽医机构专业人员和技术人员编制、兽医师及兽医辅助人员专业能力、继续教育、技术独立、组织架构定性和政策的连续性、兽医机构协调能力、物 力资源、日常工作经费、应急资金、资本投入和资源管理与业务管理等11项关键能力评价指标。重点评价兽医体系管理体制、运行机制以及获取、使用资源的能力。除了对兽医体系的专业技术人员、物质资源以及财政资金支持等常规事项提出要求外，特别强调兽医体系的独立性和内外协调能力，要求兽医体系具有稳定的组织结构和保持政策连贯性的能力。在拟定技术决策时，不受商业利益、政治因素等影响，自主履行职责。具有通畅的内部协调和外部协调能力，能够利用明确高效的指挥链，协调从中央到基层的资源和工作，并具备与相关部门进行协调的能力。

1.2.2 技术权威性及能力 共设兽医实验室诊断能力、实验室质量保证体系、风险分析、边境检疫与安全防范、流行病学监测、早期发现与应急反应、疫病防控与根除、食品安全、兽药与兽用生物制品、残留检测、新发问题、技术创新、标识与追和动物福利等14项关键能力评价指标。重点评价兽医体系开展诊断、监测、风险分析、早期预警、应急处置等动物疫病防控和动物源性食品安全管理相关工作的能力。强调兽医体系要根据科学的风险评估结果制定风险管理决策，对进出境检疫和动物卫生安全防范程序、疫病监测方案、疫病防控及根除计划实施效果，兽药残留监控计划、动物标识溯源、动物福利标准执行情况等进行审核和评估，提高风险管理能力。

1.2.3 利益相关方互动关系 共设沟通、与利益相关方协商、参与国际标准制修订能力、认可／授权／委任、兽医法规机构、生产者和其他利益相关方参与合作计划等6项关键能力评价指标。重点评价兽医机构与利益相关方（养殖户、企业、协会等）合作关系，共同实施计划和采取行动的能力。强调兽医机构应与利益相关方紧密合作，共同制定动物卫生和动物源性食品安全有关计划。兽医机构应与利益相关方建立定期协商机制。涉及动物卫生和兽医公共卫生行动、计划及发展状况需对利益相关方保持透明。如私营机构或人员执行官方任务，需经官方兽医部门认证或授权。

1.2.4 进入国际市场 共设法律法规制定、法律法规实施及利益相关方执行力、执行国际标准、国际认证、等效性和其他类型卫生协议、透明度、区域划分和生物安全隔离区化等8项关键能力指标。重点评价兽医体系促进动物及动物产品国际贸易的能力。强调兽医体系应具有参与和制定所在领域国家法律法规标准的权力。在制定法律法规时，应充分参考国际标准，并对相关法律法规进行定期评估和更新。对动物、动物产品、兽医服务等实施认证计划，依据OIE标准建立和维持无疫区和生物安全区。

2 各国PVS评估研究现状

2005年，OIE制定了PVS系列评估工具，开始在全球推广PVS评估工作，PVS系列评估由PVS评估、差距分析、能力建设及后续任务四部分内容组成。OIE将前三部分形象地描述为兽医体系效能的"诊断"、"处方"和"治疗"阶段。PVS评估是PVS系列评估的最重要组成部分，是指利用PVS评估标准，通过特定的专家评估程序，量化兽医体系运行效能等级状态的活动。

2.1 各国PVS评估现状

OIE推出PVS评估标准后，引起了世界各国的高度重视。目前，国际社会普遍采用PVS评估标准对本国兽医体系进行评估。截至2012年3月1日，OIE 178个成员国中已有117个向OIE申请PVS评估，其中109个成员国完成了评估工作。我国由于兽医事业发展的复杂性，到目前为止尚未向OIE申请进行PVS评估。

2.2 OIE顺利推进PVS评估原因分析

一是促进各成员的实际利益。由于PVS系列评估的内容几乎涵盖了影响一个国家或地区兽医体系有效运行的所有方面，一个成员经过评估以后，不但可以清楚、客观地了解兽医体系的实际能力水平，为科学制定发展规划奠定基础，还可以在OIE的帮助下，争取国际援助，支持其兽医事业发展，这对于OIE的很多成员，特别是发展中国家和处于转型期的国家而言，无疑是极具吸引力的。二是与OIE发展战略紧密相关。自PVS评估工作启动以来，OIE不断丰富评估内容，不断完善评估标准，在形成一套完整评估体系的同时，策略地将评估内容与其发展战略联系在了一起。目前，PVS系列评估内容不但涉及动物疫病控制、兽医公共卫生、动物福利等OIE日常工作，而且将兽医立法、动物标识与追溯能力、兽医教育等战略发展重点也纳入其中，使成员兽医体系能力提升与OIE全球战略发展有机地结合在一起。三是法律基础牢固。为了确保PVS评估结果得到OIE成员以及世界贸易组织、世界银行等国际组织和多边、双边投资机构的认可，OIE高度重视PVS的法律效力。

3 政策措施建议

从国际情况看，受全球化进程加快、气候变化等因素影响，新发和复发动物疫病、人畜共患病不断出现，许多动物疫病流行范围继续扩大［4］。全球兽医工作的内涵和外延发生深刻变化，OIE、FAO等国际组织将兽医服务定位为全球性公共产品，全球兽医事业面临新形势、新任务。与发达国家相比，中国兽医体系在体制机制、机构队伍、能力水平等方面还存在很大差距［5－6］。从国内情况看，我国兽医工作取得了很多显著成效，但是兽医事业发展仍然存在很多问题，严重制约着兽医工作健康发展。因此，这就要求我们必须积极开展兽医体系效能评估工作。

2004年，国际上首次提出“同一个世界，同一个健康（OWOH）”防控理念，OIE、WHO、FAO、美国、欧盟等国际组织和国家积极倡导，并在2007年印度新德里会议基础上明确提出实施框架：按照OIE《兽医工作体系效能评估（PVS）标准和 WHO（国际卫生条例》，建立有效的兽医管理体系和公共卫生体系，制定疫病防控规划和长效机制；强化国内和国际应急反应能力［7］。按照《动物防疫法》和《国务院关于推进兽医管理体制改革的意见》精神，深入推进兽医管理体制改革，完善法制建设，创新工作机制，建立起科学、统一、透明、高效的兽医管理体制和运行机制，促进兽医机构规范化、标准化建设，不断提升兽医体系能力水平。

3.1 开展PVS评估试点工作

开展PVS评估工作，是深化兽医管理体制改革的重要途径，是加强兽医体系能力建设的有效手段。尽快开展PVS评估试点工作，加强PVS评估业务指导。适时开展我国兽医体系效能自我评估工作，确定我国兽医体系中优先发展事项，提高财政投入资金的成本效益。2012年4月，我国农业部与OIE在北京联合举办兽医体系效能（PVS）评估培训班。农业部兽医局副局长张弘、OIE总部地区事务部主任弗朗索瓦·卡亚（Francois Caya）出席培训班开幕式并致辞，OIE派出9名权威专家为培训班授课［8］。此次培训班的成功举办为PVS评估工作在我国的顺利开展打下了坚实的理论基础。

3.2 完善兽医法制建设

在立足我国国情基础上，参照OIE法典和国际标准，加快推进《兽医法》制定工作，推进官方兽医和执业兽医管理制度建设，明确兽医人员的权利、义务，建立起官方兽医对动物及动物产品进行独立的、全过程卫生监管制度。

3.3 建立健全兽医体系体制机制

在体制方面，建立内外检统一的国家兽医工作机构。理顺内外检职能，实行内外防疫检疫统一的兽医管理体制。在机制方面，一是深化国际交流合作机制，在更大范围、更广领域、更高层次上充分利用好有关国际资源。二是建立健全利益相关方协调机制。通过建立正式协调机制，加强与利益相关方的互动，听取不同利益主体的声音。建立跨部门协调机制建设，完善与兽医产业协会、科研机构、高校的合作机制；建立与养殖企业、兽药企业、养殖户的合作机制［9］。通过对新时期兽医服务管理体制政策以及政策过程的研究，可以为政策制定者提供参考，有益于改善政策制定的质量，改进政策的实施效果，减少政策不当造成的巨大损失［10］。

3.4 加强兽医机构队伍建设

各级兽医部门积极协调编制、人事、发改、财务等有关部门，切实加强基层兽医服务机构建设，加强兽医人才队伍建设，推进官方兽医队伍建设，建立新型兽医人才培养机制，组织好官方兽医教育培训，提高基层兽医人员待遇。

3.5 继续加强兽医体系技术能力建设

按照科学和风险分析原则，提升动物疫情预警和监测能力，强化动物疫病流行病学、免疫、诊断能力，加强人畜共患病和外来疫病防控能力，强化动物疫病区域化管理，完善动物移动控制措施，构建动物及动物产品追溯体系［11］。

3.6 健全兽医公共财政保障机制

一是将兽医机构所需经费纳入各级财政全额预算管理，保证其人员经费和日常运转费用，将动物疫病监测、预防、控制、扑灭、兽药质量及监管等工作经费纳入同级财政预算。二是健全动物防疫财政补偿机制，研究动物强制免疫启动和退出机制，建立动物强制免疫应激死亡补偿和强制销毁动物产品补偿制度［12］。三是建立兽医队伍培训经费保障机制，将兽医队伍培训纳入各级财政保障。

［1］OIE.http：／／www.oneworldonehealth.org［EB／OL］.［2011－05－16］.

［2］OIE.http：／／www.oie.int／support－to－oie－members／pvs－evaluations［EB／OL］.［2012－08－15］.

［3］OIE.OIE兽医机构效能评估工具评估手册［S］.2011.

［4］孙 研.借鉴国外经验促进中国兽医事业的发展［J］.世界农业，2010（6）：5－10.

［5］唐慧英，严牡丹，张爱霞，等.国外兽医管理体制现状［J］.养殖与饲料，2010（6）：68－71.

［6］路 平，肖 肖，张衍海，等.我国"瘦肉精"监管现状及对策建议［J］.中国动物检疫，2011，28（4）：4－6.

［7］高集云.中国兽医事业正积极融入世界［J］.兽医导刊，2008（12）：9.

［8］路 平.农业部与OIE联合举办PVS评估培训班［J］.中国动物检疫，2012，29（5）：78.

［9］张建勋.完善政府监管体系与机制确保畜产品安全［J］.现代畜牧兽医，2010（1）：6－8.

［10］韩 静.兽医服务管理体制改革政策的政策过程研究［D］.北京：中国农业大学，2007.

［11］陆昌华，王长江，何孔旺.动物卫生及其产品风险分析［M］.北京：中国农业科学出版社，2009：8.

［12］Fermet E，Jane R，Forman S.Performance，vision and strategy，a tool for the governance of veterinary services［C］／／FAO of the UN，WHO and OIE with the collaboration of UNSIC and UNICEF：Rome，2007.