从新疆资源税试点改革看其对经济的影响*

韩晓琴

（中共国家税务总局党校 江苏 扬州 225007）

今年6月份，国务院批转国家发改委《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出今年资源税改革的目标，即“在总结试点经验的基础上，扩大资源税改革实施范围”。下一步，应在总结新疆资源税试点改革一年来的成功经验和不足的基础上将资源税改革向全国推广。本文主要探讨新疆资源税的试点改革对促进资源节约和环境保护以及经济发展方式转变等的经济效应和新疆区域振兴的意义，期望能对全国的资源税改革有一定的借鉴意义。

一、现行资源税在宏观经济调控中存在的主要问题

近年来，随着我国经济持续、快速发展，资源产品日益增长的需求与资源有限性、稀缺性的矛盾越来越突出，现行资源税税制存在与“加快转变经济发展方式”和构建“两型社会”要求不相适应的问题。主要表现在：

第一，征税范围较窄，“绿色化”程度较低。资源税是对各种天然存在的自然物质资源开发、使用征收的一种税。自然物质资源主要包括土地、矿产、水流、森林、草原、海洋、野生生物以及风能等。我国现行资源税仅选择了部分级差收入差异较大、资源较为普遍、易于征收管理的矿产品和盐列为征税范围，其他自然资源均未列入征收范围。资源税征收范围过窄导致自然资源被廉价甚至无偿使用，带来企业成本的外部化和社会化，导致了对环境和生态的双重破坏。应进一步扩大资源税的征收范围，将所有不可再生资源或再生周期较长、较为稀缺的资源纳入征收范围，包括耕地资源、滩涂资源、地热资源、水资源、草原资源、森林资源、海洋资源等，取消耕地占用税，将耕地占用税并入资源税，加大资源税对环境保护的力度，提高资源税制的“绿化”水平。

第二，资源税税负水平较低。资源税税率的设计应考虑到调节资源开采的负外部性、筹集财政收入、促进可持续发展等因素，并综合考虑我国资源的稀缺程度和现行的税收征管水平。当前资源税税率水平过低，多数资源实际税收负担不足1％，不能引导投资人合理开发自然资源，无法体现资源的稀缺程度和不可再生性，也不利于节约资源和保护环境，也无助于推动经济发展模式的转变，反而使资源富裕省份患上“荷兰病”（Dutch disease）。应调高现有大多数应税资源产品的税率，同时考虑食用盐是普通居民生活的必需品，因此对食用盐的税率应适当调低。

第三，资源税实行差别从量计征，调控作用较弱。我国资源税实行从量定额计征，其计税依据为应税产品的销售量或自用数量，这样做的好处是，开采资源多的企业多缴税，从而激励企业提高资源开采效率，且资源税收入不受产品价格、成本和利润变化的影响，能够稳定财政收入。但缺点是企业对开采而无法销售或自用的资源不付任何税收代价，没有考虑企业在生产过程中的浪费和对环境的破坏成本，在一定程度上造成了“采富弃贫”、“采易弃难”，直接鼓励了企业和个人对资源的无序开采，造成资源大量积压和浪费。对开采成本和售价都存在巨大差异的不同资源产品适用同一定额税率，资源税无法调节不同生产企业之间由于市场供求价格导致的产品利润差距，造成了税负不公。而且由于资源税和价格没有关联，导致国家不能以所有者身份参与资源价格上升带来的收益分配，政府参与初次分配的比重大大下降，不利于发挥税收对社会分配的调节作用。应改从量计征为从价计征，加大税收参与资源收益分配的力度。同时，计税依据应由纳税人开采和生产的应税产品的销售数量或自用数量改为按开采或生产的产品产量或资源储量为依据的计税办法，以促进资源开采单位最大限度地提高资源使用效率，实现资源的可持续利用，更能体现保护资源、节约使用资源的政策意图。

二、新疆资源税试点改革的经济效应分析

2010年5月17日至19日，中共中央、国务院在北京召开新疆工作座谈会，会议决定，在新疆率先进行资源税费改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征。随后，财政部、国家税务总局下发了《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》，规定自2010年6月1日起执行，本规定适用于在新疆开采原油、天然气缴纳资源税的纳税人，原油、天然气资源税实行从价计征，税率为5％，并规定了一些免征或者减征资源税项目，所以，实际征收率在3.27％～5％之间（见表1）。综合减征率和实际征收率由财政部和国家税务总局确定，并根据原油、天然气产品结构的实际变化情况每年进行调整。2010年12月份，国务院又决定将此项改革试点扩大到西部12省（区市），并且在资源种类上增加了煤炭（根据各省情况确定从价计征的地区差别比例税率）。资源税费改革率先在新疆和西部其他地区进行，标志着我国资源税改革迈出了坚实的一步。这既是对新疆的特殊支持，也是促进全国资源税改革从酝酿走向实施的一个突破口，选择在新疆试点有利于为资源税改革的全面推行提供经验和借鉴。

表1 新疆区内各油气田原油、天然气资源税实际征收率表

资源税试点改革的经济效应在于：

1.对完善资源税体系的影响。我国的商品税制和所得税制已相对完善，但资源税制仍相对滞后。从表2可以看出，我国资源税收入占整个税收收入的比例并不高，2010年为0.539％，但资源税是税收体系的一个重要组成部分，它是调节资源级差收入、促进资源合理开采和有效利用、保护生态环境的重要手段。但由于资源税制不完善，从1995年以后，我国的资源税收入占整个税收收入的比重呈下降趋势，资源税收入没有随着税收收入的增长而增长，或者说资源税收入的增长慢于税收收入的增长。1994年到2006年期间，我国资源税的收入由45.5亿元增加到207亿元，平均年收入为82.86亿元，平均年增长率为13.47％，这大大低于同期全部工商税收18.18％的增长幅度。特别是2004年我国CPI达到3.9％，在物价高企的情况下由于资源税的从量计征，资源税并没有随着资源价格的猛升而快速增长，资源税收入占整个税收收入的比重在2004年反而降到最低点。改革资源税的课征制度，能在保证资源税税收收入增长的同时，完善资源税体系，更好地发挥资源税应有的调控作用。

表2 1994—2010年新疆地区和全国资源税收入及其占全国税收收入比重情况（单位：亿元、％）

2.对资源产品价格的影响。尽管资源税经历了几次大幅调整，但平均费率（税费与矿产品价格比率，包括矿区使用费、矿产资源补偿费、资源税等税费）平均只有1.18％。原油、天然气资源税实行从价计征后，税率为5％。由于资源税是价内税，所以，从短期看，资源税改革会推动资源产品价格的上升。2010年我国CPI同比上涨3.3％，超过年初政府制定的全年3％之的政策目标。有人担心资源税改革会不会进一步助推通货膨胀？应该不会。其一，根据李钢（2008）等人分析，矿产品特性是供给与需求短期价格弹性较低，长期价格弹性较高。由于价格弹性较高，随着价格的上升，对资源的需求会大幅减少，从而会抵消一部分物价上涨的压力，总体而言，资源产品价格上涨有限。其二，在我国，资源类商品属于国家战略物资，国内定价机制还没有完全市场化，政府控制资源价格的能力还比较强，只要资源税率提高的幅度有限，就不会引起价格的剧烈变动，况且在我国相当一部分制造业存在明显的产能过剩，所以资源税改革会推动资源产品价格的上升但不会助推通货膨胀。第三，由于资源税列支于营业税金及附加，在企业所得税税基中做扣减处理，因此，资源税的增加，将使企业所得税的税基缩小，企业所得税额相应减少，所以企业税负增加也有限。即使资源税税负增加，可能主要是挤压企业的利润空间，以此倒逼垄断企业通过改进工艺、提高开采效率，相应承担部分税收成本，所以油气资源税税负提高后对物价的影响有限。这也是资源税改革的应有之意。现行资源产品价格过低，造成资源的过度消耗甚至浪费，在经济增长的同时发生了严重的环境和生态破坏问题。资源性产品价格的提高有利于完善资源产品价格形成机制，使资源稀缺性特征和资源开采的外部成本在资源价格中得到体现，加速对高耗能产业的调整，推动产业结构的优化，减少对环境的破坏和资源的浪费，发展低碳经济，促进经济发展方式转变。

3.对收入分配的影响。据中石化公布的2010年度报告显示，公司当年原油3349元/吨，同比增45.4％；天然气1155元/千立方米，同比增23.8％。2010年我国资源税收入为417.58亿，增长23.5％，①增长速度低于中石化原油与天然气价格上涨速度。资源税改革后原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，税率为5％，至少在四方面对收入分配产生影响。第一，对国家与企业之间的收入分配产生影响。以2010年中石化原油天然气价格为例，原油资源税从价计征将达167.45元（3349元*5％）/吨，而新疆原来从量计征的标准仅为30元/吨，原油资源税税额是从量计征税额的5.6倍。新疆从量计征的天然气资源税税额的标准为9元/千立方米，若按照5％的从价方式计征，资源税总额为57.75元（1155元*5％）/千立方米，从价计征后天然气资源税税额是从量计征税额的6.4倍。这将加大税收参与资源收益分配的力度，有利于缓解分配不公。第二，对资源开采等国有垄断企业和非垄断行业之间的收入分配产生影响。当前我国行业之间收入差距在拉大，特别是垄断行业与非垄断行业之间。2008年，电力、石油、烟草等垄断性质的行业职工平均收入，竟然是全国平均水平的5到10倍。资源税改革将使资源型企业成本提高，这会缩小资源垄断性行业与非垄断行业间的利润差别。当然，也不至于会影响资源性企业的经营，以致陷入亏损。一方面，税率的提高将激励资源企业不断提升技术水平，打造其核心竞争力，降低成本。另外一方面，在资源税负提高的同时我国实行的结构性减税政策的效应会抵消一部分影响。第三，对资源开采企业和资源消费企业之间的收入分配产生影响。资源税改革后，短期内资源价格会有一定上涨，资源税税负一部分由开采企业承担，一部分转嫁给了资源消耗企业。对于政府限价的部分资源产品，在政府未调价之前，则完全由开采企业承担税负，无法转嫁。第四，对区域之间收入分配的影响。目前我国大部分资源存量位于中西部地区，即中西部以能源或资源供应为主，而我国的产业格局基本上是东部以加工为主，即消耗资源的区域主要在东部沿海地区。资源税税负提高后，一些资源大省的收入增加，而净买入资源的省份负担会加重。资源税从价计征建立的合理的资源价格会使中西部地区资源优势转化为经济优势，有利于市场通过价格传导机制增加中西部地区政府和企业的收入，适度补偿资源地区利益，实现部分财富由东部地区向中西部地区的转移，从而缩小我国东中西之间的经济发展不平衡。

表3 新疆维吾尔自治区2005—2010年资源税收入及分项目统计表（单位：万元）

4.对振兴新疆区域经济的影响。随着近年来我国经济发展对能源资源的日益倚重，新疆的战略地位日益突出。新疆是我国的资源大省，矿产种类全、储量大，开发前景广阔。2007年，新疆的石油、天然气产量就首次超过长年位居全国第一的大庆油田，成为我国油气资源的战略接替区。新疆石油资源量208.6亿吨，占全国陆上石油资源量的30％；天然气资源量为10.3万亿立方米，占全国陆上天然气资源量的34％。全疆煤炭预测资源量2.19万亿吨，占全国的40％。新疆黄金、宝石、玉石等资源种类繁多，古今驰名。按现行分税制财政体制的规定，除海洋石油资源税归中央外，其他资源税收入归地方政府所有。在新疆率先进行资源税改革，这在节约资源和保护环境的同时能够增加新疆地区财政收入，平衡东西部地区差距，符合本次国家援疆政策中强调“输血与造血并重”的思路。从表3可以看出，2005年到2010年新疆原油和天然气两项资源税收入占新疆整个资源税收入比重分别为的87.3％、89％、83.7％、74.9％、62.5％、78.6％。2010年新疆资源税占财政收入比重为6.46％，是2009年的一倍多。去年6月份新疆资源税从价计征改革后资源税收入快速增长，2010下半年平均每月入库4.2098亿元，而2010年上半年平均入库是1.1776亿元。2010年新疆共计征收资源税32.32亿元，增长幅度高达164％。2011年新疆资源税征收额有望达到54亿元。②除了资源税率先试点改革外，还有其他振兴方案，如对新疆困难地区符合条件的企业给予企业所得税“两免三减半”优惠；中央投资额继续向新疆自治区和兵团倾斜等等，这将大大提高新疆地区财政收入，并用增加的收入用于改善民生、改善生态环境，从而让新疆各族人民更好地从丰富的资源中直接受益，使新疆地区的资源优势转化为经济优势和财政优势，有利于新疆的经济发展和社会稳定。资源税改革后沿海地区企业会加速将低附加值、高耗能产业转移至中西部资源丰富地区，以节约其生产成本，这将明显带动中西部地区就业，而在沿海发展技术密集型产业，这将会更加注重人才引进和技术创新，也就是说，资源税改革将促进产业升级。不久的将来新疆将凭借地缘优势和能源储备战略基地的定位，成为中国经济的新增长极。

三、结束语

资源税率先在新疆试点改革对于完善资源产品价格形成机制、节约资源和保护环境、促进经济发展方式转变、缩小区域经济发展差距、振兴新疆经济都具有重要意义。如果资源税从价计征在全国完全推开后，将使地方政府增加资源税在初次分配环节的收益，对增强地方财力的效果要好于再分配环节的转移支付制度，地方财力的增加可以改善地区的基础设施，促进地方经济发展。当然，在当前世界经济继续缓慢复苏和国内通胀压力加大的情况下，如果资源税改革向全国推开，会提高资源开采企业税负，所以应综合考虑资源税、石油特别收益金、矿产资源补偿费、矿区使用费、采矿权费、探矿权费等资源税费负担，即要统筹兼顾中央、地方利益与企业的承受能力，又要统筹经济发展与资源环境的制约，建立起公平合理、调控有效的资源税费体系。

注释：

①http://www.mof.gov.cn/2010年税收收入增长的结构性分析。

②向2011年两会报告［EB/OL］.http://www.lvsecn.org/html/News/redianjujiao/2011/0303/7041.html

［1］先福军.新疆油气资源税改革效应分析［J］.税务研究，2010，（12）.

［2］张海星，许芬.促进产业结构优化的资源税改革［J］.税务研究，2010，（12）.

［3］李上炸.多视角看待资源税改革［J］.税务研究，2010，（12）.

［4］安体富，蒋震.资源税：我国现存问题与改革建议［J］.涉外税务，2008，（5）.

［5］李钢，陈志等.矿产资源对中国经济增长约束的估计［J］.财贸经济，2008，（7）.

［6］席卫群.资源税改革对经济的影响分析［J］.税务研究，2009，（7）.

［7］张捷.资源税制度存在的问题及完善措施［J］.税务研究，2009，（4）.