美国财政支持农业的做法及启示

汤 卫

美国是农产品生产、消费和贸易大国，其现代农业的发展水平和国际竞争能力一直名列前茅，长期对全球农业发挥着重要影响。美国农业之所以长期稳定发展，强有力的以补贴为核心的国内财政支持是主要原因。认真研究借鉴美国财政支持农业的做法及经验，对于健全我国农业财政制度，完善农业财政支持政策，推动建设中国特色的现代农业等都具有重大的现实意义和深远的战略意义。

一、美国财政支农现行的主要做法

美国经过70多年的不断调整和充实，目前已形成一整套完整而又复杂的补贴政策体系。2005年美国用于农业国内支持的资金高达900多亿美元，约占当年美国农业GDP的40%左右。2008年的农业法将预算总额增加至2890亿美元，进一步加大了农业支持保护力度，强化了美国在全球农产品市场的竞争能力与主导地位。美国现行的补贴主要包括以下几个类别。

1.销售贷款差额补贴

政府根据农产品生产成本和适当利润确定农产品最低保证价格，农民用自己将要生产的农产品作为抵押，向政府的农产品信贷公司贷款。贷款到期前，如果农产品市场价高于政府最低保证价，农民可将粮食自行出售后归还本息；如果市场价低于政府最低保证价，农民可以把农产品交给信贷公司，也可以按市场价自行出售，政府给予农民市场价与最低保证价之间的价差补贴。

2.反周期补贴

政府根据保证农民有合理收入的要求制定农产品的目标价格，依据最低保证价或市场价（选其中较高者）与单位农产品直接补贴额之和，计算出农产品的实际有效价格。当农产品的实际有效价格低于政府确定的目标价格时，政府向农民提供反周期补贴，补贴水平为两者之间的价差；当农产品的实际有效价格高于政府确定的目标价格时，政府不再予以补贴。

3.直接补贴

直接补贴是一种与农产品生产、价格不挂钩的固定补贴。农民可以自愿参加，政府以农民预先确定的作物面积和产量为基础对具体商品提供一个固定的补贴。

4.资源保育补贴

补贴项目主要包括土地休耕计划、农田水土保持、湿地保护、草地保育、农田与牧场环境激励等。此外，美国联邦政府还提供自然灾害救济补贴和生产结构调整投资补贴，以优惠利息给农民提供短期或长期贷款。

5.农作物保险

旨在加强农业风险管理，更好地保护作物生产者免受无力避免的风险影响。主要内容包括以保费补贴鼓励更多地农民参加各种政策性保险，完善各项保险政策，允许美国农业部定期商定标准再保险协议，支持作物保险研发，增加农民获得公平保险的灵活性，设立新的灾害援助计划等。

6.农产品贸易补贴

主要用于提高美国农产品出口的市场机会和拓宽国际市场，援助因国外实施农产品出口补贴而受到损失的美国出口商等。此外，美国还实施出口信贷等间接出口补贴措施。1995—2005年间每年的出口信贷扶持涵盖了40多亿美元的出口农产品。

7.营养补贴

旨在确保社会低收入者生活不受冲击、维护社会稳定。主要内容包括食品券计划、紧急粮食援助计划、学校新鲜水果和蔬菜计划、老年农民市场营养计划和各种特别营养计划等，其中绝大部分用于食品券计划。

二、美国财政支农的主要特点

1.保障农民收入是财政支农的核心目标

虽然2007年以来美国遭遇了巨大经济危机，经济发展放缓，政府财政预算紧缩，但2008年农业法中的农业补贴仍大幅增加，主要目的就是保障农民实现收入目标。除直接涉及农民农业生产经营的收入补贴外，还运用资源保育补贴工具，确保农业可持续发展，奠定农民稳定收入的基础。农作物保险补贴标准，也是确保足额补偿农民因自然灾害或市场风险所遭受的损失。

2.财政支农法律化是农业获得可靠支持保护的关键

自从上世纪30年代以来，美国农业法一直将农业补贴的总量、补贴工具及补贴额度详细列明，确保了美国农业获得稳定可靠的支持保护。而且，美国农业法每5年调整一次，确保了财政支持的针对性、灵活性和有效性，最大程度地满足了农业发展的需要和核心目标的顺利实现。

3.国家财政支农的政策导向不断强化

多年来，无论美国财政支农政策内容如何调整变化，都始终明确表达着国家对农业支持保护的导向，而且具体措施不断强化。一是支持总量不断增加。比如2008年农业法预算平均每年578亿美元，增长了近26%。二是补贴范围不断扩大。2008年农业法新增加了园艺和有机作物、畜牧两个独立章节。三是补贴标准不断提高。2008年农业法上调了小麦、大麦、大豆和蜂蜜等多种产品的补贴标准。四是注重可持续发展。2008年农业法新增环保补贴2500万美元，用于帮助新农民参与各项环境保护计划。

4.农业补贴成为美国调控世界能源与农产品价格的一个重要战略手段

近两次美国修订农业法的一个新动向，就是大大强化了生物能源即新能源生产的支持与保护。2002年农业法规定拨款6亿美元刺激玉米乙醇生产，拨款4亿美元用于支持高级生物燃料生产。2008年农业法规定新能源发展的资助形式除拨款外，还提供上限为2.5亿美元的贷款担保，拨款10亿美元用于资助高级生物燃料技术研发，将玉米乙醇生产的税收由每加仑0.51美元减少到0.45美元。美国新能源战略对全球农产品市场和能源市场产生了巨大影响，成为推动世界农产品巨大需求和价格高涨的重要因素。2011年美国用于生产燃料乙醇的玉米消费量高达1.3亿吨，占其玉米产量的40%。受此影响，全球主要玉米价格呈明显上涨趋势，并带动了其它农产品价格持续上涨。可以说，通过财政支持大力发展生物能源，已成为美国调控世界能源与农产品价格的一个重要战略手段。

三、几点启示与建议

中国和美国同是世界农产品生产、消费和贸易大国，在当前全球经济发展放缓和农产品供求形势发生重大变化的大背景下，美国财政强力支农的做法带给我们许多有益启示。

启示之一，战略意图十分明显。美国财政进一步加大对农业的支持保护，目的是不断增强本国农业竞争力，取得重要农产品垄断权，以维护美国霸权战略地位。2008年的粮食危机，造成许多地区社会动荡，近40个国家陷入紧急状态。在这场粮食危机中，美国通过推行粮食外交进一步强化了其“粮食武器”，从而实现控制别国的战略意图，就是最好的例证。

启示之二，粮食问题认识清醒。粮食生产是美国农业的一大优势，并始终被放在战略地位进行考虑。美国财政支农政策与能源战略相互配合，更加凸显了美国对粮食问题的深谋远虑。一方面通过实施新能源战略大力支持发展生物能源，大幅增加玉米等粮食作物需求，加剧世界粮食供需矛盾，推高世界粮食等农产品价格；一方面，通过财政补贴等措施加大国内扶持力度，保障粮食生产能力，从而在高粮价中获取巨大利益，进一步巩固其粮食战略优势地位。

启示之三，各方利益统筹兼顾。美国不断强化财政支农力度，并通过立法形式确保贯彻执行，但具体的财政支农措施包括总量、类别和标准等，是综合考虑的结果，从农业和国民经济发展、社会稳定的角度，较好地协调统筹了能源安全与粮食安全、生产者与消费者、短期目标与长期战略目标之间的关系，为生产者和消费者提供了一个非常全面高效的保护网。

启示之四，应对办法灵活具体。通过5年修订农业法的形式，美国形成了一套加强农业支持保护和增强农业国际竞争力的非常详细的实施方案。这样的方案有两个突出特点：一是支持保护手段多样化，以补贴方式为例，有贷款差额补贴、直接补贴和反周期补贴，反周期补贴还新增了基于收入目标的补贴方式，使农民能更好地根据自身需要选择参与最合适的补贴计划；二是实施办法非常具体，财政支农政策措施的每一项、每一个环节都作了非常详细的规定，具有很强的可操作性、很高的透明度和可监督性。

借鉴美国财政支农的做法与经验，就完善我国农业财政制度、强化财政支农政策措施等方面提出以下建议：

将确保国内粮食安全作为财政支农的首要目标。粮食安全是经济发展、社会稳定和国家自立的基础，始终是关系全局的重大战略问题。在中国这样一个发展中的人口大国，必须立足国内发展粮食生产，牢牢把握粮食安全的主动权。近些年来，随着工业化、城镇化发展，人口增加、居民生活水平提高和工业化用途等，粮食消费需求呈刚性增长；另一方面，资源环境对粮食生产发展的约束日益突出，中国粮食供求将长期处于紧平衡状态。因此，财政支农政策必须把粮食生产放在首位，努力提高粮食综合生产能力。

将财政支农法律化、制度化。借鉴美国的做法与经验，制定农业投资法等法规，明确规定中长期国家财政支农的预算资金总量、实施范围和执行标准。同时明确每项政策的执行程序、操作办法、相关责任和处罚措施，提高财政支农政策的可操作性、透明度和可监督性。同时，农业投资法每5年调整一次，增强财政支农政策的灵活性、针对性、适应性和有效性。

将财政支农作为农民稳定增收的重要保障。与农业发展、农民增收和竞争力增强的要求相比，与现行国家财力相比，与一些国家对农业的支持保护相比，目前我国财政支农水平还显得很不够，特别是在农业补贴、价格、贸易、保险等方面，应进一步加大支持力度。

将低收入消费群体作为财政支农的关注对象。当前，我们要尊重市场规律，使粮价随着生产成本不断增加而小步慢涨，稳定增加农民收入。同时要加大对低收入群体的补贴力度，这样既保证了低收入群体的基本生活，又刺激了国内农产品的消费需求，从而促进农产品生产与价格稳定健康发展。