重点中心镇体制机制改革的创新*——河北省唐山市的样本设计

■李 南 李忠华 龙 和

重点中心镇体制机制改革的基本理念

中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城镇化道路的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台，是带动周边农村经济的桥梁和纽带。在我国城乡聚落体系的演进中，中心镇正扮演着重要角色。我国东南沿海地区在中心镇培育方面进行了较早的成功实践，在中心镇体制机制改革创新上也进行了充分探索。2007年，浙江省政府出台了 （《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及建立和完善中心镇财政体制、加大对中心镇的投入和用地支持力度、扩大中心镇经济社会管理权限、着力促进特色产业培育和人口集聚等10个方面内容。2003年，广东省对中心镇发展采取 “放开手脚”和 “重点照顾”的政策，向中心镇进一步下放部分管理权限，如基本建设和技术改造项目审批权、外商投资项目审批权、建设管理审批权、建设用地审批权、工商行政管理权、财税管理权、机构设置权等。

重点中心镇是中心镇群体中的先导和骨干，是优先培育对象，在体制机制改革创新上也应发挥试验示范作用。重点中心镇由发展之初到发展成熟的演进过程，实际上也是其管理内容不断充实、体制机制不断变迁的过程。从基本理念上讲，重点中心镇体制机制的设置必须以扩充了的管理内容和新的管理目标为依据。第一，管理体系要完备。重点中心镇管理体系的设置必须适应重点中心镇自身管理活动以及外部环境复杂多变的需要，具有宏观上的完备性，使得体系的设置能够满足各项管理活动的需要。第二，管理权限要扩充。应当着眼于重点中心镇的持续发展，赋予其与管理责任相适应的事权、财权和用人权，使重点中心镇能基于自我发展的现实需要，对区域内的经济社会活动进行有效调控。第三，管理机制要高效。在行政设置受到一定限制的条件下，提高管理效能就必须依靠建立高效的运行机制。需要在组织中形成激励约束机制，在各组织之间建立必要的沟通机制和监督机制，能够在总目标调控下形成合力。本文下面将以河北省唐山市为分析样本，系统设计其重点中心镇的体制机制改革。

河北省唐山市重点中心镇建设的特征事实

2011年3月，国务院批复了 《唐山市城市总体规划 （2011-2020）》，要求重视城乡统筹发展，根据市域内不同地区的条件，重点发展县城和基础条件好、发展潜力大的建制镇，优化村镇布局。由于各地区的发展阶段、资源赋存及人文环境不同，先行地区的经验并不能在唐山套用。唐山市是河北省唯一的统筹城乡发展市级试点单位，应在中心镇培育和建设上先行探索并进行经验的提炼和示范。通过各项体制机制变革，为城镇发展提供制度保障。

2010年，唐山市把玉田县鸦鸿桥镇、遵化市马兰峪镇、丰润区韩城镇、丰南区黄各庄镇、滦县响嘡镇和迁安市木厂口镇6个镇作为全市重点中心镇建设试点，努力建成特色鲜明、要素集聚、经济发达、功能齐全、管理科学、环境优美、具备较强辐射带动能力的重点中心镇。2020年唐山市重点中心镇将发展到25个。坚持高起点规划、高标准建设、高效能管理的理念，选择产业基础好、人口聚集能力强、基础设施相对完善的中心镇，先行试验示范，为加快中心镇建设和城镇化进程探索路径和模式。将使重点中心镇在规划、体制、产业等方面有大突破，建成推进城镇化和统筹城乡发展的示范区和先导区。

目前，在制约唐山市重点中心镇培育的各项因素中，体制机制问题成为了重要方面。需要通过政策调整，将体制机制方面的瓶颈转化为刺激城镇快速发展的催化剂。所以，改革是统筹城乡协调发展的必由之路，深化中心镇户籍、住房、就业、社会保障等制度改革，是优化中心镇发展环境、塑造中心镇发展优势的重要举措。通过体制机制改革创新，推动社会公共资源向中心镇倾斜、城市公共服务向中心镇覆盖。进一步落实各种支持性政策措施，切实解决目前中心镇政府“想发展没财力，想服务没权力”的现实难题。把改革创新作为中心镇发展的主要动力，鼓励中心镇大胆试验、积极探索，充分发挥自主性和能动性，提高中心镇的 “自转”能力。深化扩权改革，增强中心镇调控能力，真正把中心镇培育成区域经济发展的新平台，促进重点中心镇从传统的以 “三农”工作为主向以统筹城乡、发展城镇、管理城镇为主的模式转变。

目前，唐山市重点中心镇的培育在体制机制方面的具体困难主要包括以下几个方面。第一，乡镇财政税收分成较低，土地出让金由上一级国土资源局控制。第二，在行政管理环节上，镇级政府职能不完善。有些职能部门虽然在镇里设有分支机构，但由于是垂直管理，只接受上级部门领导，镇政府对驻镇机构缺乏有效监督，影响了行政执法效能。权力在 “条”，责任在 “块”，存在 “条块矛盾”，体制不够顺畅，执法工作难以形成合力。镇政府实际承担职能表现泛化，缺乏应有的职权和手段。第三，建设资金不足。镇政府财政收入全部上缴县区财政，镇政府可支配资金非常有限，社会资金投入潜力还没有被充分激发，中心镇建设资金缺口较大，难以满足建设需要。第四，配套政策滞后。缺乏一套完整的，涉及建设土地征用、土地流转、房屋拆迁、招商引资等方面的实施办法和优惠政策。

比如丰润区韩城镇，由于毗邻唐山市中心城区，现在已形成了卫星城的雏形，原有完全针对农村管理而设置的体制机制与现实极不适应。镇政府 “小马拉大车”的现象日益突出，人口的爆发式集聚也使城镇管理、环境整治及社会管理等方面存在诸多问题。现在韩城镇党委、政府共有在编干部71名，承担着43个行政村及镇区7万多人口的管理工作，任务十分繁重。由于经济发展较快、流动人口较多，各种矛盾相对突出，维稳和社会治安的压力较为明显。失地农民的养老等保障机制尚未建立起来，农民的建房需求与用地紧张之间的矛盾日益突出。在现行体制框架下，镇级政府的可用财力非常有限，所能提供的社会服务亦很薄弱。

重点中心镇建设是一项长期的系统性工程，进行符合唐山市经济社会可持续发展的重点中心镇体制机制改革是一项具有深远影响的举措。随着唐山市城镇化进程的加快，需要重点中心镇体制机制改革创新快速深入。唐山市重点中心镇体制机制改革要因地制宜、因时制宜、因事制宜，按照精简、统一的原则综合设置机构，健全一站式服务体系，形成 “小政府、大服务”的管理体制和 “高效率、快节奏、低成本”的运行机制。

财税与投融资制度改革

唐山市一些重点中心镇的经济总量不高，镇政府现有收入不足以满足运转。应按照财权事权相结合原则，将财政分配重心下移，提高镇级分成比例，同时加大对镇的转移支付。以分税制为基础，逐步建立机构完整、功能健全的中心镇一级财政，增强自我发展能力，通过财税分享机制壮大镇级财力。增加重点中心镇的财政超基数返还，全额返还基础设施配套费、水资源费等专项资金。凡镇域范围所产生的土地出让金留县市区部分，全部返还重点中心镇。遵循 “让利于镇，适当放宽”的原则，扩大中心镇可支配的资金范围，让其有比较充裕的资金调配权和使用权。由唐山市设立重点中心镇培育基金，市级财政每年安排一定数额的资金专项用于重点中心镇的基础设施、城镇建设、环境保护、农民培训等。以财政补助的方式支持具有示范性、导向性的中心镇培育项目，推进产业、人口、土地三集中。各级职能部门在政策扶持和公共资源配置上，要对重点中心镇建设项目优先安排，着力改善中心镇经济社会发展环境。

以政府资金为主，加快公共基础设施建设；以民间资本为主，加快住宅小区和商贸服务设施建设。凡是可以投入市场运作的基础设施和功能载体都要推向市场，提高公共服务的效率和质量。以地聚财来弥补重点中心镇发展的资金短缺，通过道路建设和房地产开发等方式，配合土地出让金收入分配的调整，最大限度地集聚土地级差地租收入。以镇有资产为基础组建投资发展公司，负责建设资金的筹措和重大项目的实施，形成投资、经营、回收的良性机制。唐山市部分重点中心镇民营采矿业发达、商贸繁华，民间资本实力较为雄厚，应特别强调在建设过程中引导民营资本介入。降低门槛、扩大准入，以BOT方式或出让冠名权等形式，吸引民营企业参与公共设施建设。放开城镇基础设施建设领域，鼓励和引导多元化、社会化投资参与城镇公用事业。农民是中心镇发展的主要承担者和受益者，要引导其投资建城，树立 “自己城镇自己建”的理念，步入自我积累、自我发展的良性轨道。加大金融支持力度，协调金融机构在重点中心镇设立村镇银行或分支机构网点和小额贷款公司，加强对重点中心镇建设的信贷服务。

户籍与社保制度改革

打破城乡二元结构，通过户籍与社会保障制度改革加快人口集聚，建立城乡一体化的户籍管理体制，按照居住地和就业原则确定身份。迁移合并分散的自然村、小行政村，多渠道吸引人口进入重点中心镇。凡在重点中心镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员及其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇户口，简化入户手续，在教育、就业、社会保障等方面享受与当地城镇居民同等待遇。从转为城镇居民之日起3年内，可继续享受农村居民生育政策。设计 “以土地换保障”的方案，对自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的农户，可在重点中心镇优惠购房。

鼓励有较好自我生存和发展能力的农民进城从事非农产业，消除农民进城就业困难、工资及劳保待遇过低、个人合法权益难以维护等因素。建立机构、人员、经费和场地到位的重点中心镇劳动保障工作平台，加快人力资源有形市场和就业服务信息网络建设，健全农村劳动力转移就业培训体系，促进农村富余劳动力向重点中心镇非农产业转移。完善失地农民基本生活保障制度，具备条件的镇应探索面向农业劳动者的农村养老保险制度，全面普及新型农村合作医疗，建立与发展水平相一致的联动增长机制。

职权设置改革

面对唐山市各重点中心镇经济总量日益增长、建成区面积不断扩大、人口聚集加快的现实，按照 “依法下放、能放则放”的原则，赋予重点中心镇必要的管理权限。科学放权，为中心镇 “松绑”。通过增加授权委托和延伸部门机构等方式，积极探索职能权限下放，提高重点中心镇的行政事务管理能力。县一级驻镇派出机构，由镇管理或以镇管理为主，实行条块结合、以块为主的管理体制。进一步突出重点中心镇的主体地位，按照权责统一、重心下移、属地管理、提高效能的要求，增设发改、建设等分局，赋予其在经济社会发展和城镇建设管理等方面的县级管理权限。将直接为“三农”服务的站所全部人、财、物交由镇政府管理。如对农村 “五站”、卫生院等驻镇机构一律实行属地管理，改变长期困扰的条块分割。垂直部门派驻重点中心镇机构的工作纳入其绩效考核体系，主要领导的任免须事先征求镇党委、人大、政府的意见和建议。

重点中心镇在组织设置和改革中应成为扩权镇，镇党委和政府应为副县级单位。把干部选配作为提高重点中心镇统筹发展能力的重要措施，提高主要领导的积极性和主动性，实现责权利的有机统一。调整充实重点中心镇政府的机构设置和人员编制，自主设立相应机构。要体现综合原则，强调工作任务对口，不强调机构上下对口，不强调组织形式的一致。将镇域范围内对微观运行的控制监督和引导，基本上集中于镇一级，使重点中心镇政府真正有责有权，规范委托执法职权，合理确定协助义务。加强公安队伍建设，在原有派出所的基础上增加警力组建公安分局，设立交警中队。分局长兼镇党委副书记，以加强社会治安和维稳工作的协调联动。在镇城管中队的基础上组建综合执法分局，赋予独立的执法管理权限。

放权扩权一方面给重点中心镇发展提供了体制机制上的活力和动力，另一方面对镇级政府也提出了 “权力承接力”的要求。所以需要加强对现有干部的培训教育，加大对管理和建设人才引进的力度，改变习惯于按上级指令行事的思维，担负起相当于过去县级政府的职责和权限。职权设置改革要真正落实到位，不能仅仅停留在文件层面，既要勇于调整利益分配格局，又要循序渐进、分步实施、逐步到位。对于承担着跨镇域范围统筹任务的重点中心镇，可逐步建立制度化的协调机制，比如常设性协调机构和人员、制度化的议事决策机制、区域督查的权限。

土地及住房制度改革

在土地使用制度改革方面，应在农业用地保持动态平衡的前提下，优先保证重点中心镇的建设用地。探索各种内部流转办法，依据 “明确所有权、确保承包权、搞活使用权”的原则，允许农村集体土地使用权采取协议出让、公开拍卖租用等方式进行流转，允许农民将承包土地使用权异地转包和投资入股开发。培育土地流转市场，盘活存量建设用地，通过市场机制提高土地利用率，从而既能保证农民的长期利益，又能降低镇区的土地开发成本，提高农户向中心镇迁移的积极性。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，通过土地复垦实现占补平衡后，节约的用地指标和土地整理后置换出来的新增建设用地指标，都用于重点中心镇建设。土地使用要向中心镇倾斜，体现重点支持的原则，给其更多的自主权和发展空间。唐山市政府每年专项安排一定数量的建设用地指标，专项下达给中心镇。建立重点中心镇国有土地储备和出租制度，允许企业和集体土地使用权通过作价入股、出租、转让等方式参与建设。鼓励村集体购置农民宅基地复垦，并将节余指标出售给重点中心镇用于建设。允许重点中心镇以区域特色经济为基础设立工业聚集区，优先安排用地指标或核定土地周转指标。重点中心镇可以根据产业发展用地需求，优先预支建设用地指标，再通过村庄用地复垦逐步返还。

积极实施农村住房制度改革，稳步推进旧村改造和空心村治理，鼓励农民到镇区集中居住。农村新民居建设用地周转指标要优先安排重点中心镇新民居建设。实行农民自愿退出原宅基地，并在重点中心镇居住区购买商品房的经济补偿政策。推进农村宅基地使用权市场化改革，为农民进镇提供启动资本。允许进镇农民保留农村宅基地和承包地，打消农民进镇的顾虑。

参考资料

1.胡厚国，徐涛松.中心镇培育为小城市的途径与对策 [J].小城镇建设，2008，（1）：29-32.

2.朱东风.中心镇小城市化的理论分析与江苏实践的思考[J].城市规划，2008，（3）：69-74.

3.经济先发地区中心镇培育的路径选择—基于绍兴的实证分析[J].城镇建设，2008，（9）：87-90.