美国核能监管法律制度与政策及其对中国的启示

罗 超

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

日本福岛核泄漏事件以来，在国际范围内，德国、美国、法国以及日本等核电大国也均对本国的核电项目展开了不同程度的安全性评估。目前，美国拥有世界上最大的核能生产能力，核能发电量为8070亿千瓦时，2010年其核电生产量占电力生产总量的19.60%，核能消费占能源消费总和的8%，法国、日本和德国的核能生产能力分别紧随美国之后。

面对传统化石能源的有限性及全球气候变化带来的挑战，核能作为能效较高的一种清洁能源，仍具有一定的不可替代性。近期福岛核泄漏事件引发的危机，再次将如何有效地实施核能监管，以保证核能利用的安全这一议题摆在了世人面前，而我国《原子能法》的立法研究工作已由中国核能行业协会完成，并已列入国务院“抓紧研究起草”的立法计划。因此，研究并借鉴以美国为代表的核能大国有关核能监管的法律与政策，对于中国未来制定核能领域相关法律，进而更安全、更高效地利用核能，无疑具有一定的意义。

一、美国核能监管的政策演变

1946年，美国制定《原子能法》，将原子能由军用转为民用。1954年，美国修改该法，由于受到当时“冷战”思维和形势的影响，该法将美国原子能政策的首要目标定于政治军事层面，即原子能的开发、利用和控制应对一般福利作出最大贡献，并在任何时候都应服从于为国防和安全作出最大贡献这一首要目标。之后，才是经济层面，促进世界和平，改善一般福利，提高生活水平以及加强私人公司的自由竞争。

当1974年美国重组能源机构时，其能源政策宗旨产生了较大的变化，更加着眼于能源需求、效率与环境、公众健康。在《能源机构重组法》中，美国逐渐认识到，需要有效的行动以发展、增强所有能源资源利用的效率与可靠性，满足现在和将来数代人的需要，增强国家经济生产能力，加强其在国际贸易中的地位，促使国家能源自给自足，提升恢复、保护和提高环境质量的目标，并确保公众健康和安全。同时，该法还鼓励和指导研究、开发节约能源、提高能效的新方法或改进方法，并开始将清洁能源、可再生能源的研究开发纳入立法视野之中。

小布什政府执政时期，为争夺石油资源、刺激美国国内经济，于2003年发动伊拉克战争，并消极对待国际社会应对全球气候变化的努力，一直拒绝签署《京都议定书》。同时，更加注重本国能源效率与安全，试图通过立法、行政、财政税收政策等多方面措施，重启核电产业，促进清洁能源、可再生能源的研究、开发与生产。2005年《能源政策法》和2007年《能源独立与安全法》的制定和通过，便是这一时期美国政府能源政策的体现。其中，2005年美国《能源政策法》第6章第D节专节规定了有关核能的安全保障问题，具体包括核设施与核材料的安全性、核能设施的安全评估、核物质的转移安全、电力供应应急措施等多个方面。其中，对于电力供应的安全性与可靠性问题，是该法关注的重点内容之一，因而在第12章中对此问题予以了集中规定。［1］168

奥巴马政府执政以来，一直将能源与积极应对气候变化，作为其政策重点之一，并将核能等清洁能源的开发利用作为促进美国经济复苏、创造本国就业机会的重要途径，力求使美国在未来成为新能源的领先大国、应对全球气候变化的领导者。仅在2009年《美国复苏和再投资法》（American Recovery and Reinvestment Act）中，直接用于清洁能源投资的资金就达6千万美元，［2］71而在未来10年政府投资用于清洁能源产业将高达1500亿美元。［3］42009年6月，美国国会众议院通过了《2009年美国清洁能源与安全法》（American Clean Energy and Security Act 2009），成为其应对气候变化国内立法的重大事件，引发国际社会普遍关注。2010年5月，参议院版本《2010年美国能源法（讨论草案）》（American Power Act 2010）公布，该草案与前者相比，通过对核能研究、开发和利用的支持、提供项目担保贷款、给予投资赋税优惠、提高项目审批效率等措施，强化了对国内核电发展的支持。［4］

当下，日本福岛核泄漏事件对于各国政府与公众安全利用核能信心的影响是明显的，危机发生后，中国国务院召开常务会议通过了“国四条”的决定，决定要求对我国已运行的核电设施安全性展开全面检查、评审，并在国家核安全规划得到批准前，暂停核电新项目的审批。同样，在国际范围内，德国、美国、法国以及日本等核电大国也均对本国的核电项目展开了不同程度的安全性评估。尽管如此，日本福岛核危机正如历史上曾发生过了美国三里岛核危机、前苏联切尔诺贝利核危机等事件一样，均无法迫使人类彻底放弃利用核能，因为核能作为传统化石能源的有效替代品已成为公认的事实，而在核能利用比例较高的法国、日本等国，放弃核能早已具有不可能性。况且，人们并不会因为概率极低的危险而放弃整项核能发展事业。哪怕是在传统的化石能源领域，近期不断发生的美国墨西哥湾、中国渤海湾漏油事件也都表明，化石能源的开发利用也并非绝对安全。诚如有学者所言：“电力对美国的重要程度不亚于石油。…核电生产了美国20%的电力。我们是否可以放弃整个核电行业，并由燃煤电厂、替代能源、节约措施或者这些办法的组合来取而代之？目前，燃煤电厂带来严重的环境问题，替代能源的规模又太小。即便是考虑了核电的所有成本，排除核电肯定是不行的。”［5］275

实际上，目前正在抓紧修订的2007年中国《核电中长期发展规划》提出，到2015年核电装机达4000万千瓦目标基本已成为定局，对于2020年的装机目标，相比于此前已作出调整的8600万千瓦的目标将会有进一步的调整，但应该不会低于6000万千瓦。根据即将出台的《核电安全规划》，未来新上核电项目要按照国际先进标准设计下一代核电站，其安全指标和质量标准均会比之前的《核电中长期发展规划》要求更高。此外，《核电安全规划》还会强调大力推进第三代核电技术的发展，以提高核电利用的安全性和稳定性。

二、美国核能监管主要法律制度

以许可制度为中心、核能监管委员会为主要责任机构，美国通过法律形式建立了较为系统、成熟的核能监管法律制度。

（一）商业核电反应堆许可制度

1.许可对象。任何人在美国州际贸易中转让或接收、制造、生产、转让、获取、占有、使用、进口或出口任何使用或生产核材料的设施，都应根据法律规定获得核能监管委员会（以下简称“委员会”）颁发的许可，否则即为非法。应当获得许可的还包括用于工业或商业目的的核反应堆、燃料回收设施、核废料场的建设、运营和关闭，核废料场的选址和设计、某些核材料、核废料的运输。

2.许可条件。委员会应基于非排他性向具备以下条件的申请人颁发许可：（1）申请人拟议的活动将服务于所利用的特殊核材料或核原料数量成比例的有用目的；（2）申请人具备装备并同意遵守委员会可能通过规则建立的保护健康、使生命和财产危害最小化的安全标准；（3）申请人同意向委员会提供可能决定涉及促进国防与安全、保护公众健康安全的许可证项下的必要技术信息和数据。但是，所有的这些数据只能为委员会用于国防与安全、保护公众健康安全的目的。此外，每一项许可还应将被许可人立即向委员会通报事故作为条件，如果该事故导致核裂变产物的数量超过委员会设立的正常运行所允许的限制范围。另一方面，不得颁发许可的情况有：（1）除法律另有规定外，活动不受美国管辖的任何人；（2）如果委员会知道或有理由相信任何人、公司或其他实体为外国人、公司或政府所占有、控制或主导；（3）委员会认为颁发许可不利于国防与安全及公众健康安全的情况。

3.许可程序。申请人向委员会提出建造、运营核反应堆的联合许可申请（Combined License Application），分别经过安全审查与环境审查，在此过程中吸取公众的评论和参与，分别形成安全评估最终报告和环境影响最终声明，最后经过听证，由委员会决定对申请是否授予许可。目前截至2011年6月，委员会共有12份联合申请正在审查。

4.许可期限。委员会应根据活动的种类决定颁发每一项许可的特定期限，但从授权到商业运营不得超过四十年，期限届满后可以展期二十年。是否寻求展期则主要取决于核电站的经济状况以及能否达到委员会明确的安全运行标准、环境保护标准，只有当其能够保持必需的安全水平才可以获得再许可。截至2011年3月，在已经获得许可的104项商业核反应堆中，大约2／3已经获得展期或正处于展期审查之中，其中71项已获得展期，而未来十年内仅有7项核反应堆的许可期限届满。当国会宣战或国家紧急状态发生，如果认为对国防与安全有必要，委员会有权暂停已授予的许可，并有权在此期间内，命令收回任何特殊核材料或核设施运营，可以进入任何工厂或设施执行上述命令，因此受到的损失应受到公平赔偿；

5.操作员资格许可。委员会应为获准核设施的个人成为操作员制定统一的条件，决定资格的授予，以委员会制定的形式颁发资格许可，因违反法律、规则或条例并认为有必要时，暂停资格。

（二）核材料监管制度

委员会负责监管应用于医疗、工业和学术研究的核材料申请。美国已有37个州通过与委员会达成协议（协约州），共同监管放射性材料，确保其安全使用。在医疗、学术研究中，其设备、人员以及项目控制情况都必须通过委员会的审查，出于医疗、教育、研究目的而使用放射性材料的医院、医生和学术机构都必须获得许可，委员会对此建立了法规以指导，成立了专家委员会提供建议。同样，委员会与协约州为出于工业、商业目的使用特定种类、数量和地点的放射性核材料申请人颁发许可。对于商业核材料货物的运输，委员会与美国运输部（Department of Transportation）共同负责监管，要求其运输符合运输部有关有害物质运输安全的法规。

（三）放射性废料监管制度

对于低度放射性废料，经许可可以在现场存放，直到其丧失放射性而作为普通垃圾处理，如果其衰减不迅速，则经运输部和委员会批准，可以储存在容器中至一定数量运至专门的处理场处理，处理设施的设计、建造和运营都必须符合健康安全标准，以获得委员会和协约国的许可。对于高度放射性废料，如果储存于商业核电站与核反应堆以外的设施中，需受到委员会的许可和监管。委员会还可以颁发一种普通许可，授权核电站运营人在特质的干式桶中储存这些核废料，但这些设施必须达到标准，以保证民众和环境远离辐射。

（四）核事故应急监管制度

作为获得许可的条件之一，核设施的运营人必须建立并保持有效的事故应急预案和程序，供委员会视察保证。委员会也会定期评估运营人的应急能力，运营人至少每2年与有关官方机构举行整套应急演练，在此2年中自行演练，这些演练都需由委员会视察评估。在美国，根据核电站放射性物质泄漏程度、设备功能损坏程度、影响的区域范围和对公众可能造成的危害，将紧急情况分为四级分别采取不同的应对措施：异常情况通报、预警、现场区域紧急情况和普遍性紧急情况，该四级分级制同样适用于研究、试验反应堆。在严重的事故中，委员会与其他官方机构一同采取信息共享、疏散准备、掩护指示等保护公众行动，并召集科技人员、工程师等专家集中研究核辐射对于公众健康的影响，为当局提供专业建议、支持和协助。

三、对中国的启示

尽管中美两国的社会制度、经济状况和具体国情大不相同，但两国在能源结构、能源消费方面却惊人相似。同样，美国的核能监管法律制度与政策也有许多值得中国借鉴的方面。

（一）以核能基本法为法律基础，建立完备的核能监管制度

美国、法国、英国、日本等核能工业较为发达的国家均制定了相应的核能基本法，［6］316-319美国完备的核能监管制度正是以其《原子能法》作为法律基础，而后者正是我国目前所缺失的。我国应以《原子能法》为制度核心，修改、清理并完善现行《民用核设施安全监督管理条例》、《核材料管制条例》、《放射性物品运输安全管理条例》等行政法规，尤其是建立健全市场准入许可制度、核燃料的生产服务执业资质制度、核材料、核设施的监管、核技术应用的管理、放射性废料的监管、核安全与辐射防护监督管理制度和标准、核事故应急监管制度等，从而形成一整套核能监管制度体系，并将其法制化，在充分保障核安全、加强制度监管的前提下，利用市场、财政、税收、法律政策等多种机制促进我国核能事业健康发展。

国际原子能机构制定的《核法律手册》，为成员国政府加强其法律法规与国际公认标准的协调、履行相关国际条约义务提供了实际指南，是提供健全的核能监管框架的权威材料。［7］192-193该手册包括核能法律监管、核辐射的防护、核安全与辐射安全保障、保险与核损害责任、核不扩散及核保安等多个方面内容。［8］10此外，日本福岛核泄漏事件再次表明，建立核事故有限责任与政府补偿相结合的法律制度十分必要，早在1954年《原子能法》中，美国为保护公众，鼓励原子能产业的发展，维护一般福利、国防与安全，建立了政府基金供一部分在核事故中受害的公众使用，并限制了事故责任人的责任。

（二）整合核事故应急监管部门职能，建立健全核事故应急制度

长期以来，中国核能监管体制仍存在多部门监管、职能不明确等问题。尽管，核能监管工作目前主要是由环保部、国家安全局负责，但包括卫生行政部门和公安部门在内的其他部门也会参与。当发生核污染、核事故等突发事件时，相关应急管理措施难以得到及时、协调和充分的实施，相关部门的责任也难以落实。我国《放射性污染防治法》第26条规定，国家建立健全核事故应急制度，核设施主管部门、环境保护行政主管部门、卫生行政部门、公安部门以及其他有关部门，在本级人民政府的组织领导下，按照各自的职责依法做好核事故应急工作。在整合部门职能方面，美国1977年之所以没有将核能监管委员会并入能源部，目的在于突出和强化核能监管与核安全的重要性，将其作为联邦层面集中监管、协调性机构，以尽量避免由于能源部职能的宽泛而疏于对核安全的监管，也避免了出现多头监管责任不明的问题。我国应突出国家核安全局在应急监管方面的领导责任，借鉴美国紧急情况分级、定期视察评估、应急演练等配套制度。

（三）设立专门性机构实施信息监管，提高原子能研究、开发项目的透明度，建立有限信息收集、分发、使用和共享机制

透明度与信息共享也是有效实施监管的必要途径。美国通过《能源机构重组法》新设立了能源研究开发署，将政策制定、协调和支持作为该机构的中心责任，管理所有能源资源研究开发项目，并鼓励和指导其他公共或私人机构、个人的能源研究开发活动，充分考虑后者的研究进展与成果，甚至参与支持共同合作研究项目。尤为重要的是，该机构还承担了开发、收集、分发和提供有关能源制造、开发及其高效提炼、转换、传输、利用方面科学技术信息的责任，并创造、鼓励上述一般性信息为公众所普遍使用。通过有限信息共享，一方面提高了研发原子能等能源科技的透明度，促使科技研究成果为民众所了解、掌握和普及，引导民间对核能利用的监督，另一方面也促进了科学技术成果向实际生产力的直接转化。

（四）强化核能监管专门性人才的培养

这里的人才应广义解释，既包括能够承担民用核能开发、利用监管工作的科技型、管理型人员，也包括核反应堆具体操作人员。前者主要负责在管理、政策和技术方面不断提高核能开发、利用的安全与效率，而后者则与核反应堆的实际安全运行、监管制度的实际执行、核事故的应对休戚相关。1979年美国发生的三里岛核事故，后来被认为事故的根本原因是操作人员的操作错误，而造成操作人员混杂的原因是对其培训的严重不足，包括对严重核事故的应对和补救。

（五）进一步加强中美民用核能监管合作

2011年1月，中美两国元首在华盛顿发表《联合声明》指出，双方认为气候变化和能源安全是当今时代两大重要挑战。中美同意继续为实现两国和世界人民的能源安全而开展协调，加强现有清洁能源合作，推动先进清洁能源技术开发。在两国优先合作的民用核能领域，无论是技术合作还是政策交流都将有利于中美之间互通监管经验和教训，中国的核能企业也应更加重视对美国成熟监管制度、理念的借鉴和引进。同年，中国国家核电工程技术公司与美国西屋公司在华盛顿续签了为期两年的战略合作协议，这也是推动中美间核能领域全面合作的又一标志。

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［1］ 清华大学环境资源与能源法研究中心课题组.中国能源法（草案）专家建议稿与说明［M］.北京：清华大学出版社，2008.

［2］ 胡德胜.美国能源法律与政策［M］.郑州：郑州大学出版社，2010.

［3］ 杨泽伟.发达国家新能源法律与政策研究［M］.武汉：武汉大学出版社，2011.

［4］ 高翔，牛晨.美国气候变化立法进展及启示［J］.美国研究，2010（3）.

［5］ ［美］约瑟夫·P·托梅因，理查德·D·卡达希.美国能源法［M］.万少廷，译.北京：法律出版社，2008.

［6］ 黄振中，赵秋雁，谭柏平.中国能源法学［M］.北京：法律出版社，2009.

［7］ 高宁.国际原子能机构与核能利用的国际法律控制［M］.北京：中国政法大学出版社，2009.

［8］ See Cariton Stoiber，Alec Bear，Norbert Pelzer，Wolfram Tonhauser［M］.Handbook on Nuclear Law，IAEA，2003.