后土地财政时代县乡基层财政的困境与出路

2012-03-16安锦

中国乡镇企业会计 2012年12期

安锦

县乡两级政府都向地方居民提供公共产品，活动内容、履行职能基本相同，县管辖范围就是农村地区发展的基本边界。所以一般将县、乡财政放在一起看作是基层财政来加以研究。“县乡基层财政”一般指县财政（1635个）和县财政下的乡、镇、苏木、民族乡（35473个）。

一、近年来县乡基层财政现状及政策效果

2004年初，在全国2010个县和县级市中，其中财政困难县的总数就达到791个，占总数的48.38%，592个县（旗、市）为国家级贫困县。为缓解县乡财政困难，2004年以来，中央制定了一系列政策措施。

（一）“三奖一补”

对财政困难的县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对缓解工作做得好的地区给予补助。

（二）“乡财县管”

主要做法是在坚持财权和事权相统一，预算管理权、资金使用权和财务审批权不变的前提下，以乡镇独立核算为主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、票据统管”的财政管理方式。

（三）“省直管县”

2009年财政部《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出了总体目标是：2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革；民族自治地区按照有关法律法规，加强对基层财政的扶持和指导，促进经济社会发展。

（四）县级基本财力保障机制

2010年财政部《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》明确提出了以实现县乡政府“保工资、保运转、保民生”为主要目标的县级基本财力保障机制。

截止2007年，中央财政投入700多亿元“三奖一补”资金，困扰多年的县乡财政困难问题得到明显缓解，全国财政困难县由791个减少到27个。2010年中央财政下达县级基本财力保障机制奖补资金475亿元，2012年又增加到1075亿元。目前，我国县级财力水平明显提高，提供基本公共服务的能力显著增强，保障机制已初步形成。

二、土地财政对县乡基层财政的影响

（一）土地财政是弥补分税制后财政缺口的“无奈之举”

自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78%下降到2008年的46.71%，但财政支出却一直在70%上下波动。《中国财政年鉴》统计显示，在实行分税制的第一年（1994年），全国县乡两级财政赤字从1993年的42.41亿元扩大到726.28亿元。全国有60%的县和70%的乡镇不能按时给行政事业人员发工资。在县乡基层财政面临困难的时候，中央财政也无力进行大规模的转移支付。此时，土地财政是地方政府的“无奈之举”。

（二）土地财政延缓了县乡基层财政困难的矛盾

“土地财政”属于预算外收入，又叫第二财政（地方“小金库”），土地出让金占地方财政收入的比例从2001年的16.6%飙升到2010年的76.6%，这对于县乡基层财政困难具有巨大的缓解作用。一方面，地价的不断攀升和房地产税费过高都助推了房价的飙升，而房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单。另一方面，一届政府把今后40年到70年的土地收益一次性收取，实际上是预支了未来若干年的土地收益总和。一旦大规模城市化进程结束，可供开发的土地日益减少，未来的公共财政状况将会面临严峻考验。

（三）加剧了县乡基层政府的“功利性冲动”

由于土地出让收入纳入政府性基金预算管理，而且其支出投向都有明确规定，除了近70%用于征地补偿等成本性开支外，主要用于城市建设、农业农村发展、保障性安居工程等民生支出，因此不能用于平衡公共财政预算，不能弥补公共财政收入不足。但由于中央政府的“默许”和监管不力，“获益于土地”的地方政府，有足够的“土地冲动”。虽经几番严查行动，依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张、违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。

（四）土地财政掩盖了财政分权的不合理性

我国的分税制只是规范了中央和地方的关系，而地方之间的关系却没有规范，并不是彻底的分税制。日本地方财政有两层：都道府县、市町村，每一级政府都有两种主体税。中央主体税有个人所得税、法人所得税，都道府县主体税有居民税、事业税，市町村有居民税、固定资产税，都有明确的法律保障。而我国地方政府并没有细分税种，也没有法律保障，这样就有“省刮市”、“市刮县”的“财权上收、事权下放”的地方政府博弈。最终会导致县乡基层财政财力困难，而土地财政在一定程度上缓解县乡基层财政困难的现象，在一定程度上掩盖了这种财政分权的不合理性。

三、后土地财政时代县乡基层财政的出路

（一）加快转变县乡政府职能，建设公共服务型政府

县乡两级政府作为直接面对“三农”问题的政府组织，利用上级政策和资金为“三农”服务方面可大有作为。一方面要积极配合中央政策的变化，不断调整和加大对农村公共产品和服务提供的方向和力度，切实使上级的各项惠农政策落到实处；另一方面，要认真结合本地实际，研究各项农村公共产品和服务的最佳模式，切实使政策和资金发挥最大的效益；第三是要强化乡镇的公共服务职能，逐步解决当前乡镇政府机构小而全的问题，按新农村建设的需要，大力调整乡镇政府机构，使其真正面向农村，成为主要为农业和农村人口提供服务的载体。首先，应当明确政府的目标，县乡财政应当为这一目标服务；其次，根据目标合理分权，并明确政府的职能和责任；再次，确定费用来源于哪一级政府；最后，进行财政管理体制改革。

（二）确立县乡主体税种

根据我国各地经济发展水平存在巨大差异的情况，实行地区差别的地方税体系。即按照经济发展程度、人口规模、公共产品人均水平控制标准等指标，推行选择性、有差别的税种分享办法，建立不同的地方税体系。特别是要确立以某一种或几个税种为主导的税收体系，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。

国际经验表明，解决基层财政困难并不在于地方收入占财政总收入的比重有多高，而是来源要稳定。财产税是世界上最古老的税种，全世界有130多个国家课征各种形式的财产税。把财产税确定为县乡基层财政的主体税种有必要性和可行性。首先，财产税主要对不动产课税，而不动产具有难以移动、非流动性的特征，逃税也困难。其次，财产税符合受益原则。再次，运用课税手段调节收入差距时不具有税负转嫁性。最后，把财产税作为地方税主体税种是国际经验，日本占45.3%，法国70%，美国80%，加拿大占84.5%，英国约占93%，澳大利亚则高达99.6%，我国只占5～8%。

（三）建立横向转移支付机制

我国经济发展不平衡，地区财力差异大，公共服务能力差距大，中央负担又太大，单靠纵向转移不能很好的解决问题，需要积极的建立横向转移支付机制。对于省际之间的横向转移，由中央根据实际情况、使用科学测算方法计算出需要转移的数额，富裕的省能够承担的，全额承担，能力不足的，中央可以补助一部分资金；县际之间的，由有各省根据本省的实际情况进行测算，具体方法可参照省际转移的方法。这样既能减轻中央财政压力，使其有能力更好得贯彻执行国家政策，提供公共服务。同时也能均衡地方的公共服务能力，使转移支付整体功能充分发挥，更好地实现均等化目标。

（四）精简机构，加快综合配套改革

第一，要建立财政激励机制，调动县乡两级政府深化配套改革、精简机构，减轻基层财政负担。第二，强化财政预算对人员编制的约束力，从源头上控制单位超编进人。第三，对个别人员膨胀的县市追究责任。由省和财政部门组成调查组，对财政供养人员过度膨胀的县的编制管理情况进行调查，加以通报批评，并追究有关人员的责任。

（五）提高财政立法层次，完善财政立法体系

财政立法除少数几部为法律层次，绝大多数都是部门立法。层次低，权威性不够；易冲突，协调性差；科学性和规范性差；法律体系不健全具体表现为：一是单行立法多，统领不够；二是许多领域还无法可依、有法难依。民主性、科学性、透明度，公开性、监督性很差。所以，要加快财政行政程序建设，实行过程控制；加大审计力度，做好司法跟进；财政决策要公开、透明、科学、民主，建立专家论证机制和重大财政决策失误责任追究制度。