博弈视角下对公共政策执行失灵的思考

米恩广

（大理学院政法与经管学院，云南大理 671003）

博弈视角下对公共政策执行失灵的思考

米恩广

（大理学院政法与经管学院，云南大理 671003）

公共政策的制定过程实质上是利益的权威分配过程，这一过程必定涉及不同主体的利益，由此便形成不同主体之间的博弈，最终会导致公共政策执行的失灵。因而试图从博弈论的视角来分析公共政策执行失灵的不同博弈主体并提出改善的建议。

博弈；公共政策；执行失灵

一、公共政策执行中导致博弈的诱因分析

博弈论研究的是不同主体之间的博弈，这种博弈是利益分配的必然结果，它涉及到至少两个人的参与。博弈论认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加者都遵循力求得到最大利益，并把损失减小到最低限度的原则。从博弈论中我们可以看出，利益的驱动是博弈的根源所在。在执行公共政策的过程中，利益的驱动是在所难免的，作为“理性经济人”的执行个体或团体在执行过程中也会追求自身的既得利益。此时，公共政策的执行效果就会受到利益因素的影响和控制，所以说执行主体与客体的既得利益是公共政策执行时利益主体进行博弈的主要诱因和动力源泉。博弈不是利益的简单相加或相减，一旦有博弈活动，尤其是零博弈时，就可能会有成败双方，利益就会向一方急剧倾斜，私利之心、权力之欲就会化为行动，这与政策的公共性就构成悖论，尤其是在我国这样制度和体制不健全、不完善的转型期国家，政策失灵现象就更容易发生。由此可见，公共政策执行中博弈的根本诱因就是对利益的追求和利益的驱动。

二、导致公共政策失灵的不同主体间博弈分析

美国学者M·麦克拉夫林在《互相调适的政策实施》中提出了互动理论模型，认为“政策执行的成效与否取决于执行者与受影响者之间互适的程度”〔1〕。这就明确指出了公共政策执行失灵中博弈的主体和客体之间的密切联系。而不同主体之间的博弈也是不尽相同的。

（一）政府之间的博弈分析

1.中央政府和地方政府之间的博弈

政府是政策的制定者，包括上级政府即中央政府，下级政府即地方政府。政府制定政策的最终目的是为了维护自身阶级的利益，中央与地方人事权、财权和决策权等有许多地方不对称：中央权力过大，过于集中，财权、事权绝大部分归于中央，而地方政府权力过小，经济困难。然而，政府也具有自利性，也在追求自身利益最大化，他们会为摆脱目标群体的约束而与目标群体展开博弈。正如张金马所言：“下级对上级政策往往以自己的利益和损益值作为对策参考，得益越多，越乐于执行；受损越多，越不乐于执行，乃至抵制、变换”〔2〕。这样执行政策的目的很大程度上取决于各级政府的自身利益是否实现或受损。地方政府在贯彻、执行上级的政策，其很可能带有追求上级绩效评估而执行政策，甚至产生“上有政策，下有对策”的行政心理，这就容易扭曲异化了上级的政策执行的效能，上下级间形成了博弈。在博弈过程中地方政府可能会出台一些看似和原政策一致但实际相背离的“新政策”，千方百计地来追求地方利益的最大化，在这样的利益博弈中就导致公共政策的歪曲和失灵。

2.地方政府之间的博弈

地方政府之间的利益博弈主要指横向财权和政治利益的交换，地方政府之间的利益博弈主要是为了吸引实现经济增长和利益最大化所需的要素。地方政府在执行公共政策过程中为了追求比“同行”更好的政绩往往会采取“与邻为壑”甚至是“挖墙脚”的策略，如：在执行经济政策方面，尽管处于世界经济一体化潮流中，中国省区之间的“贸易”壁垒却高于许多国家之间的壁垒等。由于地方利益的至上性及上级政府的考评原因，地方政府往往以本地的特殊性为由，对己不利的政策，则千方百计变不利为有利；对己有利的政策则你争我抢、各自为营、分封割据导致宏观政策失灵。同样，地方政府的职能部门之间也在追求各自利益的最大化而进行博弈。有利的事互相争夺，没利的事互相推诿、扯皮。同时，由于横向部门分工不合理，这就更易产生互相扯皮、推诿而导致政策失灵。

（二）政府机关与人民群众之间的利益博弈分析

就我国政策制定和利益表达而言，同西方国家公共选择中那种多元利益集团的竞争和博弈过程相比较，在我国相对来说尚未形成较为明晰的多元利益集团，人民团体或个人也没通过不同的、相对稳定的利益集团来维护和保障自身的利益。因此，现政策执行中政府机构和人民之间的利益博弈在所难免。人民群众对政策的顺从和接受程度是影响政策能否达到预定目标的关键性因素之一。

在政策执行过程中政府机构应该把人民的利益放在优先位置考虑，但是政府机关工作人员也是理性的“经济人”，在服务人民的同时也会考虑到自己的利益，在自己的利益受损的情况下就很难公正地去执行上级的政策。政府为了达到政策的既定目标和利益总会利用政治、经济、法律甚或威胁与恐吓等手段对目标群体进行控制、施压；而目标群体在追求自身利益最大化的过程中则利用国家宏观政策、上访等途径对政策制定者和执行者施加压力从而进行抵制和抗争。如果目标团体的一味顺从、接受则会加大和助长政府的各种扭曲的政策、土政策及粗暴执行政策等现象产生。

（三）政府组织与执行者之间的博弈分析

政府组织与执行者之间的博弈是在政府组织与执行者之间围绕着集体利益和个人利益展开的。在执行政策时，有些政策执行者则利用职务之便和掌握的信息以及利用博弈规则追逐私利，维护自己的既得利益。而作为政策制定者的上级政府，为了贯彻落实政策与维护政策的权威性和严肃性，则会利用经济、法律、教育等手段对地方领导者进行控制、监督甚至处罚等，这样二者就展开了利益上的博弈。

领导者对政策的贯彻和执行的重要性不仅体现在政策的选择上，更重要的是对政策如何细化，如何转化到目标群体身上。在此过程中，涉及到领导者和执行者的组织、控制、监督和协调等综合能力。然而，事实却并非如此，基层领导往往对政策认知能力不高，执行能力又比较弱，加之政府内部和外部的利益又处在一个不断博弈与较量的过程中。这样由于政策执行者和领导者能力不足、精力分散、责任感和使命感丧失，使得他们无心意识到政策本身的缺陷、目标群体的特殊性和环境的不和谐等因素带来的问题，由此就会加速公共政策执行的失灵。

（四）执行者之间的博弈

执行者之间的博弈主要是指同一单位内行政人员之间、平行单位或组织的领导者之间及普通人员和领导者之间的博弈。在一定时间内，机关职位、晋升名额及政府财力、物力等都具有有限性，因此，行政人员之间的博弈往往是零博弈，即参加者一方所得为另一方所失的博弈〔3〕。现实中许多公共政策之所以失灵，最主要是由于执行者之间在利益博弈过程中的主观认识错位、思想脱离实际、利益熏心等多种因素综合导致的。由于条件和资源的有限性使得这种博弈更易加剧执行者对权利的追逐欲望，他们往往运用各种潜规则，竭尽全力到处拉关系、找靠山。甚至有些人把主要的时间和精力都投入到这种博弈之中，权钱交易、跑官、要官、买官等，致使他们内心扭曲了权力观，丧失责任感。这些人把有限的精力都集中到名利的追逐上，心思都用在最大程度的实现个人利益上，这样一来，公共政策的执行效果如何似乎与他们无关了。

三、博弈视角下对公共政策执行失灵的对策思考

公共政策失灵是客观存在的现实。从根源上说，公共政策失灵是不可避免也是难以完全杜绝的。但是，就具体而言，对公共政策失灵现象并非是无计可施的，我们可以从多个方面加以防范和矫正。

（一）提升执行主体的素质，力避违规博弈

政府要改变传统的“命令—服从”模式，坚持克服政府行为的越位、错位、缺位现象；要推行“顾客导向型”服务模式，增强公务员的民本意识。在公共政策执行过程中，政府执行人员要坚决杜绝官本位思想的侵蚀，树立正确的服务观念，以人民为本位，确立亲民意识，以民众的需求为出发点，以民众的意志为根本导向；确立责任意识，以提高服务质量为己任。要实现政府信息公开，要规范服务流程，通过规范服务行为来提升服务品质。行政人员要真正地坚持公平、正义的理念；在正确的利益观和权力观指引下，就能有效避免不正常博弈，形成一种为追求自身合理的利益及集体的利益和国家的利益而进行的博弈，形成一种不唯上、不唯权，敢于说真话、敢于斗争、敢于博弈的精神，进而逐渐形成政府组织之间、组织与目标群体及行政人员之间的良性博弈。

（二）加强利用媒体、舆论对博弈行为进行监督和制约，激发正义博弈

在西方，因为公共舆论在政治生活中的特殊作用而被誉为“第四种权利”。公共舆论因素既是影响和阻碍政策的重要因素，也是促使政策得以终结的重要因素。因此，公共舆论在政府制定政策和执行政策的过程中扮演了十分重要的角色，甚至可以说它在某种程度上左右了政府的行为，因为公共舆论可以让政府知道当前人们最关心的问题是什么，政府当务之急要解决的是什么等。进而将那些不适应社会需求与发展的，落后、失灵的政策加以终止，随之制定科学、适用的政策，但要实现这一目标，我们必须加强利用媒体、舆论对博弈行为进行监督和制约，使媒体首先关注那些过时、无效的政策，关注这些政策的缺陷和危害，并进而引起公众的广泛关注，形成强大的公共舆论力量，再进而引起政策制定者对这些政策的关注。同时，在媒体与公众舆论的监督和制约下，政策制定者与大众之间可以建立一种合理、正义的博弈环境和机制，进而进一步激发正义博弈。

（三）建立完善的利益表达渠道，优化博弈规则

只有对各主体的实际利益需求有所了解，才可能对各主体利益需求有一个整体的把握。因此，建立和完善各利益群体的利益表达渠道是公共政策制定成败的关键。因此，我们应完善已有的利益表达渠道，发挥已有渠道应有的作用，如充分发挥人民代表大会的领导作用，发挥政治协商会议参政议政作用等。切实发挥政府咨询机构和学者专家的智囊团作用。同时，积极吸取和借鉴国外成功经验和做法，如完善立法听证会制度等。并以科技化、信息化平台为依托，建立信息网络通道，拓宽政府的信息沟通渠道，为各个主体的利益表达建立畅通的表达渠道。此外培育独立的社会中介组织，使它能够吸纳和综合各主体不同的利益需求，加大与政府谈判的力量从而使利益主体的利益得到及时的体现和满足。

（四）建设公民参与公共政策的互信机制，保证双方公正博弈

吉登斯曾提出：“国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者”〔4〕。因此，公共政策的制定和执行需要公民的广泛参与，而建设政府与公民之间的互信机制是必不可少的，这也是解决政府与公民之间信任困境的重要途径。据此，一方面政府应当合理分配公共政策的决策权，积极培育中介组织、社会团体以保证公民参与力度。另一方面，针对政府与公民之间的信任困境建设互信机制，加强参与型政治文化建设。民主社会已成为时代的要求，人民群众要参与到政策制定、执行、监督、评估等过程，发挥应有的作用，进而保证双方公正博弈，唯一的途径就是获得政策参与权利。同时，政策的执行者和目标群体在一种互信、互惠、互利的良性环境中展开公平、合理的博弈反而能优化政策的执行效果。

总之，任何一项政策都是有一定的生命周期的，虽然公共政策制定与执行过程中存在诸多博弈主体而使政策的有效性难以得到及时准确的判定，但公共政策终结又完全是可行的，这就需要建立起一种公正、公平、透明的博弈机制。

〔1〕〔美〕M·麦克拉夫林·互相调适的政策实施〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2004：234.

〔2〕张金马.公共政策分析〔M〕.北京：人民出版社，2004：443.

〔3〕徐敏宁.政策主客体博弈视角下的公共政策执行失灵探析〔J〕.中共杭州市委党校学报，2008（3）：61-71.

〔4〕〔英〕安东尼·吉登斯.第三条道路：社会民主主义的复兴〔M〕.北京：北京大学出版社/三联书店，2000：83.

（责任编辑 袁登学）

Thought on Public Policy Implementation Failure from the Game Theory

MI Enguang
（College of Politics,Law,Economics and Management,Dali University,Dali,Yunnan 671003,China）

The essential of public policy formulation is the authoritative distribution process of interest,and different benefit main bodies are included in this process,thus the game is formed and started among them,eventually the game leads to the failure of public policy.This article tries to analyze the different game body of public policy failure and put forward some suggestions to improve it according to game theory.

game;public policy;implementation failure

D08

A

1672-2345（2012）01-0055-03

2011-09-26

2011-10-10

米恩广，助教，主要从事公共组织理论与实践研究.