城乡基层社会组织发展管理中存在的问题分析与政策建议

鲁可荣

（浙江师范大学 农村研究中心，浙江 金华321004）

一、基层社会组织的内涵、类型和发展现状

（一）基层社会组织的内涵

“基层社会组织”作为一个新的概念，目前国内外尚没有一个明确的界定。以前，无论是在政府部门还是在学术界关于民间组织类别的划分中，都未提及“基层社会组织”，只是有的学者提出所谓的“草根民间组织”①贾西津、王名认为：草根民间组织指那些不具有被现行法规正式认可的“民间组织”的法律地位、但又具备NGO核心特征的组织，其中大多属于民间自发组建、因各种原因不能在民政部门登记注册而未获法人资格的组织，主要包括在工商部门登记注册取得企业法人资格的组织和无法人地位的民间组织（单位下属组织、社区公益组织、农村非营利组织）。参见：王名、刘培峰等著《民间组织通论》，北京：时事出版社，2004年版，第15－16页。或“民间社会服务组织”和“民间自助组织”等②王颖、孙炳耀认为：社会服务组织主要是为了满足社会的需要，不以营利为目的，为社会提供无偿或低偿的服务。这些组织包括以提供资金为主的基金会，以提供劳务为主的各种老年、儿童、残疾人福利院，以及为居民个人提供帮助的社区服务组织。民间自助组织是指通过成员间的互助而达到满足成员需要的组织，主要包括农村各类专业技术协会、居民（村民）委员会、社区服务中心、业主委员会、社区求职中心等。参见俞可平：《中国公民社会的兴起与治理的变迁》，北京：社会科学文献出版社，2002年版，第9－11页。。自中共十七大首次提出了“重视社会组织建设和管理”以后，“基层社会组织”作为社会组织的组成部分才进入政府管理部门和学术界所关注的视野。在2007年11月召开的“全国社会组织建设与管理工作经验交流会”上，民政部副部长姜力所作的报告《认清形势、明确任务，开创社会组织建设与管理新局面》中，明确提出了积极培育发展包括农村专业经济协会和社区社会组织为主体的城乡基层社会组织的新举措。关于“基层社会组织”的内涵，有学者从社会管理的角度认为，“基层的概念是指社会管理体制中最低的层次，即城市中的社区（居委会）和农村中的行政村（自然村）”，从而将“基层社会组织”界定为：“在城市街道、社区或者农村乡镇、村内设立的，从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动且不具备登记条件的社会团体。”［1］

结合中国社会管理和社会组织发展的实际情况，我们认为，基层社会组织是指在城市所辖的区、街道以及社区范围内，在农村地区的县及县域以下的乡镇、村落范围内，以城市居民或农村村民为成员、以一定地域为活动范围、以满足其成员的不同需求为目的、由基层群众自主成立或参加的从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动，具有非营利性、公益性、服务性及区域性的社会团体或民办非企业单位［2］。需要说明的是，从组织性质来看，虽然城市社区的居民委员会和农村社区的村民委员会是群众性自治组织，但是，从组织功能看，二者更多地履行了政府的行政管理职能，从而具有了较强的政治性。而且，从成员资格的获取方式角度来看，只要居住在城市社区或农村社区，基层群众就自然地拥有了作为居委会或村委会成员的资格，而无需申请加入，也不随其成员的意愿而改变，更多的是体现一种身份资格，因此也不完全符合社会组织的基本性质。从十七大报告中强调的社会组织的内涵来看，主要是指政党、政府之外的各类民间性的社会组织，主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位、部分中介组织以及社区活动团队，也没有将城市社区的居民委员会和农村社区的村民委员会包含在内。因此，本研究中的“基层社会组织”不包括城市社区的居民委员会和农村社区的村民委员会。

（二）基层社会组织的主要类型及发展现状

1.基层社会组织的主要类型

从组织的职责与功能来看，可以将基层社会组织分为两大类：城乡社区社会组织和农村专业经济协会。

城乡社区社会组织是指以城乡社区为活动范围，以满足城乡社区居民的各种物质文化生活需求为目的，由社区居民自主成立的非营利性群众团体或组织。根据社区社会组织所发挥的功能，可以将其大致分为五大类型，即：社区服务类、文化体育类、维护权益类、社会公益类和志愿服务类，如社区服务中心、秧歌队、读书会、老年人协会、爱心协会、志愿者服务协会等。

农村专业经济协会是指在农业生产经营社会化过程中，由农民、农业企业、农业服务组织或者相关经济组织自愿组成的，为种植、养殖、加工、销售、运输、储藏等农业生产经营提供服务的非营利性社会组织。主要类型包括农民自发组成的农村专业生产协会、农业生产技术协会、农村用水协会以及农产品经纪人协会等。

2.基层社会组织的发展现状

作为近年来在社会建设中新出现的社会组织形式，目前尚无城乡基层社会组织的全国性统计数据，根据课题组对八个省（区）的城乡基层社会组织发展情况的调查结果来看，其数量增长迅速，活动领域不断扩大。截止2008年底，山东省在各级民政部门登记注册的社区社会组织有2 946个，办理备案手续的社区社会组织有8 043个；依法登记、备案的农村专业经济协会有6 396个。截止2008年底，江苏省农村专业经济协会已登记4 014个，备案892个；社区社会组织已登记2 295个，备案16 454个。目前，在广西1 701个社区中共有社区社会组织上万家，登记的各类农村专业经济协会4 871个，会员超过70万人（户）。安徽省城乡基层社会组织已登记的有3 426个、备案的有4 6 5 8个，其中，登记农村专业经济协会2 320个、备案1 812个，登记的社区社会组织1 106个，备案2 846个①以上关于各省基层社会组织数据是课题组于2009年4月至5月分别到山东、江苏、广西和安徽实地调查，根据各省民间组织管理部门提供的统计数据汇总而成。。

二、城乡基层社会组织发展中存在的问题及原因分析

（一）宏观管理体制和政策环境方面的问题

1.社会组织管理的法律体系不健全、不完善

目前，我国社会组织发展很快，却没有一部关于社会组织的专门性法律，现行的关于社会组织管理的法律主要有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》，此外还有一些地方性相关法规、规章和规范性文件，这些法律法规在一定程度上加强了对社会组织的管理和规范发展。然而，由于缺乏纲领性的社会组织的基本法律，在对社会组织管理中存在法律援引困难、现行法律法规彼此之间难以有效衔接。同时，由于现有法律法规立法层次不高，相关规定内容过于原则化，导致法律法规之间缺少制度衔接，社会组织的登记管理部门、业务主管部门与其他相关政府部门之间的活动也无法有效协调，从而在实际的管理工作中造成可适用的法律较少、操作性不强以及实际执法困难等问题。例如：农村专业经济协会目前尚无一部专门的法律法规来明确其法律地位，其登记管理只能依据《社团登记管理条例》进行管理，将农村专业经济协会同其他各类社会团体一同视之，从而不利于农村专业经济协会的健康有序发展。各地民政部门也出台了一些相应的政策制度，但大多数规定比较笼统，缺少可操作性。

2.双重管理体制不利于基层社会组织的发展

目前，我国对社会组织实行双重管理体制（归口登记、双重负责、分级管理），从各地实际情况看，这种双重管理体制非常不利于基层社会组织的发展。按照现有的双重管理体制规定，登记注册的门槛太高，基层社会组织难以通过登记取得合法地位。首先，基层社会组织很难找到相应的政府主管部门作为自己的业务主管单位。目前基层社会组织活动的内容和范围十分广泛，涉及到许多政府职能部门，作为业务主管单位，除了对其活动进行业务指导外，还要承担一定的管理责任，这就使得许多政府部门不愿意作为基层社会组织的业务主管单位。其次，按照相关法律规定，注册成立社会团体和民办非企业单位必须要有符合规定的注册资金、会员人数及办公设施等条件，按照目前基层社会组织的发展状况，能够达到这些规定要求的基层社会组织数量很少，从而导致很多愿意履行登记手续的基层社会组织被挡在了规定要求的门外，出现了许多“非法”基层社会组织。根据广州市民政局2008年的不完全统计，全市有社区社会组织3 000多个，但在民政部门登记注册率不足20%，而且在民政局登记注册的社区社会组织主要是民办非企业单位。

在对社会组织的实际管理工作中，这种双重管理体制也未能落实到位。由于社会组织业务范围交叉、跨部门，加之又难于从法律制度上确定某一社会组织的业务主管单位，无法界定业务主管单位的职能和问责，造成一些政府部门因为业务职能不完全对应或无力管理而不愿做业务主管单位，有的甚至认为作为业务主管单位只是尽义务而不愿找麻烦，不做业务主管单位也无过因而推诿；有的出于维护和扩大部门利益，抓“登记”或揽财权，乐于做“好人”，不做“恶人”。同时，双重负责的管理体制事实上成为两个部门在登记和管理中互相推诿和规避应当承担责任的挡箭牌，导致社会组织难登记疏管理。从登记管理机关来说，工作任务十分繁重，登记管理机关既要对拟成立的社会组织的筹备人宣传政策法规、审核登记条件、指导社会组织起草章程和相关制度，又要负责社会组织登记的规范管理与执法监督，查处违法违规行为。但是，由于缺乏专职工作人员和专项经费，这些任务无法全部完成。因此，许多民政部门只能以办理成立、变更、注销登记手续和年检为工作重点，登记以后的规范管理和执法监督检查等工作实际上是流于形式了。

3.基层社会组织发展缺少优惠政策扶持

随着基层社会组织的发育与壮大，基层社会组织提供了越来越多的公共社会服务功能，从很大程度上弥补了政府公共职能的不足，推动了公共社会事业的发展及和谐社会的建设。因此，各级政府应该转变政府职能，通过政府购买服务以及制定相关财政税收政策扶持鼓励基层社会组织的发展。然而，目前大多数基层社会组织的发展缺少优惠政策扶持。例如：近年来，农村专业协会发展很快，有效地促进了当地农业产业化发展和农民增收，然而，农村专业经济协会普遍缺乏来自于国家的资金支持，绝大多数农村经济协会没有固定的运转资金，经费来源稀缺，无法为广大会员提供各项农业生产服务，各级政府财政也未制定用以培育和发展农村专业经济协会的相关优惠政策，从而对促进农村专业经济协会的培育发展的作用不明显。

4.社会组织管理部门的管理力量薄弱，难以对基层社会组织进行有效管理和监督

为了加强对社会组织的管理，1998年6月，国务院批准成立了民政部民间组织管理局，地方各级民政部门也相应成立了民间组织管理机构。但是，目前民政部门社会组织管理机构人员紧张、经费紧张和工作被动的局面短期内难以改变，工作方式和技术手段有待进一步改善和加强。仅以经济较为发达的浙江为例：浙江省现有专职社会组织管理干部不足120人（含事业编制），县（市、区）级平均只有1人，地市级机构多数只有2～3人，全省还有近半数县（市、区）民政局尚未设立社会组织登记管理专门机构。这种状况的存在，致使政府的社会组织监管机构无法有效履行职责。在浙江省一些地方，社会组织的发展基本上处于一种自生自灭的状态，政府只能被动做一些登记统计工作，谈不上对社会组织的监管，更谈不上主动服务。由于办公经费不足，对促进社会组织的发展也力不从心。由于执法力量的薄弱，民政部门对非法社会组织和社会组织违法违纪行为基本采取“有告则理、无告不理”的态度，致使数以万计的草根性社会组织处于放任自流的状态。

（二）基层社会组织自身建设与发展的缺陷

1.基层社会组织结构不合理、发展不平衡

调查发现，目前城乡基层社会组织大多属于社会团体，而民办非企业单位不多，层次低，质量差，无法满足人民群众日益增长的物质文化需要。从数量上来看，文体类组织占大多数，慈善类、救助类、社区服务类组织相对较少；从调查结果来看，属于民办非企业单位的基层社会组织只有85个，占样本总数的26.8%，主要包括社区养老服务社、民办中小学、民办幼儿园、社区医疗服务站或社区诊所等。城市社区社会团体类组织的培育发展比农村要好，城市社区社会团体类组织占73.5%，而农村社会团体类组织占72%，其中绝大多数是农村专业经济协会，其他类型的农村基层社会组织发育很不充分①以上关于基层社会组织数据是课题组于2009年2月至3月对16个样本省（自治区）的317个基层社会组织抽样调查的统计数据。。

2.基层社会组织自我发展能力薄弱

总体来看，基层社会组织的自我发展能力薄弱，许多基层社会组织难以拥有固定的办公场所，在组织活动经费方面明显不足。在课题组所调查的317个样本对象中，只有24个基层社会组织认为组织经费充足，仅占样本总数的7.6%；189个基层社会组织的经费基本上可以维持组织的日常运转，但没有足够的剩余经费经常性地开展组织活动，占样本总数的59.6%；而缺少经费保障的有104个基层社会组织，占32.8%。由于基层社会组织缺乏充足的经费保障，在一定程度上影响了组织的自身建设、开展组织活动的经常性和有效性。调查数据显示，农村基层社会组织经常开展活动的只有36.4%，14.4%的基层社会组织很少开展组织活动①以上关于基层社会组织数据是课题组于2009年2月至3月对16个样本省（自治区）的317个基层社会组织抽样调查的统计数据。。

3.基层社会组织内部管理水平不高

目前，城乡基层社会组织普遍缺少比较科学规范的内部管理，从而影响了组织的健康发展和作用的发挥。许多基层社会组织缺少专门的组织管理人才，主要表现在组织负责人和主要管理人员缺少社会组织管理经验、欠缺财务管理知识与技能、社会服务意识与观念不强等。大多数农村专业经济协会都是由行政村的村主任、村支部书记或较有威望的人担任，这些人在组织生产和销售中具有便利性，但他们缺乏必备的一些专业知识和专业水平，如专业生产技术、市场营销知识等。农村专业经济协会的主要管理人员大多数只有初中或小学文化程度，在促进协会规模化发展和规范化建设方面能力明显不足。社区社会组织的主要负责人员虽然是从会员当中选举产生，但由于经费缺乏很少聘请有专职的管理人员，选举产生的负责人大多数是身兼数职、分身乏术，“平时各自管，用时开开会，忙时抽人手”的不规范运作情况较普遍。由于城乡基层社会组织大多规模较小，同时又缺少经费、没有固定的办公场所等问题，因此，在组织的内部管理方面往往存在制度不健全、活动开展不固定、经费管理不规范、日常管理不民主等问题。

三、加强城乡基层社会组织发展管理的政策建议

（一）健全完善基层社会组织的法律制度

随着基层社会组织的不断发展壮大，目前，关于社会组织管理的相关法律法规已经不能适应社会组织发展的需要，国家立法机关要积极酝酿出台《社会组织法》，为基层社会组织建设与发展提供纲领性的实体性母法。当务之急要加快对《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订，确定基层社会组织的法律地位，降低基层社会组织的成立登记条件，进一步明确和增加促进基层社会组织建设与发展的法律规定。同时，地方政府要加快建立基层社会组织的地方规章制度，及时出台相关实施办法或细则，有条件的地方，对农村专业经济协会、社区社会组织予以规范，营造良好的法制环境。要以扶持发展为前提，建立和健全社会组织税收等相关法规政策。国家税法中应有社会组织的税收条款，对其资格确认标准和基本税收优惠待遇作出明确规定，如凡以公共服务为宗旨，不以营利为目的，不分配利润，并具有自治自主的社会组织，都应认为具有免税资格；要最大限度地调整针对社会组织的税收优惠政策，完善社会组织税收征管制度和财务、票据管理使用制度，积极扶持社会组织，推进公共服务和公益慈善事业发展。

（二）完善社会组织的双重管理体制，建立基层社会组织登记与备案并存的双轨制

针对社会组织双重管理体制所存在的现实问题，现阶段的关键在于精简和淡化业务主管单位，加强管理力量。精简业务主管单位就是将目前普遍性的业务主管单位最大限度地缩减为特殊性的业务主管单位，这种特殊性的业务主管单位应该是在推进经济、政治、文化、社会建设中，具有综合性、宏观调控性较强以及具有专业资质认证的党政部门。按照社会组织分类，每个类别明确一个或几个部门作为业务主管单位，从法律制度上予以确定，并规定其职责。淡化业务主管单位，就是要变“主管”为“指导”、直接行政管理为间接法律制度管理。对于法律制度上确定的业务主管单位，应规定必须有专门工作机构、人员、经费等必要的保障。与此同时，要在法律制度上界定确立社会组织登记管理机关的职责，加大其责任，加强其力量，规定登记管理机关设置相对独立的社会组织登记管理局，按照社会组织分类，内设相应的管理机构，在编制、人员、经费和执法力量、手段、发展项目上，充分保障其能履行备案、登记和监管、执法等相关法定职责。

当前，从基层社会组织发展经费短缺、实力较弱、规模较小等实际情况出发，可以适当降低基层社会组织在人员数量、资金数额、办公场所等方面的登记条件限制，简化登记程序，把那些符合登记条件的基层社会组织及时主动地纳入到民政部门的监督管理范围，实施有效的监督和管理。对于部分尚未达到登记条件，但正常开展活动且符合经济社会发展需要的基层社会组织，应当给予备案，实施备案制度管理。通过建立以社区居委会、街道办事处和县（区）民政局三级联动的备案制度，加强对这部分基层社会组织的管理。同时，加强对这些实行备案的基层社会组织的培育发展，对经过培育符合登记条件的社会组织，应及时进行注册登记，对于不符合经济社会发展和不能发挥积极作用的社会组织，不得进行登记和备案，并区别不同情况劝其解散或责令解散。

（三）出台优惠政策，加大扶持力度，为基层社会组织发展提供充足的外部支持

由于基层社会组织缺少运行及活动经费、没有固定的办公场所及活动设施等问题致使无法正常开展社会性服务活动，因此，政府应该结合职能转变，出台优惠政策，加大扶持力度，为基层社会组织发展提供充足的外部支持。在政府资助和社会捐赠的基础上，通过多方筹资建立社会组织发展专项基金，为社会组织发展提供长远而充足的资金保障，以保障组织自身的生存和业务活动的正常开展，促进基层社会组织的健康快速发展。对公益慈善组织的捐赠税收优惠实行普惠制，简化税收减免程序，鼓励个人对公益组织的捐赠，扩大社会组织税收优惠种类和范围。建立税收优惠配套措施和民政部门、财政部门及税务部门的沟通协调机制。

（四）转变政府职能，通过政府购买服务与项目实施等形式加强对基层社会组织的发展扶持与监督管理

从政府与基层社会组织的关系来看，政府作为社会公共事务管理者，对基层社会组织负有培育发展与监督管理之责，而基层社会组织可以为社区居民提供更多的社区公益服务、文化体育活动等。因此，随着政府职能的不断转变，按照政社分开的原则，在提高基层社会组织能力的基础上，应寻求基层社会组织管理和服务社区公益事业的新途径。在条件成熟的时候，政府可以采用向基层社会组织购买部分服务提供给社区居民，如社区公益设施的管理和维修、社区居民便民利民低偿服务和困难群体无偿服务等职能。同时，政府加强对基层社会组织的管理与监督，采取依法管理与激励措施促使基层社会组织加强组织内部的规范化管理，政府通过建立和健全科学合理的组织管理及项目运作的评估机制，加强对基层社会组织开展项目活动的监督管理，从而有效地促进基层社会组织的健康发展。

（五）加强组织内部规范化管理，培养组织专门人才，提高组织发展能力

针对基层社会组织制度不健全、活动开展不固定、经费管理不规范、日常管理不民主以及缺少组织管理专门人才等问题，民政部门和业务主管单位既要强化对基层社会组织的制度化管理，帮助其建立和健全各项组织规章制度，同时要积极开展对组织主要负责人及管理人员的能力和素质培训，提高基层社会组织负责人的管理水平。要积极打造基层社会组织的交流学习平台，通过举办培训班、座谈会、经验介绍会等形式，加强基层社会组织负责人的业务知识和业务能力的培训，提高负责人的综合素质，更好地为基层社会组织的发展服务。在社会工作开展较好的地区，可以探索尝试为那些提供社区公益性社会服务的基层社会组织配备专职的专业社会工作人员，增强社区社会组织的管理能力和技术服务力量。结合各级政府开展的“大学生村官”计划，可以为一些发展较好的农村专业经济协会配备专门的管理人员或专业技术人才，加强协会的管理能力和技术力量，提高组织发展能力。为了稳定和吸收更多的人才从事基层社会组织的管理工作，相关政府部门应该积极探索城乡社区服务类民间组织从业人员的劳动保障、医疗保险、养老保险等社会保障新政策与新措施，充分调动他们参与社区服务的积极性。

［1］ 刘卫.城乡基层社会组织发展和管理体制研究［EB／OL］.［2010－10－08］http：／／www.chinanpo.gov.cn／web／show Bulltetin.do？id＝32361＆dictionid＝1831.

［2］ 鲁可荣.城乡基层社会组织发展与管理状况调查分析［J］.广西民族大学学报：社会科学版，2010（2）：118.