事业单位迈入系统改革期

■本刊记者 王运宝 李亮亮

分类改革最大的特点或成就，是明确了事业单位公益性的定位和发展目标。这是一个很大的进步，实际上是对上世纪90年代以来改革的一个重大的调整和反思，标志着事业单位改革已经达成一个基本共识。

126万个事业单位，3000多万从业人员，900多万离退休人员，事业单位正在迎来巨大变化。《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》向社会全文发布已一月有余，各方的改革认识逐步深化。围绕普遍关注的焦点和改革难点，本刊专访了中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任李建钟，国家行政学院公共管理教研部事业单位改革研究学者易丽丽。

改革不是简单地减人、甩包袱

《决策》：分类改革必然会带来人员结构的一次大调整，对于普遍关注的“事业人”未来走向，将会是怎样的？

李建钟：改革中人的问题是社会普遍关注的主要问题之一，如是否要进行大规模人员精简或分流？为什么有的地方分类改革后人员一个没动？我认为这需要从多方面、多角度进行分析和认识。

首先，这次改革的目的是要增强事业单位的公益性，重点是要完善公共服务布局，深化事业单位管理的体制机制改革。通俗地说，这次改革的对象主要是单位，而不是事业单位的工作人员。改革要解决事业单位功能定位不清，政事不分、事企不分、机制不活、监督管理薄弱等问题，这是事业单位长期以来存在的最根本的问题。只有解决这些问题，人的问题才能从根本上得到解决。

中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任 李建钟

国家行政学院公共管理教研部事业单位改革研究学者 易丽丽

其次，分类改革本质上是事业单位结构和布局的调整过程，承担行政职能和从事生产经营单位退出事业单位序列，撤销事业编制，必然带来其人员身份的变化，并将极大地改变事业单位现有人员结构。假如有10%的人员脱离事业身份，就会达到300万人，那么，调整后公益事业单位的岗位和人员总量与结构都将受到影响。

第三，由于改革中人员结构调整是机构性质整体转换的结果，其人员身份的转换不是人员精简和分流。尽管有些单位会因功能不明而撤销，但数量有限，人员可通过调整得到安置。因此，这次改革一方面能够实现增强公共服务的目的，另一方面又可以保持职工队伍稳定和社会稳定。

第四，与人的问题相联系，事业单位人事制度改革作为整体改革的一部分，是这次改革的重要内容之一。人事制度改革的核心和关键是要转换用人机制，形成权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的人事管理制度，解决部分事业单位人事管理中存在的用人不公、冗员沉淀、论资排辈、平均主义等不利于发展的难点问题。

《决策》：人的问题与改革总体目标紧密相联。这次改革明确要求提高公共服务的总量、质量和效率。从这个角度来看，深层次的问题是什么？

李建钟：从总体来看，我国公共服务的总量仍嫌不足，社会事业发展与经济发展一条腿长、一条腿短。我们到医院去要排长队，孩子进幼儿园交钱都进不去，这说明公共服务的资源包括人力资源都是不足的。要改变这种状态，真正满足公众的公共服务需求，就需要大量的人力资源。有鉴于此，这次改革没有像上世纪90年代那样说“逐步削减人员，保留三分之一”的提法。

在总量不足的同时，人员结构和公共服务资源配置不合理的问题更加严重。有相当数量的事业单位是为机关服务、少数人服务的。比如食品药品监管，出了这么多问题，说明我们真正能够在一线提供食品药品安全监管的人还可能不足。美国的农业部有几万人，大多都不是坐在机关办公室里，而是在农业生产、食品和屠宰的第一线。而在我国，监管经常是运动式、举报式，媒体曝光后再去检查。在分类改革过程中，必须增强事业单位的人才实力，在人员总量调整的同时，要高度重视人力资源的科学配置和合理布局，包括人员能力的再开发、再配置、再调整，要让更多的单位和人员走上服务第一线，直接为公众服务。

易丽丽：分类推进事业单位改革不能总是与国有企业改革对比，这次改革明确提出来不是为了减人、甩包袱，实际上改革是为了发展，是怎么样让事业单位做得更好，发展得更好。我认为以后事业单位的人只可能越来越多，因为要建设服务型政府，事业单位是公共服务提供的主要载体。改革后更多是人随事走、钱随事走，这是一个重要的理念转变，尤其是公益一类是要由财政提供保障的，公益二类是由财政提供支持的，所以可能用购买服务的方式，引入竞争。

新运行机制是改革的核心与难点

《决策》：有媒体报道说，作为改革试点省的山西，已经完成了清理规范的改革第一步，共撤销1237个事业单位，整合职能趋同、分散设置的事业单位2950个，您认为改革中最大的难点是什么？

李建钟：从实现公益性目标看，改革还有很多关键问题需要突破，但根本的问题是如何解决现行的拨款+创收的事业单位运行模式。这种运行模式大家可谓习以为常，在某种程度上也是激发事业单位工作人员积极性的重要激励方式，并总体上带动了整个社会事业的发展。问题在于，如果不改变这种运行机制和运作模式，公益性的目标就很难实现，因为要盈利，允许公职人员去创收，这与公共服务的理念是相冲突的，并在实践中带来医患关系、师生关系等重要公共服务关系的紧张状态。而在国家资源有限、投入难以满足事业需要的约束条件下，这一运行机制应如何调整，是改革最大的难题。而且，这一机制如果不能改变，即使政府加大投入，也难以真正实现增强公益性的要求。

要真正让事业单位回归公益并承担公共服务的职责，迫切的问题是要明确什么是事业单位的公益性，其标准是什么，这是检验分类改革成败的关键。在这一问题上容不得半点马虎。机构调整可以通过谈判、协商乃至行政命令解决，但今后政府究竟要向公众提供什么样的公共服务，却涉及改革的实质，要打一场实实在在的硬仗，可能需要一个不懈努力的长期过程。

《决策》：这里有一个普遍关注的焦点，就是关于法人治理结构的问题。

李建钟：在面向公众服务的事业单位探索建立和完善法人治理结构，是改革的重要内容。有观点认为，法人治理结构的建设目的就是要落实事业单位自主管理权、完善事业单位的管理决策机制，通过理事会实现事业单位民主科学决策。但我认为，这并不是法人治理结构建设的真正意义所在。

所谓法人治理，实际是事业单位管理过程中权力关系的重大变革，涉及多方面相关利益者，是事业单位管理权在党委、政府、事业单位主管部门、事业单位自身、事业单位职工、事业单位服务对象及社会公众之间的重新配置。事业单位作为公共服务机构，其管理既不能完全由政府说了算，也不能完全由自己说了算，法人治理更需要事业单位职工、服务对象和社会公众的参与。

事业单位理事会应能够吸纳多方代表，并在此基础上享有规则制定、人事安排、重大决策等必要权力。这需要更深层次的体制改革予以保障。如果其代表性不足或相关授权不能落实，法人治理结构建设就只能虚有其表，甚至画蛇添足、浪费资源。从我国一些事业单位法人治理结构建设的实践看，应该说很多仍有待完善，如不少高校建立了大学理事会，但有的类似行政部门协调会，以党政领导及部门首长为主导；有的类似筹款俱乐部，理事会只是荣誉机构，仅仅起到咨询或联谊的作用，没有起到真正的决策和管理作用。社会公众是公共服务机构的真正所有者、是事业单位的委托人，社会公众和服务对象参与法人治理并享有应有的决策监督权，是法人治理结构建设的本意所在。

因此，法人治理结构建设首先要明确事业单位应有哪些利益相关方、他们分别应具有什么样的权力和地位。其次，要明确不同利益相关方代表的产生方式和履职办法。如国有企业公开招聘并由政府委任专职董事并不是一个好经验，因为理事最重要的不是专业知识，而是能忠实代表自己所代表的群体的利益。第三，要明确理事会决策监督权的范围及其与党委、政府、事业单位管理层的权力关系。

事业单位、行政改革和社会建设三者同步

《决策》：对这次分类改革，有人形象地说就像写诗一样，功夫在诗外。因此，推进事业单位改革需要系统思维，应该如何同步推进相关领域的整体改革？

易丽丽：事业单位改革既要改事业单位本身，又要改行政体制。创新管理体制重点是实行政事分开，理顺政府与事业单位的关系，这就不能孤立地推进，需纳入行政体制改革框架下协同进行，尤其是行政类事业单位改革，很大程度上就是政府自身改革的组成部分，或者是政府改革的一个延伸。

提供优质的公共服务是事业单位的一个主要职能，所以必须把提供优质单位服务的载体的体制机制搞活，才能支撑服务型政府的建设。从职能入手，是改革的逻辑起点，在调研中了解到，有的地方从行政编制总量与机构限额两不突破为起点，这是本末倒置。编制管理只是手段，不是目的。我认为应将事业单位改革与行政体制改革、社会建设结合起来统筹考虑，这是一场联动的系统改革。我认为要将事业单位改革纳入社会建设大局中统筹部署，推动公益服务由政府包办转向提供主体多元化，打破准入歧视的“玻璃门”，将事业单位改革与培育发展社会组织结合起来，促进社会事业发展。

对于普遍关心的“去行政化”问题，在取消行政级别的同时，还必须建立一套新的等级规格，就像教授也要分一级、二级一样，要有一种适用于事业单位的标准，要先立、再破。比如说教授与处长，是一种怎样的对应关系两者才是平等的，教授享受一定的待遇，但他不是一个官员，而是有专业权威的。这样在相互交流时才会有一种相应的标准，有一个参照系。所以说“去行政化”的前提是必须先立，把事业单位的标准体系，或者说参照系立起来。

《决策》：大家普遍关心的还有一个问题是养老保险制度如何改革？

易丽丽：改革说到底就是利益调整，如何保证稳步推进，关键还是配套政策、保障措施的及时到位、细化、可操作，并且落实到位。养老保险制度还不明朗，说到底还是与分类改革有关。因为没有分好类，就不知道一个类别有多少人，进而也不知道需要多少钱。

我认为对改革中的利益相关者要给予选择权，关键就是安排好“中人”，让这部分人满意，就需要财政为改革付一定的成本。现在5个试点省的改革方案将来可能会是事业单位改革的一个雏形，包括有基本养老保险、补充养老保险如建立职业年金等。

李建钟：机关事业单位退休制度与企业养老保险制度的双轨运行，带来养老保障待遇的差距以及人才流动等相关问题，是改革需要解决的难点问题。目前，事业单位养老保险制度的总体设计已经完成。

改革后，事业单位人员基本养老保险制度与企业一样，实行社会统筹和个人共同负担，个人缴费记入个人账户，同时，建立事业单位工作人员职业年金制度。改革实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。对改革前参加工作、改革后退休人员，改革方案提出要妥善保证其养老待遇水平平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。

尽管养老金是否降低是最受社会关注的改革问题，事业单位纳入养老保险后的社保资金缺口也引起了社会的担忧，但机关、事业单位是否同步改革、公共部门养老待遇的内部公平性，特别是现行基本社会保障制度自身的改革问题，却是影响事业单位养老保障制度改革的潜在的、真正的、不可忽视的重大问题。目前，国家基本社会保险制度存在着缴费比例过高、待遇水平较低、政府直接投入不足、统筹层次不高、待遇计算复杂等问题，影响了机关、事业单位参与的积极性。

总之，对事业单位养老制度改革而言，检验改革成败得失是要看其是否能够维护事业单位及其工作人员的合法权益、促进公共部门内部养老待遇的公平，从而更好地服务于增强事业单位公益性、促进公共服务事业发展的大局。