试论建立国有资本调控政策的基本思路

■ 魏明静

（江苏省徐州市国资委，徐州221018）

试论建立国有资本调控政策的基本思路

■ 魏明静

（江苏省徐州市国资委，徐州221018）

如何依托国有资本的强大经济基础，运用具有中国特色的国有资本调控手段，实现财政政策中公共财政政策与国有资本调控政策的分离，构建国有资本调控政策体系，以充分发挥国有资本的价值和作用，无疑是一个值得探讨的论题。

在市场经济体制下，政府对经济的调控主要是价值形态的调控，财政政策和货币政策是政府最重要的宏观调控手段。在我国社会主义市场经济制度下，国有经济在国民经济中起着主导作用，国有资产关系着国计民生，是社会主义制度巩固和发展的物质基础。

1 建立国有资本调控政策体系的基本现状分析

1.1 建立国有资产调控政策的管理体制和相关法律政策等基本条件已经具备

党的十六大提出建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，核心是建立国有资产出资人制度。自2003年4月国务院国资委正式设立至今，国有资本调控政策实施的组织体制和出资人制度已经基本完备。

1993年党的十四届三中全会就提出了“建立政府公共预算和国有资产经营预算”；1994年通过的《预算法》及次年通过的预算法实施条例又一次提出建立“国有资产经营预算”；2003年 10月十六届三中全会再次明确提出要“建立国有资本经营预算制度”；2007年《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》出台，明确开始试行国有资本经营预算；2008年颁布的《企业国有资产法》明确“国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。国有资本经营预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。”目前，国有资本经营预算的编制和执行已经在逐步规范，国有资本经营预算制度已成为国有资本调控政策的核心构成。

1.2 以公共财政为目标的财政改革亟需国资调控政策与财政政策相对分离

在我国社会主义市场经济体制下，政府客观上具有社会经济管理和国有资产所有者管理两种职能。前者以国家行政管理者身份对全社会各种经济成分进行管理，并对国民经济收入进行分配与再分配；后者凭借国有资产的财产权对国有资产收益进行分配与再分配。我国现行的财政预算制度，是在政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能合二为一的基础上建立的。随着财政改革的深入，我国财政体制的方向是建立公共财政体制，按照公共财政理论的要求，政府财政支出的趋向主要是基础设施、社会保障、文化科技等公共性的领域，而具有经营性的、竞争性的国有企业已不在财政支出的范围之内。在这种情况下，政府作为国有资产所有者，必须建立起独立于公共预算之外的国有资本预算来全面掌握经营性国有资本的收入、支出、资产和负债，以确保国有资本保值增值和再投资的有计划进行，将国家作为国有资本所有者所拥有的权力与作为社会管理者所拥有的行政权力相分离，促进政府职能转换与政企分开。

国有资本经营预算建立后，作为国有资本调控的重要手段，负责对国有企业补充资本金，特别是对国家必须控制的领域和对国家未来发展有重要影响的重要行业和关键领域进行再投入。

1.3 建立国有资本预算制度是国有资产出资人职能到位的需要

按照国务院授权，国资委代表国家履行出资人职责，体现了国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开的原则。国资委管人管事与管资产相结合，责任、权力、义务相统一。没有国有资本经营预算制度，国有经济布局结构调整只能是句空话，国有资本调控政策就无从谈起。

国有资本预算无疑是国资委最重要的“管资产”手段之一。对于国资委来说，没有资本经营预算就管不住企业的投资行为。通过建立国有资本经营预算，对资产收益和产权变动等经营活动进行规范，有利于国有资本出资人加强对国有资本经营者的约束与控制，以抑制国有资产的流失，维护国有资产所有者应有权益。因此，国有资本经营预算是出资人的一项重大权利，也是关系到国资委能否真正成为监管有力、调控有效的国有资本运作机构。是否有国有资本的经营预算，实际上决定了国资委在多大程度上履行出资人的职责，也决定了国资委能有多大的作为，更决定了国有资本调控政策能否最终建立和发挥应有功效。

1.4 建立国有资本预算制度是加快国有经济布局结构调整的需要

国有资本存量结构不合理一直是搞活国有经济的症结所在。国有经济比重过大，国有资产布局分散、战线过长。

作为一个经济体系，目前国有资源配置显然不合理。要加快国有经济布局结构的战略性调整，需要对现有国有经济按照产业结构高度化和企业规模经济化的要求，进行统筹规划。通过制定切实可行的国有资本调控政策，运用经济手段，确保新的国有资产的投资方向“有所为有所不为”，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的地位。同时要按照“有进有退”的原则，对国有资产存量进行结构调整，引导一般竞争性国有企业通过各种方式退出市场。通过国有资本调控政策，有效控制和引导国有资本存量变现和增量的分配与使用，引导国有资本投资方向和领域，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，促进经济结构的合理调整和优化升级，提高国有资本的集中度、竞争力和营运效率，实现国有经济在国民经济中的控制力、影响力、带动力。

2 建立国有资本调控政策的操作思路

按照国家国有资产监管体制改革深化和发展的趋势，在现阶段和今后一段时期，特别是在国家进行国有经济资本重组和结构调整期间，树立国有资本经营的思想，以优化国有资本结构为出发点，建立国有资本调控体系，采取按产业构成为依托的方式进行国有存量资本的优化配置，重组国有资产授权经营机构，重构国有资本在国民经济中的存续结构和比例，实现其与财政及货币政策的交叉作用。

2.1 抓好国有资产产权登记，实现国有资产静态分析和动态控制的组合

产权登记是查清国有资本及其权益“家底”，优化国有资本存量结构的基础，是实施国有资本调控政策的必要条件，是国有资本基础管理的核心和前提。产权登记依据国务院192号令，是依法规范国家对国有资产所有者与经营者各自的法律地位和相互间经济责任关系的根本手段，是今后一切产权管理行为的出发点。随着国有资产管理体制改革的深入，产权管理的方式将逐渐向股权管理方式转变，在股权管理中，产权登记始终贯穿于股权设立、股权变动、股权转让等主要环节，完善的产权登记既可以反映国有资本静态的出资情况，又能动态地反映国有产权变动的情况并及时进行控制，保护国有资产的权益，防止国有资产流失。

2.2 建立国有资本经营预算制度，分离财政与国有资本调控手段

近年来，理论界对财政本质及职能的认识不断深入，改革思路日趋清晰，政府公共管理职能和国有资产出资人职能确实是两种性质不同的活动，活动范围、管理目标、管理方式和绩效评价机制都是不同的，建立独立的国有资产管理、营运和监督体系，将国有资产管理从财政职能中逐步分离出来，纳入不同的管理范畴，由不同的机构去实施，是规范社会主义市场经济下国有资产管理与财政二者关系的最佳选择。

财政体制改革的目标是建立公共财政体制。但在实践中，从经济建设型财政向公共服务型财政转变离改革目标还有很大差距。这与国有资产管理体制改革滞后、国有资产管理与财政的关系还没有理顺有很大关系。党的十四届三中全会根据改革实践的要求，明确提出了“改革和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”。但当时还主要是从财政体制改革的角度将两种预算分开，希望建立一种满足政府既是社会经济管理者又是国有资产出资人的财政制度，还没有完全意识到从制度设计上将两种职能彻底分开的必要性。

在新的国有资产监管体制下，国有资产出资人职责由国资委行使了，那么财政就应该主要为政府“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”职能的履行提供财力保证。财政支出要围绕这个目标，从“越位”的领域退出来，进入“缺位”的领域。财政支出安排的重点是满足社会公共需要，提供公共产品和公共服务。国有资本经营预算是对经营性国有资产的收支进行的预算。公共财政预算资金表现为一收一支，平衡使用，追求社会效益；国有资本预算资金表现为周转循环，保值增值，追求经济效益。建立独立运行的国有资本经营预算，将使国有资本的投资得利、收益分配以及再投资，形成独立的运转体系，形成国有资本调控政策有效运转的机制。

2.3 进行国有资本调控政策研究，建立国有资本存量调整与增量投资运行体制

运用兼并联合、委托经营、授权经营、有偿转让或无偿划拨的手段，重构国有资本在国民经济中的存续结构，以“抓大放小”作为存量资本重组与调整的基本目标选择。国有资本的增量实质就是国有资本的再投资，建立国有资本投资运行体制，应包括三方面的内容，引导投资方向，控制投资总规模，优化投资结构。正确引导投资方向，就是通过国有资本的投资加快国民经济中的基础产业、基础设施和新兴产业的发展，促进国民经济中的各行业均衡发展，使政府投资方向具有实践需要与经济发展战略相吻合的动态统一。投资规模和投资结构直接决定到国有资本增量投资的效益和效率，能否控制适度的国有资本投资规模和优化投资结构，也直接影响到国有资本调控政策的最终经济效果。

2.4 建立国有资本投资绩效评价制度

改进国有资本投资的管理办法和程序，调整和优化国有资本支出结构，形成科学、规范的国有资本投资与评价制度。为了促进国有资本投资决策、管理和效益的提高，应建立国有资本投资项目后评价制度和投资损失责任追究制度。投资项目后评价是指项目投资完成之后对项目进行评价，通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面回顾，与项目决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化，分析原因，提出对策措施。投资项目后评价是改善投资决策和管理、提高投资效益的重要措施，同时也是国资委履行出资人权利对投资活动进行监督管理的重要手段。

综上所述，建立国有资本调控政策和制度，是加快国有经济布局结构战略性调整的重要工具，是实施国有资产所有权管理的基本手段和实现国有资产保值增值的重要依托，是国资委有效履行出资人职责的重要方式，是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段，是落实国有资本保值增值责任和对企业负责人建立业绩考核和激励约束机制的重要保障，是促进企业健康稳定发展的重要举措。同时，也有利于从长远意义上推进公共财政体制建立，真正实现政企、政资分开。

深化国有资产监管体制和建立国有资本调控政策仍然任重道远，新的国有资产监管体制和国有资本调控政策如何有效运作和构建，还需要努力探索、不断实践。■