社会整体利益实现机制探究

冯 果，戚 莹

（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

社会整体利益实现机制探究

冯 果，戚 莹

（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

社会整体利益不是虚无缥缈的理念，而是可以生成的和应用的制度体系，是建立在国家与个人博弈基础上的共赢。社会整体利益的实现不是自然而然的过程，其面临着政府单一行政管理失效和公众参与渠道不畅等现实困境。构建社会整体利益实现机制需要转变政府治理模式，发展公民社会，各方利益主体合作参与决策制定，实现政府、个人与社会三方共赢。

社会整体利益；国家利益；个人利益；实现机制；合作共赢

一、引 言

社会整体利益是经济法规范和保护的对象，其与个人利益、国家利益之间存在着复杂的对立统一关系。一般而言，每一类利益的实现都是依赖于相应的利益主体的行为，但是在现实的社会生活中，社会整体利益的利益主体不可能是虚无的“社会”，而只能是实在的国家（政府作为代表）。当国家既代表“社会”实现社会整体利益又要顾及自身利益的实现时，二者往往产生冲突。经济法如何通过社会整体利益的增进最终带来社会成员个体利益的增进，实现社会整体利益、个人利益、国家利益的共赢，成为经济法学必须解决的重大理论课题。同时，我国经济建设自改革开放以来取得了举世瞩目的成就，但基尼系数也显著上升。贫富差距加大以及收入分配不公使得城乡之间、地区之间和个人之间两极分化严重，使经济发展缺乏持续性，并且因为社会经济利益在各个利益群体间分配的不合理而导致不同利益群体间产生严重的对立，反映社会利益冲突的信访数量呈现出持续上升的趋势，特别是群体性上访事件的年均增速近年来更是达到了惊人的程度，社会利益群体之间开始产生严重的不信任和不合作［1］。任何一次重大的社会变革都是一次利益再分配、再调整的过程。在这一过程中，各方通过利益诉求的表达、博弈实现共赢，构建一个有效的实现社会整体利益的机制是切实解决经济发展中出现的社会经济问题，推进改革向纵深发展的制度保障。因此，探讨社会整体利益的实现机制是经济法基础理论完善，经济法学科的发展以及解决中国现实问题的迫切要求。

二、构建社会整体利益实现机制的基本目标

社会整体利益实现机制是指不同利益群体在充分博弈的基础上最终实现各方利益增进的制度构建，基本目标是社会整体利益与个人利益、国家利益的共赢。

所谓共赢是指一种均衡状态，即利益冲突解决方案的选择没有使任何一方的利益受到损害，同时使至少一方的利益获得增进。经济法是维护社会整体利益之法，但并不意味着社会整体利益高于个人利益、国家利益。追求社会整体利益也能促进个人利益的增进，反之亦然。只是因为不同法律部门基于各自社会功能的不同在整个法律体系中发挥不同的作用，利益追求的侧重点也有所不同。从应然意义上讲，法律是为实现社会正义而调整各种利益关系的工具［2］。无论各个部门法侧重追求的利益目标有何不同，本质上作为利益保护机制的法律都是各种利益博弈妥协的结果。如果各方利益代表对实现各自利益的程序和结果予以认可，那么我们就可以说实现了共赢，社会整体利益与个人利益是否水火不容，能否实现共赢并无定论，但笔者认为，社会整体利益与个人利益能够也应该实现共赢。经济法追求的实现社会整体利益是指经济法要实现社会财富的“包容性增长”。所谓“包容性增长”，指的是社会和经济协调发展、可持续发展。它与单纯追求经济增长相对立，倡导一种机会平等的增长［3］，包容性增长最基本的含义是公平合理地分享经济增长［4］，最核心的含义，就是经济增长让低收入人群受益，最好是让其多受点益。概而言之，经济法追求的社会整体利益首先是经济总量的增长，同时还要让所有的人都参与到经济增长中，为经济增长作出自己的贡献，能够分享经济增长的成果，通过社会整体经济利益的增进最终实现个人经济利益的增进。表面来看，实现社会整体利益的出发点是为了“社会”这一主体的利益，但实际上“社会”享有的利益最终是由组成“社会”的每一个成员承载的，所以说社会整体利益是一个惠及社会中绝大多数人甚至所有人的利益形式。在经济法视野中，社会整体利益实现的基础是个体利益最大化的普遍化，社会整体利益实现的保障是个体利益最大化的持续化［5］。只要社会整体利益实现了“总量增进，合理分配”就必然能够使社会整体利益与个人利益向度相一致。

同样，社会整体利益与国家利益能够实现共赢。现实中国家与社会的关系是既融合又分离，国家是独立于社会存在的政治实体，最根本的利益诉求是实现和维持其政治统治。现代社会是一个利益多元化的社会，各利益主体都需要实现自己的利益，一般而言，主体实现利益的路径大体上有两种：一种是“损人利己”的方法；另一种是“利人利己”的方法。表面上看，损人利己似乎是最符合利益主体的利益的，其实不然。因为这种“已比人好”的“单赢”往往是一种相对利益的实现，并不意味着利益主体获得了绝对利益增进，实质可能是损人不利己的愚蠢选择。比如贫富差距加大，好像是穷人的利益受损，其实对社会而言，意味着社会需求不足，对一国经济的长远发展不利；对富人而言一方面意味着自身财富增长环境变化，另一方面还要面临“仇富”压力加大的风险；恩格斯曾经明确指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”［6］当国家不去履行或不当履行其社会职能时，实质上损害了社会整体经济利益的实现，其政治统治也就很难长久维持下去。国家将实现社会整体利益作为实现政治统治前提的选择看上去似乎吃了亏，实则是在整体利益绝对值增进基础上实现了利人利己的“共赢”。

在利益多元化的社会背景下，包括国家在内的任何主体都不可能仅仅依靠自身的有限理性实现所有的利益诉求，必须相互依存，借人之力实己之利。国家利益与个人利益正是在这种客观条件的制约下理性选择协调与合作，最终实现与社会整体利益的共赢。

三、构建社会整体利益实现机制的现实困境

如前所述，社会整体利益应当而且能够与国家利益、个人利益实现共赢是应然层面的，在实然层面，国家利益与个人利益博弈实现社会整体利益不可能是一个自然而然的过程。因为，尽管现代民主政治要求国家不再高高在上而应该与公民处于平等的地位，但是在国家与个人的利益博弈中要想实现公平正义需要跨越一系列现实困境。

首先，狭隘的部门利益和强势集团的寻租阻碍了政府在行政管理中实现社会整体利益。传统上国家统治仅由政府垄断代理，各种社会资源也由政府来配置，尽管政府是社会整体利益的代表，但其在实际运转中会自觉或不自觉地将自身的利益诉求摆在首位，将社会整体利益置于次要位置，也就是说，政府行政模式事实上造就了一个特定的利益集团。同时，随着政府在资源配置中权力的扩大，外部各种强势集团也利用各种手段对政府机构进行寻租，政府被强势集团俘获后成为其利益代言人。内、外部力量对政府分别或者共同施加影响使“人们最终达成的新共识是，政府不能出台我们所希望实施的公共政策……政府失效的现象比比皆是”［7］。治理主体的单一化必然造成资源配置上的垄断，政治上的集权和管理上的低效，同时也阻碍了公民参与公共决策的可能。

其次，公众参与渠道不畅阻碍了社会整体利益的实现。我们看到随着中国经济体制改革的深入，政府的政治体制改革也在逐渐深入。政府已经开始向社会分权，允许公民、非政府组织，甚至私人机构参与社会公共事务的管理。但是这种“自上而下”的改革带有很强的官僚性，政府在与其他主体共同管理公共事务的过程中仍然沿袭了传统管理者的角色而不是合作者的角色，就信息论和控制论的角度而言，意味着政府和其他社会主体没有形成一种合理的沟通关系，政府垄断了信息来源和发布渠道，人们除了接受政府传递的信息几乎别无选择；而普通民众更是没有将自己的意愿与想法表达出来的渠道，公共利益也就难以得到切实的贯彻实现［8］。我们常常看到价格听证中全体代表“一致”通过某公共产品涨价方案的消息就是一个很好的例证。公众在参与公共决策中到底能否表达自身的真实诉求？所表达的意见对最终的决策到底应该有多大影响？在制度上解决好这些基本问题才可能保障公民参与公共决策时作出理性选择，而不是“被合作”。

第三，弱势群体①在与强势集团以及政府博弈中谈判能力的低下阻碍了社会整体利益的实现。弱势群体利益是影响社会整体利益实现的一个短板，其利益诉求的满足程度直接决定了社会整体利益实现的程度。虽然个体差异是永远存在的，但弱势群体在整个公共政策的制定方面似乎越来越被边缘化。因为弱势群体不像强势群体能够凭借着他们对社会财富的占有，直接或者间接地影响政府公共政策的制定，弱势群体在争取公共政策方面能力的下降，应该是导致社会不和谐的一个十分重要原因［9］。转型中的中国，面临着在社会财富并不十分丰富，贫富分化程度挑战社会容忍底线的特殊社会现实，所以弱势群体的利益诉求是构建社会整体利益机制时需要特别关注的问题。

四、构建社会整体利益实现机制的路径选择

社会整体利益的实现是国家利益与个人利益、个人利益与个人利益博弈的结果。如果将社会整体利益比喻成一架“天平”，那么国家和个人就是“天平”两端的砝码，要想社会“天平”平衡，必须保证国家与个人、个人与个人的实力均衡。而实践中国家和个人以及个人之间的实力是很不对称的，简单地说，构建社会整体利益实现机制的路径就是调整天平两边的砝码使其平衡，当前应当做的就是一方面限制政府滥用优势的可能，另一方面增强公民个人的实力，使其与政府能够实现正和博弈。

（一）转变政府治理模式——变官僚治理为有效治理即善治

治理是补充政府管理和市场调节不足的一种社会管理方式，但治理不是完美无缺的，也可能失灵，矫正治理失效的方法是实现善治。所谓善治是指通过公共管理实现公共利益最大化，其本质特征在于政府与公民在公共生活中抛弃传统的管理与被管理的关系，达成正和博弈的伙伴关系，作为平等的治理主体共同参与管理公共生活，简言之，在公共生活中，政府与公民是合作的，非对立的。必须变官僚治理为善治才能限制政府滥用权力，以实现社会整体利益。

善治是多元治理。所谓多元是指治理的主体不是单一的，而是多维的。虽然政府在现代社会中依然充当着非常重要的角色，但是，非政府组织、私营机构和众多第三部门组织都将与政府一起共同承担提供公共服务的职责，“大社会，小政府”将是政府的合适角色定位。二战以来，经济发展在为人类带来福祉的同时，也产生了环境、资源、人口、粮食、贫困、教育、就业问题等一系列“副产品”。这些问题日益复杂，给经济和社会的可持续发展带来巨大挑战，成为全球性治理难题。随着人类由工业社会向信息社会的迈进，经济结构不断变化，利益结构深刻调整，利益冲突日益加剧。人们对公共产品和公共服务的要求与日俱增，政府和市场都无法独自满足社会需求，需要借助第三方力量应对棘手的问题。第三部门的发育和成长可以是自上而下的产生机制，即政府直接让渡出部分公共管理职能交由社会机制来实现；也可以是自下而上的产生机制，即市场经济发育到一定阶段后自然蕴育出的草根组织；还可以是合作型产生机制，即政府顺应市场趋势引导社会自治模式的形成。在我国，由于市场经济发展不够成熟，单纯依靠市场孕育第三部门的途径并不现实，政府应在第三部门的形成过程中更积极主动地扶持自己的合作伙伴成长。

善治是透明治理。政府信息公开以公民的知情权为法理基础，核心是“透明”。政府应保证各种类型的政府信息公开、公正、透明与畅通，维护公民的知情权，促进政府与社会良性互动。密尔指出：“把政府的行为公布出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴责那些应受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用权力，或者履行责任的方式同国民的舆论明显相冲突，就将他们撤职，并明确或事实上任命其后继人。”［10］我国已于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。但在近几年的众多公共事件中政府并没有很好地履行政府信息公开的义务。信息公开制度的建立和运作，必须首先突破同时也是最难突破的地方在于思想观念的障碍，观念的突破最终还是要靠制度作保障。首先，从立法上完善相关的法律制度体系。现行政府信息公开条例在法律效力上只是比较低级别的行政法规，只对各级行政机关有拘束力，而对其他机关没有拘束力。而现实中的很多矛盾和问题，并不能依赖行政法规的解决。例如：公民认为应当公开的信息，政府往往以涉及国家机密为由不予公开。对于何为"国家机密"的解释不是行政法规能够做到的。全国人大制定的《政府信息公开法》可以有效协调不同部门在政府信息公开领域中的行为。因此，制定统一的《政府信息公开法》势在必行。同时，为了解决信息公开和国家利益冲突的矛盾，还应该制定或修改一系列与之相配套的法律规范，，如《保密法》、《档案法》等，真正实现向透明型政府的转变［11］。其次，强化政府信息公开监督机制。公民行使监督权的基础在于政府的信息公开，如果这个基础不能切实实现，那么公民的其他权利实现就成了无源之水，无本之木。所以要在制度建构中强化政府信息公开，明确赋予公民对国家机关信息公开的请求权，以及为落实这一请求权所必需的诉权，即对不履行法定公开义务者提起行政诉讼的权利；引入首长负责制和问责机制，一旦政府没有积极履行信息公开的义务，其直接责任人和行政首长应引咎辞职，这样才能保障社会公众监督信息公开的实施。

善治是参与治理。政府不是万能的，获取信息、进行决策的能力都是有限的，公众的咨询和参与提高了决策的质量与民主程度［12］。公民的主观参与意识和客观参与能力决定了参与的实效。主观参与意识除了公民个人的自我政治意识觉醒，还需要政府创造一个宽松的社会环境积极鼓励公民的参与热情。“精明的政治家都懂得，容忍在议会中和在报刊上对政府批评是一种防止造反的疫苗。自由抗议是一种安全阀，它让蒸汽溢出，因为，如果蒸汽受到限制，就有可能把锅炉炸毁。”［13］在现代信息社会，除了传统的民意表达渠道之外，政府应注重引导公民通过网络行使参与权。因为在电脑网络上，政治家和公民实现了零距离的交流，任一公民随时都可以把自己的想法和意见反映给政治家，甚至可以和政治家进行交谈和辩论［14］，当然，在鼓励网络民意的表达时，需要防止走向另一个极端，即以网络民意之名绑架政府意志。

善治是互动治理。全球治理委员会曾经指出“治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”互动治理是指公众有权要求政府对其提出的建议或批评进行反馈或回应，是公众意见对政府有多大影响力的最关键环节。当然，不可能要求政府对公民的每一个建议或者批评都作出详细的回应，但是公民参与公共治理的目的是希望政府在政策制定中倾听其声音，采纳其意见，实现其利益，如果政府没有满足这一目的，就应该对公民作出合理的回应以说明拒绝的理由。

（二）发展公民社会，以影响政府公共决策的制定

善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。一般而言，广义的社会包括国家（或政府）、企业、公民社会三个部分，公民社会就是介于政府与企业之间的第三部门［15］。现代社会，稳定的秩序是政治社会的活动基础，因此，必须联合起来按照各自的认识和利益形成利益共同体，公众的社会需求只有通过能够代表其利益的团体表达才能实现。争取利益最大化的内在激励使公民通过联合起来，这种自觉的权利力量比起政府的善良愿望更能帮助公民获得尊严，没有这种自我力量的联合，即使政府完全坐在弱势者这一边，也很难改变分配格局，因为要想获得更多的收入，依靠自己积累权利才是最关键的［16］。在中国历史上，公民社会一直没有很好的发育成长的环境和条件，一个相对独立的公民社会的产生是近代中国的产物。20世纪80年代以来，中国社会逐渐转型，确立了市场化的经济体制改革方向，为我国公民社会的成长奠定了物质基础，各种社会利益团体应运而生。伴随经济体制的改革，政治体制也发生了重大变革，其中许多变革直接或间接地给公民社会的发展注入了催生剂，公民社会迅速地成长起来。但是我国很多第三部门从产生时起就带有很强的行政色彩，如中华全国工商联合会、中华全国总工会②、中国消费者协会等，它们中的一部分是由党政机构直接创办，有的则是从这些机构直接转变为其附属的民间组织，事实上没有独立的意思表达权，不能在国家与社会的中间地带发挥桥梁作用。因此发展公民社会首先要构建以平等为核心的公民身份体系，培育和锻炼公民意识。我国没有经历西方国家以文艺复兴为基础的权利觉醒阶段，再加之中国几千年的君权至尊，封建等级的意识传统，使得公民意识极其淡薄。公民意识的培育根本上需要公民剔除传统臣民依赖心理，树立自信、自力、自强的主体意识和权利意识。同时，政府也应为公民意识的培育创造良好的社会环境。诚然公民意识的培育和养成最终是公民社会自觉自发的过程，西方的路径即是如此，但是我国和西方国家的路径不尽相同。无论内部发展需要还是外部世界环境都不可能给我们一个缓慢的公民社会培育和发展的阶段，政府在公民社会的培育和发展过程中依然扮演着举足轻重的角色。政府治理职能的转变可以为公民社会的培育与发展创造良好的外部环境，激励公民社会的发展。特别需要强调的是，对于弱势群体，公民意识的培养尤其重要。因为弱势群体的利益诉求主要是通过公民社会的自治组织间接传导给政府，如果弱势群体没有融入自治组织则其利益诉求很难在公共决策中得以实现，弱势群体也更需要政府为他们参与公共决策提供成本更低，渠道更畅的利益诉求实现通道。

（三）合作参与，实现政府、个人与社会共赢

公民主体意识和权利意识的强化是公民参与公共决策的前提条件，公民参与过程是实现公民利益诉求的保障。公民通过各种合法途径参与政策制定、执行、评估的全过程，表达利益需求，使政策更符合公众的诉求。但其作用的发挥却受很多因素的限制，有的学者把这些因素大致归纳为三个方面，即公民自身的限制、政策制定者的限制和设计的限制［17］。解决这些“问题的关键在于如何将公民积极参与的热情和行动与有效的公共管理过程有机平衡或结合起来，即如何将有序的公民参与纳入到公共管理过程中来，在公共政策制定与执行中融入积极、有效的公民参与”［18］。合作参与应该是一条可行的路径。

20世纪80年代以来人类在社会治理中的一切新的变动，特别是非政府组织加入到社会治理的过程中来的事实，决定了人类社会治理将走向合作治理的方向［19］。合作参与的核心是协商而不是对抗，强调政府、公民、社会在相互协调中共享权力，整合各自的利益诉求，共同分担公共决策的责任，实现对公共事务合作管理。公共管理发生在由包括政府在内的不同利益主体组成的网路结构当中，任何一项公共事务都是通过相互交往，信息交流，意向互换，彼此协商这些手段和途径来完成的，没有一个主体有绝对的权威和权力来支配其他主体的行为，各利益主体站在同一条水平线上。合作的灵魂不在于制度理性主义的精致设计，而是恢复被单一中心治理结构压制的对话机制，倡导社会消除不合乎协商原则的强硬的不妥协习惯，去熟悉基于同意的治理原则［20］。合作对于转型的中国意义尤其重大，中国要想充分发挥自己的潜能，合作是关键。

五、结 语

市场经济的内在逻辑使贫富分化成为必然，各种利益群体开始形成，每一个利益主体都有表达利益诉求的需要，这就要求政府必须构建顺畅的沟通渠道，引导不同利益主体在法治框架下进行利益博弈，建构社会整体利益实现机制以平衡各方主体利益达成一致。社会整体利益实现机制不是虚无飘渺的理念，而是可以生成的和应用的制度建设体系。我们在立法、执法和司法过程中都应体现和贯彻社会整体利益的要求，建立起更加充分有效的民众参与机制，满足社会正义的客观需求，实现各利益主体的共赢。

注释：

① 对弱势群体并没有一个统一的定义，本文是指一个国家或地区，在一定的历史时期内所形成的社会结构中，参与社会生产和分配的能力较弱，经济收入较少的社会阶层。弱势群体是一个相对的概念，在一定的社会结构中与高收入群体相比较而存在。“弱势群体”这个概念虽然不能完全与“贫困人口”这个概念划等号，但至少是高度重叠的。一般认为贫困的农民，进入城市的农民工，城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层属于弱势群体。

② 如《工会法》第5条规定，工会“协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权”，这就使得工会成为政权组织的一部分，而无法独立出来成为公民社会的组织。

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Research on Application Mechanism of Interests of Society as a Whole

FENG Guo，QI Ying
（School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，Hubei，China）

The interests of society is not a vague concept，but can be generated，the application mechanism is based on the state and the individual on the basis of win－win game.The realization of the interests of society as a whole is not a natural process.It faces with the problems such as public participation channels is poor，etc.To construct interests of society as a whole，we need to change the government mechanisms，develop the civil society，and involve all quarters benefit main body to cooperate in decision－making formulation.

interests of society；national interests；personal interests；application institutional；cooperation win－win

DF41；C914

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.04.011

2012－02－10

冯 果（1968－），男，河南省南阳市人，武汉大学法学院教授，博士生导师，主要从事经济法、商法研究；戚 莹（1976－），女，湖北省武汉市人，武汉大学法学院经济法专业博士生，华中科技大学武昌分校新闻与法学学院讲师，主要从事经济法学研究。

（责任编辑 江海波）