美国民机产品免诉制度对我国民机立法的启示＊——兼谈我国民机立法的定位与难题

于兆波

（北京理工大学 法学院，北京100081）

美国民机产品免诉制度对我国民机立法的启示＊
——兼谈我国民机立法的定位与难题

于兆波

（北京理工大学 法学院，北京100081）

美国民机产品18年内免于起诉制度促进了美国通用航空业的发展。我国国务院进行民机立法，要在世界贸易组织规则下进行，宜慎待补贴。借鉴美国的相关作法，我国可在修改法律时设立民机产品免诉制度，但囿于国务院立法权限不可在行政法规中直接规定免诉的制度，要想既避开国际法律障碍，又降低我国民机制造商的成本，可考虑设立民机赔偿基金。

美国民机产品免诉制度；民机立法；《立法法》

一、美国民机产品免诉制度

1994年美国制定了《通用航空振兴法》，规定了美国民机产品免诉制度。在通用飞机或其产品交付之日起18年内，任何人不得就飞行引发的人员伤害、死亡或者财产损失，向飞机制造商提起诉讼。如果通用飞机更换了新的零部件，18年期限重新计算。如果制造商有意隐瞒完整信息，那么不再适用《通用航空振兴法》。

从严格的法律意义上，美国民机产品免诉制度应称为民机产品免责制度。“免责”和“免诉”在法律上有区别。如果出现了人员受伤或死亡、财产损失等情况，被害人或其近亲属有权提起诉讼，但根据美国《通用航空振兴法》，被害人或其近亲属不可能从飞机制造商处获得赔偿。既然无权获得赔偿（无求偿权），那么民众自然就不再有动力起诉飞机制造商了，转而选择起诉运营商、保险商等，以维护自身权益。

自1994年美国民机产品免诉制度确立以来，民众的关注度不减，专家学者的评论也众多，主要是涉嫌违宪（违背宪法的原则和精神）。第一，《美国联邦宪法》第10修正案规定：“宪法未授予合众国，也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。”在这些未被授权的保留领域，美国联邦国会无权通过法案，联邦总统也无权签署该法案。根据第10修正案，自然的质疑就是：美国联邦政府无此立法权，宪法没有明确授予的权力最终由美国人民保留。第二，《美国联邦宪法》第14修正案规定：“不得拒绝给予任何人以平等的法律保护。”根据平等保护条款，美国民机产品免诉制度构成了制度歧视，为什么同样是产品，只有民机产品享有长达18年的免诉期，而其他产品却享受不到呢？为什么被害人从民机制造商处获得不到赔偿，只有从运营商或者保险商处才能获得赔偿呢？

实际上，自1994年美国《通用航空振兴法》实施以来，不断出现针对民机产品免诉制度的违宪诉讼，但均被法院裁定为没有“违宪”。理由在于：一是美国联邦政府拥有以立法形式调控州际贸易事务的权力。这就是《美国联邦宪法》第1条第8款规定的州际贸易条款（国会有权管理同外国的，各州之间的和同各印第安部落的贸易）。民用飞机及其产品不属于美国各州的事务，而属于州际（州与州之间）的，国际（国与国之间）的事务，因此国会有权通过立法等形式加强管制。二是民机产品免诉制度并没有从根本上损害公民的平等受保护之权。如果公民受到侵害，其依然可以从运营商、保险商那里得到赔偿，只是选择起诉的对象范围有所缩小，赔偿主体的数量减少而已。

既然不存在立法违宪问题，那么《通用航空振兴法》就具有合法性。这里所说的“合法性”一语双关，不仅指国会通过、总统签署、司法审查等形式上的合法性，更指对美国通用航空产业“振兴”上的实质合法性：美国通过近20年实施民机产品免诉制度，有效地减少了飞机制造商的法律责任，为飞机产业的发展起到了巨大的保驾护航作用。

从法理上分析，民机产品免诉制度只是在制造商、运营商、乘客等之间进行了权利与义务的重新分配，制造商的责任被降到最低，而运营商要承担更大的责任，乘客的权益也受到了某种程度的影响。这看上去没有特别之处，但如果我们放在国际背景下看，考虑到美国的技术立国和技术独霸世界的一贯作法，其立法用意和立法效果就昭然若揭了。从《通用航空振兴法》开头的表白看，其立法目的在于“修改1958年《联邦航空法》针对飞机制造商民事起诉的时限规定和其他目的”。在这部只有1条共4款的再简单不过的法律中，将时限规定修改为18年内免于起诉。修改时限规定的真正立法用意就在于表白的后半部分“其他目的”。那么，“其他目的”是什么呢？就是美国飞机的“振兴”。说得更直接一点，《通用航空振兴法》免于起诉的立法目的是为保持和扩大以飞机为代表的美国高科技在全世界的优势及霸主地位而修筑的一道司法屏障。在飞机的研究和制造上，美国拥有绝对优势，而在消费领域，购买美国飞机的航空公司只好互相竞争。一旦出现飞行事故等问题，飞机的研究和制造商却不承担法律责任，那些购买美国飞机的运营商只好自己来承担法律责任。运营商遍布全球，特别是大多处于美国之外，这样法律责任就在自觉的立法选择和制度设计中悄悄地由美国转移到了世界上的其他国家和地区。毫无疑问，民机产品免诉制度的后果是美国成为最大的获益者，而其他国家和地区却成为实际的买单方。

二、我国民机立法的定位

法律具有稳定性、普遍性、可预测性、可诉讼性等突出优点，政策虽然有出台快、效率高等优势，但法律却可以“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”［1］。在“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”（《宪法》第5条）的背景下，要想长期地持续地促进我国民机产业的发展，进行民用飞机立法就成为业内人士的主流观点和民众的积极呼声。民机具有技术强、投资大、风险高、见效慢等特性，而非“一事一议，特事特议”的小项目，所以立法就成为更优的选择。也许正基于此，在《国务院2010年立法工作计划》中出现了民机立法的身影：在第二类立法项目中，要求制定《民用飞机行业发展条例》，由工业和信息化部起草。

从立法位阶上看，《民用飞机行业发展条例》属于国务院制定的行政法规，效力等级低于全国人大或其常委会制定的法律。所谓“第二类立法项目”，其与第一类立法项目的不同主要表现在强制性、时间要求等方面。通常第一类立法项目属于本年度内必须完成的，强制性更强，带有指令性计划的特征；第二类立法项目属于研究起草，待条件成熟时起提请审议的立法项目，强制性相对弱一些，带有指导性计划的特征。

不管是第一类还是第二类，指令性还是指导性，既然已列入《国务院2010年立法工作计划》，就要认真对待，积极探讨《民用飞机行业发展条例》的立法宗旨、立法原则、主要法律关系、保障措施等立法核心问题，为《民用飞机行业发展条例》提供理论支持。

在《民用飞机行业发展条例》的名称上，称“行业”略有不妥。根据《现代汉语词典（2002年增补本）》，行业是指“工商业中的类别”，还“泛指职业：饮食行业，服务行业等”［2］。据此，“行业”多指某人从事某某行业，主语是“人”，而非“物”。因此改称“产业”可能更合适。

是称“发展条例”还是“促进条例”呢？“促进”与“发展”相比，“促进”重在外力的推动和拉动，强调外在之力，而非自身发展，意在外力的推与拉；“发展”重在内在的自身发展，强调依靠自身来内练功力。放眼世界，美国、欧盟、巴西等在民机的发展上，其成功经验均在于政府的支持和推动，以至于国家元首向全世界推销民机，充当民机企业的推销员。称“促进条例”更合适一些。更重要的是，现行法律法规的名称大多是“促进条例”，如《中小企业促进法》、《民办教育促进法》、《北京市信息化促进条例》等，意图很明显，就是强调政府的积极作为和政府的促进职责等，而非强调产业自身的发展。如果只是强调产业自身的发展，适用通行的法律法规即可，就无需专门的特别立法，所以称“促进条例”更合适。

笔者认为条例总称“民用飞机促进条例”更好。这样的修改不但考虑到法律法规的名称要力求简洁，还可避开“行业”、“产业”，甚至“工业”之争。在笔者进行的立法调研中，中国商用飞机有限责任公司认为民机的成功不能仅限于产品成功，更要市场成功（占有率的提高）和商业成功（公司盈利），因此促进的是“民用飞机产业”，而不是“民用飞机”本身。但如果转换角度，立法是国家大事，要从国家角度考虑问题，国家首先考虑的是国家安全、民族复兴等，像导弹、国际空间站等就不能简单地追求商业上成功。飞机特别是大型飞机同样如此，如果本条例能够成功地促成我国民机特别是大型飞机的出现就达到立法目的了，至于“市场占有率的提高”、“盈利与否”等，那是企业应该着重考虑的事情，虽然企业与国家之间的关系极其紧密。

概而言之，当前我国民机立法的定位重在“政府促进”，在立法位阶上是行政法规，在法律部门上属于强调政府作为的行政法这一部门法，而非属于规制平等市场主体之间法律关系的民商法。

三、我国民机立法的难题

如果当前我国民机立法定位重在“政府促进”，那么，与其说是制定《民用飞机行业发展条例》，不如说是制定《民用飞机促进条例》。这种改动的意图仅在于通过立法赋予和强调政府的“促进”职责。在政府“促进”职责的带动和引领下，积极进行技术创新促进、市场环境促进、国际交流促进、产业基地促进、人才培养促进等。如果法律法规赋予的职责和义务未能履行，那么相对应的就是强制性措施和法律责任承担：要依法保障权利主体的救济渠道畅通无阻，要依法追究特定主体的法律责任。

毫无疑问，民机立法直接规定“政府促进”很好，但问题在于政府拿什么措施来促进？在社会主义法治理念指导下，在国际背景下，首先要从理论上搞清楚哪些措施可用，哪些不可用，哪些处于两可之间。

补贴是政府诸多促进措施中非常有效的一种，但补贴却是我国民机立法必须面对的难题之一。因为补贴和反补贴措施在世界贸易组织中有专门的规定，而我国已经于2001年12月正式加入了世界贸易组织。

世界贸易组织是负责管理世界经济和贸易秩序的永久性国际组织，其基本原则至少包括：第一，促进公平竞争与贸易原则，禁止成员采用补贴、倾销等不公平贸易手段扰乱正常贸易行为，允许成员采取反补贴、反倾销等贸易补救措施；第二，贸易政策法规透明原则，要求成员公布对外贸易的法律法规、司法判决，在成员范围内，要统一、公正、合理地实施各项法律法规及司法判决。

正是为了促进贸易自由化和消除制度歧视，世界贸易组织规定了《反补贴协议》（全称《补贴与反补贴措施协议》。该协议对补贴作了明确界定：一是政府提供的财政资助，二是1994关贸总协定第16条意义上的任何形式收入支持或价格支持，三是基于前两点而给予的某种优惠。其中财政资助包括政府直接提供资金（如赠款、贷款和资本注入），潜在的资金或债务的直接转移，政府应征税收的减免。

《反补贴协议》把补贴分为禁止性补贴、可诉补贴、不可诉补贴。禁止性补贴又称“红灯补贴”，包括出口补贴、进口替代补贴，任何成员均不得实施或者维持禁止性补贴。可诉补贴又称“黄灯补贴”，是指不见得被禁止，但又不能自动免于质疑的补贴。可诉补贴要根据其客观效果才能判定是否符合世界贸易组织的规则。不可诉补贴是指可实行的“绿灯补贴”。

从《反补贴协议》的名称及世界贸易组织的宗旨看，政府补贴总体上越来越少，政府补贴措施的活动空间越来越狭窄，通过立法明确政府补贴几乎不可能。以禁止性补贴中的出口补贴为例，《反补贴协议》附件1专门列出例示性清单，还列举了12种典型情况，全部属于禁止性行列。再看政府可用的不可诉补贴，只有两类：一类是不具有专向性的补贴，要求必须“不针对特定企业、特定产业和特定地区”，还要求普遍获得。另一类是符合特定要求的专项性补贴，主要包括研究和开发补贴、贫困地区补贴、环保补贴，其中产业研究不得超过开支的75%。

既然我国已经加入了世界贸易组织，就应遵守世界贸易组织的规则。具体到民机立法，《民用飞机行业发展条例》应禁止写入《反补贴协议》规定的“禁止性补贴”（出口补贴和进口替代补贴）；对可诉补贴，应当经过慎重考虑且进行立法论证后，方可小心写入；对于非可诉补贴，应当加强研究，在立法中做足做好不可诉补贴这篇文章，特别是民机的研究与开发领域的不可诉补贴。

四、美国民机产品免诉制度对我国民机立法的启示

欲长久促进我国民机产业发展，必先立法，但立法又有要遵循世界贸易组织规则的难题，如反补贴等。检视一下美国民机产品免诉制度，它能给我们带来诸多启示。

启示之一：确立我国民机产品免诉制度。

确立我国民机产品免诉制度，我们可否在制定《民用飞机行业发展条例》中直接规定呢？笔者认为不可。

因为“免于诉讼”属于诉讼制度的内容。根据社会主义法治理念，具体讲，根据2000年《立法法》第8条第9项的规定，诉讼和仲裁制度只能制定法律。也就是说，只有全国人大或者全国人大常委会方可规定民机产品免诉制度，国务院无权规定民机产品免诉制度。因为在立法权限划分上，“诉讼和仲裁制度”是全国人大及其常委会独享的立法权，所以在由国务院制定的《民用飞机行业发展条例》中，绝对不可以直接规定民机产品免诉制度。

国务院无权直接规定民机产品免诉制度，那么可否由全国人大常委会授权国务院立法？同样不可。因为根据《立法法》第9条的规定，有关犯罪和刑罚，对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚，司法制度等等事项均不得授权立法。诉讼和仲裁制度属于国家司法制度的内容，司法制度属于全国人大及其常委会的核心立法权，其禁止授权立法。

检视美国民机产品免诉制度，更为现实且合法的选择是修改法律时加入民机产品免诉制度，特别是在修改《民事诉讼法》、《侵权责任法》等直接相关法律时写入民机产品免诉制度。这就要求国务院（具体是国务院法制办）要时时关注全国人大及其常委会修改法律，及时行使立法提案权，通过法定渠道和法定程序正式确立我国民机产品免诉制度。

通过修法确立中国民机产品免诉制度，这一立法模式或立法路径并非本文独创，我国已有成功的立法经验，科技资源共享制度就是典型例证。为了发展大科学，而非小作坊，为了实现现有科技资源的高效率，避免科技资源的重复投入，重复购置，科技界和社会有识之士一直呼吁实行科技资源共享制度。2003年，科技部还启动了专门课题研究——国家科技基础条件平台建设项目《科技资源保护与共享立法研究》（2003DKA8T014），由中国政法大学马怀德教授为负责人起草《科技资源共享法》（专家代拟稿）①。当时《科技资源共享法》没有列入全国人大常委会立法规划，现实做法是在2007年修改《中华人民共和国科学技术进步法》时加入了“科技资源共享制度”。直接涉及“科技资源共享”的条文有四条，通过这四条基本上确立了我国科技资源共享制度［3］。通过修法路径来确立制度，同样可以达到时间快、效率高、立法位阶高等解决问题的目的，这是我国行之有效的立法经验，值得民机立法好好学习。

启示之二：在《民用飞机行业发展条例》中设立民机赔偿基金。

立法看似容易，但在国际化和法治化的背景下，制定《民用飞机行业发展条例》不得不考虑诸多因素，因而实际上很难，需要立法上和制度上的创新，甚至需要另辟蹊径，采取迂回曲折的立法策略促进民机产业发展。简单的逻辑推理如下：因为中国已经加入了世界贸易组织，而该组织规定了反补贴；又因为中国实行依法治国，推行立法法治化，所以国务院出台行政法规要注意立法权限，设立民机赔偿基金就是可供选择的立法策略。

设立民机赔偿基金既能避开国际法律障碍，又能降低我国民机制造商的研发成本，从而最终达到促进民机产业发展的目的。降低成本，不仅指直接降低了民机及其产品的侵权成本，更重要的是转移了风险，特别是将风险转移到了运营商处。当运营商是外国航空公司时，这种制度的设计更加巧妙而实用，显得间接而隐蔽，甚至如同美国民机产品免诉制度那样具有“阴谋性”，悄悄地通过法律制度将责任转嫁到国外。

设立民机赔偿基金，看似想法大胆，其实在我国法律体系中早已有类似规定，《道路交通安全法》就是其中一例。《道路交通安全法》第17条规定了国家设立道路交通事故社会救助基金。正是根据这一条，具体而详细的《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》已于2009年9月由财政部、中国保险监督管理委员会、公安部、卫生部、农业部部务会议或者主席办公会议通过，并已经国务院同意并颁布。道路交通事故社会救助基金的出现及其运行，对于交通事故（特别是难以找到肇事者的交通事故）中的受害人进行救助，对于医院等救助单位降低成本等发挥了积极作用。

设立民机赔偿基金，必须坚持的原则包括：一是要专门针对中国制造的民机而产生的财产损失、人员受伤或者死亡进行赔偿。二是对于中国造民机在境内发生的赔偿，可以全额赔偿；对于中国造民机在境外发生的赔偿，可以部分赔偿；对于外国制造的民机，无论是在境内还是在境外均不得由民机赔偿基金赔偿，但可向其他主体如航空公司等请求赔偿。三是民机赔偿基金的来源主要包括政府给予的财政补助、社会捐款、赔偿基金孳息和其他资金，特别是政府的财政补助必须首先到位。

注释：

① 笔者为课题组成员之一。有关研究成果主要见：马怀德，张红主编的《科技资源共享立法问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2008年版；于兆波著《科技资源共享立法与政府职责研究》，北京：北京理工大学出版社，2008年版；王东阳主编的《自然科技资源共享政策法规研究》，北京：科学出版社，2005年版。

［1］邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：146.

［2］现代汉语词典：2002年增补本［K］.北京：商务印书馆，2002：499.

［3］于兆波.从新的《科技进步法》看知识产权保护与知识共享［J］.中国科技论坛，2009（2）：84－87.

On the Civil Aircraft Legislation of China Based on General Aviation Revitalization Act 1994 of USA——And Discussing the Orientation and Difficulties of the Civil Aircraft Legislation of China

YU Zhao－bo
（School of Law，Beijing Institute of Technology，Beijing100081，China）

General Aviation Revitalization Act 1994of USA provides aviation products less liability system and promotes the development of general aviation.State Council＇s civil aircraft legislation should abide by the rules of World Trade Organization and take subsidy seriously.China should learn General Aviation Revitalization Act 1994and add to less liability system of aircraft manufacturers when amending Chinese laws.Another legislative choice is to establish Compensation Fund of Chinese civil aircraft in order to avoid international legal obstacles and reduce the costs of aircraft manufacturers.

Aviation Products Less Liability System in General Aviation Revitalization Act 1994of USA；Civil Aircraft Legislation；Law－making Law

D922.17

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.02.005

2011－12－23

于兆波（1971－），男，山东省莱阳市人，北京理工大学法学院副教授，博士，主要从事法理学、立法学研究。

工业和信息化部基金资助项目（20102341002）

（责任编辑 江海波）