我国农村土地经营权流转的现状与对策研究

卞同洋 张玉林

(1.江苏沿海地区农业科学研究所，江苏 盐城 224002;2.盐城市农业委员会，江苏 盐城 224002)

农村土地是农村人口赖以生存和发展的基础，是解决“三农”问题和农民创业就业问题的核心要素。稳定和完善土地承包责任制，是党在农村政策的根本体现，是保障农民权益、促进农业发展、保持农村稳定的基础。农村土地经营权流转其实是一种通俗和省略的说法，全称应该称为农村土地承包经营权流转。也就是说，在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包的村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营。实践证明，我国农村土地经营权流转，正是对现有的家庭联产承包责任制的完善与补充，是促进我国传统农业转型升级，现代农业快速发展的必由之路。

1 农村土地经营权流转的现状与演变过程

随着经济发展和人民群众的实际需要，改革开放后，我国的农村土地政策不断调整，以土地家庭承包经营为开始，全国农业经济取得了较快的发展，农村土地经营权流转也从明令禁止到解禁，并逐步转入规范。简要的说，我国农村土地经营权流转主要经历了三个阶段:一是明令禁止阶段。改革开放之初至1988年之前，制度层面不允许进行土地经营权流转。二是解禁阶段。随着形势的发展，统分结合的双层经营体制出现了一些新情况。从“分”的方面来讲，农民在市场的主体地位很脆弱，与发展现代农业的要求不相适应;从“统”的方面来看，集体经济大多变成“空壳”，原有的农村服务体系已经不适应，新的服务体系还没有健全，千家万户的小生产难以适应千变万化的大市场。在一些人多地少的地方，人地矛盾日渐突出，而愿意经营土地的农户和工商企业急需土地，扩大经营规模。为适应形势发展，1988年宪法修正案中，农村土地经营权流转制度经历了从“禁止流转、允许流转到放开流转”，由模糊不清到明确鼓励的过程。1993年，中共中央十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出: “在坚持土地集体所有制的前提下，延长耕地承包期，允许继承土地开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让”。2002年，中共十六大报告中提出，“有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经营”。这一阶段实现了农村土地经营权流转的合法化。三是规范化阶段。2003年，《农村土地承包法》实施，明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定，对土地经营权流转进行了原则约束，为土地经营权流转实践奠定了法律基础，这标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。2005年3月1日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对流转方式、流转合同的签订以及土地经营权流转管理作出比以前法律政策更为详细、明确的规定。2008年，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。至此，农村土地经营权流转制度体系基本形成。

2 农村土地经营权流转必须坚持的原则

实践证明，农村土地经营权流转既缓和了人地矛盾，使部分农民从土地上转移出来，还促进了农业规模经营，是提高农业比较效益的一个好办法。中央尊重农民的首创精神，热情支持土地经营权流转这一新生事物，并提出:按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。但农村土地经营权流转事关广大农民的切身利益，事关农村发展和社会稳定，因此在土地经营权流转中，我们要坚持在稳、严、活和可控的范围内向前推进。

一是积极引导稳步推进。农村土地经营权流转在很大程度上取决于农村人口能不能向二、三产业转移，并且能够稳定的就业，转变为市民。土地经营权流转必须坚持“与农业劳动力转移进程相适应”。现阶段，农村虽然经济发展较快，城镇化进程也很快，但还远未能解决众多的农民的市民化问题。部分农民虽在城镇买了房子，但土地仍然是其重要的收入来源之一;众多的农民工虽然现在在城里打工，但却没有经济能力在城市繁衍生息，仍要回到农村娶妻生子和养老。现在的土地制度承载着广大农民社会保障的重大责任，是农村社会稳定的“基石”，土地经营权流转中的转必须坚持“农民自愿”的原则。这是中央关于推进农村土地经营权流转强调的基本精神。要充分尊重农民的选择，绝不可以用强制的办法迫使农民离开土地。要防止不顾农民意愿，片面追求土地经营权流转速度的倾向，要从实际出发对土地经营权流转的效率进行科学的评价。

二要严控流转用途，稳定耕地面积。流转出的土地必须保证其农业用途不变。我国是世界上人均耕地资源最少的国家之一，由于土地在农业生产中不可替代的特征，使农业耕地成为农业生产中最为稀缺的要素，保护农业耕地资源是保证粮食安全和其他农产品供给能力最基本的条件。因此，必须保证在不改变耕地用途的前提下实现土地的流转，农民依法享有土地经营权流转权益，如租金、股份分红等。

三要活而有度。首先，土地经营权流转，鼓励的不是土地的公司化，而是土地的合作社化。在土地股份合作中，经营风险可以通过体制机制创新来解决，当出现经营风险时，农民入股的土地不列入清算范围;农民的利息分红比率可适当降低，但不承担经营风险。其次，土地经营权流转合作规模要适度。再次，土地经营权流转和合作中涉及的规模、数量、年限、目的和方式等，都要接受政策和政府的严格制约。

3 农村土地经营权流转的主要形式

目前，农村土地经营权流转主要有以下几种形式:一是出租，承包人将承包土地的使用权以契约的方式转租给第三方，由第三方一次性或分期付给承包者一定的租金，在租赁期内，原承包合同规定的义务仍由承包人履行。二是转包，在承包期内，农村土地承包者将承包的部分或全部土地经发包人同意以一定条件转包给第三方使用，由第三方向承包人履行义务，承包合同仍由原承包人履行，接包方与发包方没有权利义务关系。三是互换，集体经济组织之间或承包户之间为耕作、排水和管理上的便利，由村集体经济组织协调或承包户自行协商，将不同地方，不同类型地块的土地经营权互换，各自方便并签订互换合同。四是转让，承包人经发包方同意，将承包期内全部或部分承包地出让给第三方，由第三方与发包方重新签订承包合同，原承包关系中止。五是股份合作，在土地承包期内和不改变土地用途的前提下，农民以土地承包经营权入股，参与农业生产经营活动的行为，这种流转是将农户土地作为融资手段，使土地资源资本化。以上是农村土地经营权流转的几种主要形式，其它还有如拍卖、反租倒包等多种形式，它在促进农业规模化经营以及农业产业化方向发展方面均具有积极的作用。把大量农民从土地上解放出来，转移到二、三产业，进而扩大农业生产经营规模。从事一定规模农业的经营者，绝大多数都对经营土地进行规划、整理和投入，加速了农村的发展。

4 继续推进农村土地经营权流转加快农村发展的建议与措施

1)加快推进农民非农岗位就业培训，提供农民一技之长。农村劳动力整体素质不高，文化程度较低，缺少技术，农村富余劳动力外出打工大多是从事一些简单的体力劳动。目前农民非农就业主要是在中小民营企业，由于民营企业受经济利益导向，自身势力又弱，受宏观经济波动影响较大，稳定性相对较小，对农民工的裁员也具有随意性，而且一半以上都是当事人亲自外出或亲友介绍，很少是由政府组织外出，就业有很大的盲目性，流动性大，随意性高。一旦出现返乡民工潮，流出的农村劳动力就会重新回来，土地经营权流转之后，这种人地之间的矛盾就会突显出来，所以农村土地经营权流转后，农民就业问题是一个不得不慎重考虑的问题。首先，提高农民自身素质。加大对农民的职业教育与技能培训，政府要整合社会资源，对不同层次的农民进行因人施教，培养有一技之长的进城务工者。其次，积极稳妥推进农村劳动力向二、三产业转移。在统筹城乡发展中大力发展以劳动密集型为主的加工业、服务业，加强就业容量较大的基础设施建设，提高吸纳劳动力就业的能力。再次，发展壮大县乡区域经济，切实加快乡镇城市化进程。扩大城镇规模，继续大力推进乡镇企业的发展，推动本地域经济的发展，争取部分农村剩余劳动力就地消化。最后，“流入地”的城市也必须进行相关制度改革。户籍制度不是严格控制人口迁移，而是发挥人口登记，劳动力供求信息，维护社会治安等服务功能，降低农民工子女上学门槛，消除对农民歧视性的用工制度，建立健全城乡统一的就业制度，医疗保险制度和退休养老制度。

2)加快推进农村土地经营权流转金融服务体系建设，保障土地经营权流转资金需要。农村土地经营权流转是一项需要金融配套服务的新的生产模式，现在正处于起步阶段，首先，政府要加大财政投入，给予政策引导和金融支持。其次，政府要建立风险保障机制，在农业发展基金中，列出一定比例的专项基金，设立农业风险基金或建立农村流转保证金及土地复垦保证金，并完善农产品预警系统，改革农产品购销体制。最后，扩大融资渠道。除了政府给予投入与支持外，应充分吸收社会资本参与作为筹资的重点，出台吸引各种资本投入。

3)完善社会保障体系，消除农民后顾之忧。在我国农村，土地作为最基本的生产要素发挥效用外，还具有社会保障功能。当前，由于我国农村的养老、医疗、社会救助等社会保障体系不够健全，还处于探索阶段，农村居民很大程度上依赖于他们所承包的耕地，依靠土地收入解决看病，上学，养老等问题。农民对于土地经营权流转后存在后顾之忧，怕丧失土地经营权之后缺少就业后路，这就决定农民不敢轻易离开土地，认为有了土地就有了保障。这就造成了“有人无田可种”和“有田无人愿种”并存的不正常现象，严重制约了土地规模经营和农业经济效率。农民不愿流转土地，最重要的不是经济利益，而是土地的保障功能。所以，只有建立和完善农村社会保障体系，弱化农村土地的保障功能，那么以地换保农民还是比较愿意的，所以只要完善社会保障体系，将给农村土地经营权流转带来更大的活动空间。当前，坚持低水平，广覆盖为前提，采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”为原则，建立完善城乡居民医疗体系，扩大农村参保范围，逐步推进农村养老保险覆盖面，完善农村居民保障制度，解决了农民的后顾之忧，才有利于农村土地经营权流转的推广。

4)积极做好农民的思想工作，促进土地经营权流转，加快农村发展。农村基层党组织和干部要积极做好农民的思想工作，特别是一定区域内极个别农民的思想工作，组织协调好土地经营权流转，为承包、承租经营者创造宽松的环境条件，从而使土地经营权流转产生更大的经济效益和更好的社会效益，进一步促进农村又快又好地发展。