外部利润、产权界定与土地资源优化配置——成都市农村土地股份合作制改革的制度经济学解析

任 辉 ，吴 群

(南京农业大学公共管理学院，南京210095)

0 引言

在社会主义市场经济条件下，如何建立符合现代产权要求的农村土地产权制度，实现农村土地资源的合理流动从而达到资源的优化配置是我国农村土地改革面临的重要问题，也是解决“三农”的核心问题。学术界对农村土地产权制度改革的争论由来已久，业已形成了土地私有化、土地国有化、坚持和完善现行的集体土地所有制以及国家、集体、个人三元所有制等多种观点。那么，怎么评价各种方案的优劣呢?段文技［1］认为，农村土地集体所有制新的实现形式是对传统的集体所有制进行产权结构重组而不是所有制的根本变革。按照这种思路，已在部分地方实践的土地股份合作制不失为一个明智的选择。

土地股份合作制是一种自下而上的诱致性制度创新［2］，潜在的土地增值收益是土地股份合作制创新的主要诱因［3］，而且地方政府和农民在重度创新过程中达到一致同意［4］。土地股份合作制实现了股份制与合作制的融合［5］，实现了劳动和资本的联合［6］。土地股份合作制在一定程度上实现了土地利用效率目标和集体福利目标的统一，比较好地解决了农村土地资源优化配置的问题。但崔智友［7］等注意到了这种制度安排对农户土地承包经营权可能带来的侵害与剥夺。朱守银［8］等也对其面临的矛盾与深层次问题进行了剖析。尽管现有研究对土地股份合作制制度创新的诱因、性质、问题以及与资源配置的关系进行了较为深入的分析，但并没有将其纳入一个整体的分析框架中。本研究以“外部利润——产权界定——资源优化配置”为研究主线，考察了成都市农村土地产权改革的实践，探讨蕴含其中的理论价值和政策含义。

1 一个分析框架

制度经济学中的制度变迁理论认为，制度变迁的诱致因素在于经济主体期望获得最大的潜在利润。具体而言，当现有制度的外部环境发生变化，这种变化使得原有制度框架下的外部利润不断积聚，一旦行为人发现制度的不均衡和外在利润的存在，就必然产生制度创新的需求。而法律、政治等某些外在性的变化影响制度环境，改变着来自制度创新的利润，使得某些集团实现一种再分配或获得现存的外部利润的机会成为可能。第一，随着农村城镇化的推进，农村土地特别是城乡结合部的土地增值较快，在这种巨大的利益诱导下，自20世纪90年代初，农民就利用政策和法律空间，自己创建标准厂房、仓库和店铺等用于出租，农村土地的隐形流转市场遂以形成。第二，按照现代农业发展的要求，适度扩大农业经营规模才能提高农业劳动生产率、土地产出率与资源利用率。而土地规模经营带来的规模经济收益是引致土地股份合作制创新的一种诱致性收益来源［3］。第三，党的十七届三中全会在有关农村土地制度创新的论述中指出，“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场”为进一步推进农村土地产权制度改革提供了一定的思路和空间。因此，土地增值收益、土地规模利用效应和制度创新空间的形成构成了我国农村土地产权制度改革的外部利润。

产权的一项重要功能就是使外部性内部化，外部利润的存在也必然产生产权制度改革的需求。产权是一组权利束，将这些权利束界定给不同的主体，就会得到不同类型的产权，一方面，不同类型的产权在降低交易费用、外部性内部化、激励和约束等功能上的作用效果并不同;另一方面，不同类型的产权反映了人们在使用资源时会有不同的责、权、利关系。这种关系决定了人们使用资源的态度和行为方式，形成不同的激励机制，因而会产生不同的经济绩效和资源配置效应［9］。因此，科学合理的产权界定是促进土地资源优化配置的关键［10］。

综上所述，土地的增值收益、土地的规模利用效应和制度创新空间的形成构成了我国农村土地产权制度改革的外部利润，外部利润的存在也要求进行产权制度改革，而科学合理的产权界定最终将促进土地资源得以优化配置。因此，外部利润、产权界定和土地资源优化配置构成了本研究的分析框架(图1)。

图1 分析框架图Fig．1 The graph of analysis framework

2 成都案例的制度经济学解析

2．1 成都农村土地产权制度改革实践

2008年1月1日，成都正式启动农村土地和房屋产权制度改革，出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》。此次成都农村土地产权制度改革的指导思想是:深入贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，统筹推进“三个集中”，深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，构建农村市场经济的微观基础，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。成都农村土地产权制度改革主要有四大举措:第一，对各区(市)县试点村进行了“确权”，明确农民及集体经济组织对承包地、宅基地、集体建设用地、农村房屋、林权等物权关系。截止2008年底，全市共有222个乡镇(涉农街办)、1 676个村(涉农社区)、24 004个组(社)开展农村产权制度改革试点，涉及农户1 195 891户。完成入户摸底调查1 039 268户，完成土地测绘827 261户，完成确权结果公示570 977户，完成确权颁证314 949户［11］。第二，加快发展农村金融建设和农村金融制度改革步伐，为促进农村土地资本化创造条件。第三，成立市和区(市)县农村产权流转担保公司，开展农村土地、房屋产权抵押担保贷款。第四，组建农村产权交易所，形成市、县、乡三级服务平台。成都农村产权交易所主要职能为:开展林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资服务。

2．2 成都农村土地产权制度改革的外部利润

现阶段中国农村土地的制度环境发生了极大的变化，如土地使用制度的深化改革、市场机制的逐步完善以及城乡一体化进程的加快等［12］。外部环境的变化形成了在现有产权制度下无法获得的外部利润，主要包括制度创新空间、土地增值收益、土地规模利用效应和土地集约利用效应。制度创新的空间使得成都市的改革有效回避了与现行法律的直接冲突，而土地增值收益、土地规模利用效应和土地集约利用效应的内部化要求进行产权制度创新。

2．2．1 制度创新空间的形成。党的十七届三中全会要求按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，这为进一步推进农村土地产权制度改革提供了一定的思路和空间。另外，成都市出台的《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》(2008)为农村土地和房屋产权制度改革提供了政策支持。在统筹城乡发展的背景下，在不改变用途及耕地总量动态平衡前提下，成都市的改革有效回避了与现行法律的直接冲突。

2．2．2 土地增值收益。潜在的土地增值收益主要诱致了土地股份合作制的制度创新实践［3］。国家或城市政府为了完善城市功能，改善城市投资环境，投资建设城市基础设施和公共设施，从而使城市的环境和相对位置得以改善和优化，进而使整个城市或某一区域的土地产生了增值，整体地价水平相应提高［13］。政府对城市土地的开发或改良，形成土地资本“效益场”，并以不同的方式向外扩散，城市郊区的土地受到辐射从而使得其资本价值不断提升。这种外在性效益促使着农村土地要素流动，进一步地促使农村土地产权制度改革，以便能够使得这种外在性效益内部化。

2．2．3 土地规模利用效应。适度扩大土地经营规模会提高土地利用的经济效益，而土地股份合作制的制度创新能促进土地集中和规模经营。以成都市黑金果业有限公司建设葡萄生产基地为例，该公司通过土地流转方式取得了成都市龙泉驿区黄土镇洪安村的233．33 hm2土地，用于标准化绿色葡萄生产基地建设，其中166．66 hm2用于葡萄种植，66．67 hm2用于彩色薯种植。到目前为止，已经投入资金3 510万元，完成了标准化葡萄基地内的道路、渠系、土地整理、灌溉等基础设施建设。土地规模的扩大及现代农业技术的应用极大地激发出了土地的增产增收效益。据调查，233．33 hm2总纯收入为1 100万元，平均收入47 143．53元/hm2，比流转前纯收入15 000元/hm2的基础上增加收入32 143．53元［11］。

2．2．4 土地集约利用效应。我国农村土地粗放浪费现象比较普遍，成都市也不同程度地存在着这种问题。在城乡统筹发展过程中，成都市通过土地整理、城乡建设用地增减挂钩和“三集中”工程提高了土地利用的集约度。以成都市青羊区为例，2006年该区总面积1 043 hm2，其中农村居民点等建设用地344．53 hm2，农用地680．20 hm2，未利用地18．27 hm2。为推进该地区的规划实施、建设用地的集约高效利用和生态环境的改善，项目根据区域总体规划并按照城乡建设用地增减挂钩方案进行了区域规划和设计。拆旧后的项目区中，新建农民集中居住区占地34．23 hm2，新建创意产业园、新型社区、配套设施等占地225．97 hm2，建设用地总量减少84．33 hm2。通过城镇功能的完善和配套产业的发展，全面提升了该区域的土地利用效率和效益。

2．3 成都农村土地股份合作制产权结构和治理结构

成都市农村土地产权制度改革的实质是对土地和集体经济组织进行股份制改造，即在不改变土地集体所有制的基础上，按照股份制的模式和方法，进行产权创新，实行股东代表大会、董(理)事会、监事会和经理分权的治理结构。

2．3．1 产权结构。以成都市青羊区“青羊绿舟”项目为例，村集体经济组织股权分为2种:一是农户以承包地和自留地面积入股，称为“田亩股”。“田亩股”及村集体的其他土地由村、社集体通过协议方式按每年25 500元/hm2的租金(以后逐年递增1 500元/hm2)标准流转给青羊公司，农户按流转土地面积参与分配，其余土地面积租金留归集体经济组织掌握运作。二是集体建设用地置换的180 m2/hm2的优质经营性资产收益的40%留归集体经济组织运作经营，60%按一人一股平均分配给本集体经济组织成员，称为“分配股”。

2．3．2 治理结构。对集体经济组织进行股份制改造，即以村为单位设立股份制公司，并建立和完善股东代表大会、董事会、监事会等法人治理结构，在过渡时期暂由村支部书记兼任董事长、村长兼任总经理。股东代表大会是股份合作组织的最高权力机构，董事会是股份合作组织的领导决策和管理机构，接受股东代表大会和监事会的监督。集体经济组织股份制改造促进了基层治理机制的健全和财务监督管理制度的完善。

2．4 成都农村土地产权制度改革绩效

成都市农村土地股份合作制改革明晰了集体土地产权主体，健全了基层组织治理机制;促进了土地要素流动，优化配置了农村土地资源;壮大了集体经济组织实力，增加了农民收入，改革成效越来越明显。

2．4．1 明晰集体土地产权主体，健全基层组织治理机制。成都市的农村土地股份合作制将农村土地全部量化成股份，明晰每个成员的产权份额，农民以其手中享有的产权份额分享集体建设用地的流转收益，让农民群众真正成为集体建设用地的投资主体、决策主体和收益主体，成为集体土地人格化的产权主体。另外，成都市按照政企分开、政社分开的思路，对集体经济组织进行了股份制改造，构建了新型集体经济组织和新型社区居委会，形成了以社区党组织为核心、社区居委会为自治主体、新型集体经济组织为发展平台的基层组织运行机制，从而改变了过去农村基层组织职责不清、职能错位、越位、缺位的状况。改革中，锦江区在原14个行政村81个村民小组的基础上拆村建社区，组建了11个村级新型集体经济组织和16个新型社区居委会。土地产权主体的明晰和基层组织治理机制的健全明确了各方的责、权、利关系，有效发挥了产权的激励约束功能。

2．4．2 促进土地要素流动，优化配置农村土地资源。通过土地整理、城乡建设用地增减挂钩和“三集中”工程节约出来的土地，参照国有土地使用权的程序和办法，以招拍挂方式通过统一的土地市场进行交易，从而促进了土地资源向集约、循环和规模利用转变。以成都市锦江区为例，目前全区农用地的租金已由原来的1．5万元/hm2左右提高到2．70万～4．50万元/hm2左右，集体建设用地使用权的出让价格也由225万元/hm2提高到了1 200万～1 500万元/hm2①姚树荣，翁森豪，成都市青羊区198地区“青羊绿舟”项目的调查与思考，成都国土资源，2009年第1期。。

2．4．3 壮大集体经济组织实力，增加农民收入。农村土地产权制度改革为构建起农民收入持续稳定增长机制打下了坚实的基础，农民收入业已形成多元化格局:一是农用地租金固定收入。农用地流转收益全额返还给新型集体经济组织用于分配，按人均0．047 hm2土地计算，每个农民可获得1 260～2 100元。二是房屋出租固定收入。农民入住新型社区后，可以将富余的住房出租;此外，新型社区还为每个农民配套建设了12 m2商业用房，由集体经济组织统一出租经营，收益按股分配。三是集体经济组织分配收入。新型集体经济组织每年将经营收入和资产收入的10%作为红利，分配给新型集体经济组织成员。四是产业转移工资性收入。土地由新型集体经济组织集中规模流转后，农民不再直接从事农业生产，却可以就近到获得土地流转的企业去务工。例如，中新现代农业项目就可提供4 500人的就业岗位，按照一般性工资收入计算，农民年均务工收入可达5 000元左右。

3 结论及启示

本研究以“外部利润—产权界定—资源优化配置”为研究主线，对成都市农村土地股份合作制改革进行了制度经济学解析。研究发现，第一，土地股份合作制是一种诱致性制度变迁，外部利润的形成促使着制度变迁，制度创新空间的形成、土地的增值收益、土地规模利用效应和土地集约利用效应构成了成都市农村土地股份合作制改革的外部利润。第二，成都市农村土地产权制度改革的实质是对土地和集体经济组织进行股份制改造，即在不改变土地集体所有制的基础上，按照股份制的模式和方法进行产权创新，实行股东代表大会、董(理)事会、监事会和经理分权的治理结构。一方面，实行土地股份合作制可以把农民分散的土地集中起来由新型集体经济组织统一规划、统一安排，既可以提高土地规模利用效应和土地集约利用效应，从而优化配置土地资源，还可以在现行法律框架内以土地联营、入股、出租等方式直接向市场供应土地，确保农民参与土地的增值收益分配。另一方面，实行土地股份合作制可以明晰集体土地产权主体，健全基层组织治理机制。其隐含的政策含义是:土地股份合作制能够有效地提高土地资源配置效率，我们要采取诸如放松法律限制、加强理论研究、规范机制建设等措施以推动土地股份合作制的生成和发展。

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