论《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》——以太岳区案例为例

史永丽

（山西大学法学院，山西 太原 030006）

反腐是当今的热点问题，但反腐不是一个可以孤立完成的任务，它是一项系统工程。用刑法来惩治贪腐是古今中外政权建设清洁化的一个共识，但至今贪腐问题仍是政权廉洁的一个毒瘤，在各个国家或重或轻地存在着。特定时空下的刑法在解决这一问题时，应该把握的“度”在哪里？至今仍是人们探讨的难题。

在新民主主义革命时期，国共双方分别代表着两种不同的政治势力，它们在政权建设上曾进行过针锋相对的斗争。共产党最后能胜出的一个重要的因素就是其政权的廉洁性。在建国前夕，中国共产党就宣布要废除国民党六法全书，因此，新中国的法制建设是建立在中国共产党在民主革命斗争中所积累的政治法律思想及其制度建设经验基础上的。在反腐成为热点问题的当下，对中共在这段历史中的相关刑法理论和实践进行梳理，有助于我们重新认识自己的过去，为反腐的刑事立法和实践进一步发展找到理性的发展方向。

中国共产党各根据地有关惩贪的专门刑事立法大量出现是在抗战时期①如1939年《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》、1940年《山东省惩治贪污暂行条例》、1941年《晋西北惩治贪污暂行条例》、1942年《晋察冀边区惩治贪污条例》、1943年《山东省惩治贪污公粮暂行条例》、1945年3月《修正山东省惩治贪污暂行条例》。资料来源：韩延龙，常兆儒.中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编：第三卷［M］.北京：中国社会科学出版社，1981.，全部以“惩治贪污”为名。本文选取了1942年《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》（以下简称《晋冀鲁豫惩贪办法》）作为研究对象，因为晋冀鲁豫边区是中共在抗战期间所创建的最大的根据地，并成为之后的华北人民政府的重要组成部分。而华北人民政府的法制经验直接为新中国所承袭。因此，本文对《晋冀鲁豫惩贪办法》进行了政治法律思想、立法程序、主要内容和司法实践等方面的纵深解读，对其反贪惩罚机制作了较为细致的探讨，笔者希望通过解读这一系统有鉴于当今。

一 《晋冀鲁豫惩贪办法》是一部立法程序严谨的特别刑事法规

（一）晋冀鲁豫边区政府成立的法律渊源

随着日本侵略的步步进逼，国共双方在建立抗日民族统一战线问题上达成共识。1937年9月22日，国民党“中央通讯社”发表了《中国共产党为公布国共合作宣言》，中共承诺“取消现在的苏维埃政府，实行民权政治，以期全国政权之统一。”翌日，蒋介石发表了《对中国共产党宣言的谈话》，指出：“对于国内任何党派，只要诚意救国，愿在国民革命抗敌御侮之旗帜下共同奋斗者，政府自无不诚接纳，咸使集中于本党领导之下，而一致努力。中国共产党人既捐弃成见，确认国家独立与民族利益之重要，吾人唯望其真诚一致，实践其宣言所举之诸点，更望其在御侮救亡统一指挥之下，以贡献能力于国家，与全国同胞一致奋斗，以完成革命之使命。”［1］共产党的宣言和蒋介石的谈话宣布了两党政治合作关系的形成，这实质上承认了中国共产党的合法地位。中国共产党所领导和建立的边区政权被纳入国民政府政权体制，成为省级行政机构。1938年9月，国民政府公布了《省临时参议会组织条例》。1939年1月陕甘宁边区第一届参议会在延安召开，之后，边区政府机构及相关法制建设渐具规模。陕甘宁边区政府是中共抗日民主政府体制创制的肇始，它具有先例示范的作用，晋冀鲁豫边区政权的建立及其法制建设正是按照这一模式逐步形成和不断发展的。

1941年7月至8月，晋冀鲁豫边区临时参议会（以下简称“临参会”）在辽县桐峪村隆重召开，这次大会通过了边区施政纲领、边区政府组织条例、边区临参会组织条例等法律文件，边区政府正式合法成立。《边区临时参议会组织条例》（1941年9月）［2］417-420第一条首先指明了在立法层级上与国民政府之间的隶属关系：“本条例依据国民政府建国大纲及省参议会组织法之原则，并适应本边区具体环境制定之。”《边区政府组织条例》（1941年9月）第二条也规定：“边区政府受国民政府之管辖及临参会之监督。”其次，临参会的性质是代表边区人民意志和利益的“最高权力机关”（《临参会组织条例》第二条），执行选举、罢免、创制、复决四项职权，［3］所以，边区政府由它产生，对它负责，受它监督（第四条）。因此，《边区政府组织条例》［4］开宗明义：“晋冀鲁豫边区政府由晋冀鲁豫边区临时参议会选举委员十五人组织边区政府委员会。”（第一条）即政府实行委员会制，政府委员由临参会选举产生，而在边区政府委员十五人中，党员只占三分之一。［2］316

综上所述，晋冀鲁豫边区政府是在形式上隶属于南京国民政府的省级行政机构，但它又具有很强的独立性，因为它是由体现民意的地方最高权力机构——临参会通过民主选举产生，并对其负责，受其监督的。而临参会是通过“三三制”的民主制度而形成的。这样，中共通过法律的程序建立了更为规范的政权秩序，这样做既坚持了统一战线，又坚持了民主制，还有利于保持自身建设的独立性。因此，晋冀鲁豫边区政府是政治合法、程序合法、组织规范的一级地方政权组织。

（二）《晋冀鲁豫惩贪办法》的立法程序

从边区政府成立时起，其法律制度就具有体系性和层级性。其中，《边区政府施政纲领》是边区具有最高指导意义的宪法性文件，之下有《边区临时参议会组织条例》、《边区临时参议会驻会委员会组织规程》、《边区政府组织条例》等组织法规，其中对立法权限作了进一步的细分。《晋冀鲁豫惩贪办法》正是遵循相关立法程序而制定出来的一部单行法规。

从名称上看，《晋冀鲁豫惩贪办法》是有关惩治贪污的一部单行法规，其最高法律渊源是当时的边区宪法性文件《边区政府施政纲领》，其中规定：“建立廉洁政府、肃清贪污浪费。”（第三条）与此相呼应，该办法在第一条首先指明立法目的：“为整饬纪律，节约物资，根绝贪污，树立廉洁政治，特制定本办法。”

从立法程序看，《边区临参会组织条例》规定临参会具有“议定边区单行法规”（第四条）的立法权限，同时规定：“边区临时参议会决议案送交边区政府执行之。”（第十条）这样的法定立法程序反映在《晋冀鲁豫惩贪办法》第十四条：“本办法经临参会通过后由边区政府颁布之。”

另外，该法第十五条规定：“本办法自颁布之日施行之，凡在本办法颁布前之各种临时惩治贪污之规定均属无效，惟其与刑法及刑事诉讼法不相抵触者，得适用刑法及刑事诉讼法规定。”在晋冀鲁豫边区政府存续期间，由于一直处于战争年代，直至新中国成立时，也并没有制定出刑法及刑事诉讼法，所以这里所指的应当是国民政府制定颁行的刑法及刑事诉讼法。

由此可见，虽然这个“暂行”的单行法规带有临时性的色彩，但在立法程序上还是有着自觉清醒的定位，既顾及了边区政府自身特殊的立法权限划分，并严格遵循相应的立法程序；又兼顾了南京国民政府有关刑法的一般法与边区政府有关惩贪的特别法之间的关系。因此，《晋冀鲁豫边区惩贪办法》是一部立法程序严谨的法律。

二 《晋冀鲁豫惩贪办法》的主要内容及其基层实践：以《太岳日报》所载案例为例

《晋冀鲁豫惩贪办法》的核心内容主要体现在罪名、主体、定罪量刑的标准三个方面，笔者结合《太岳日报》所载的案例及当时的社会、经济发展状况来对其文本和实践进行分析。

（一）太岳行署

1937年11月太原失守，国民党军南逃，刘伯承、邓小平率领一二九师打破日寇多次围攻，创立了太岳抗日根据地。晋冀鲁豫边区成立时，太岳根据地作为四大根据地之一被并入。根据《边区政府行署暂行组织条例》（1941年10月），“行署代表边区政府领导所辖区域内之行政工作”（第二条），即，太岳行署是边区政府的派出机构，受边区政府委托行使职权。

从1941年起，由于日伪顽围攻封锁，根据地缩小，为了适应艰难的生存环境，根据地实施了“简政”改革，实行“精干上层，充实下层”的政策。其中，晋冀鲁豫边区精减了48％。把从上层精减下来的人员充实到下层，增加县政府的权限，加强乡村基层政权的建设，巩固了抗日民主政权。简政改革不仅为根据地渡过抗战最艰苦、最困难的阶段发挥了重大作用，而且为以后的人民政权体制建设提供了宝贵的经验。［5］《晋冀鲁豫惩贪办法》及其司法实践正是在这样的历史语境下展开的，其实践结果表明，该法对巩固县乡基层政权发挥了重要的作用。

（二）《太岳日报》所载贪污案件

《太岳日报》是太岳区党委机关报①1940年6月7日创刊，1949年8月23日停刊。1944年4月1日《太岳日报》更名《新华日报》（太岳版）。参见李雪枫.山西革命根据地红色出版的历史价值［J］.山西大学学报，2008（1）.。抗战时期，物资非常匮乏，在此情况下，《太岳日报》可登载的信息非常有限，其中，有关政权和法制建设的内容应当说是集中体现了党和政府的相关工作重心。在惩贪问题上，从日报创刊到抗战胜利的六年里，相关典型案例集中登载是在1942年和1943年，而这个时期恰是《晋冀鲁豫惩贪办法》颁布和初期实施阶段，如表一所示：

表1 1940-1945年《太岳日报》所载贪污案件数目

笔者就这两年的案例具体梳理如表二所示：

表2 1942-1943年《太岳日报》所载贪污案件案情概览

（三）对《晋冀鲁豫惩贪办法》主要内容的实证分析

1.贪污的概念及其罪名认定

中共对“贪污罪”作出界定的最早法律文件是1933年12月颁布的《关于惩治贪污浪费行为》的训令：“凡苏维埃机关、国有企业及公共团体的工作人员，利用自己的地位，贪污公款以图私利者，或挪用公款为私人营利者，皆以贪污论罪。”［6］到抗战时期，在各根据地惩贪刑事立法中，笔者未见有对“贪污”一词作出抽象概念界定的。相关专门立法全部采取列举的方式规定贪污罪。在战争环境下，可能是由于相关司法经验的缺乏，采取这种立法方式来认定贪污罪更便于司法人员适用法律，这样的立法模式具有它的历史相对合理性。

《晋冀鲁豫惩贪办法》第三条规定的贪污行为如下：

一、没收克扣公款、公粮、公产者。

二、购买军用品器材及一切物品，从中舞弊者。

三、盗卖公粮、公物、公产以自肥者。

四、凭藉势力勒索、强占、敲诈财物者。

五、以公用舟车马匹等运输力，装运违禁物品或漏税物品者。

六、受贿、卖放、徇私、包庇者。

我们可以看到，其中实际包含着侵吞、窃取、勒索、敲诈、走私、受贿、包庇等多种行为，而在同一时期的其他根据地惩贪法规中，立法思路大致相同。虽然在罪名设定上，中共政权在立法中最先使用“贪污罪”这一名称，但实质上，它与我国传统文化中与惩贪相关的罪名有着相同的法文化内含，即多指职官利用职权的经济类犯罪。

通过《太岳日报》所载案例，我们可以看到，贪污行为多发生在村一级政权，主要是对公粮的贪污行为。在抗战经济艰难时期，对人们生活最重要的莫过于粮食，所以在实践中，多数犯罪行为主要适用第一、三款的相关规定。

2.贪污罪的主体

在《晋冀鲁豫惩贪办法》中，对贪污罪的主体规定特别宽泛，是一般主体：“凡边区一切政民人员，如有贪污情事，依本办法处理之。”（第二条）与同时期的其他惩贪立法相比显得非常特殊。一般而言，各根据地的惩贪立法对贪污罪主体的规定大多指在部队、机关、公营企业和公益团体内的工作人员①有关贪污罪主体的相关规定列举如下：《陕甘宁边区惩治贪污条例（草案）》第一条：“边区所属之机关部队及公营企业人员，犯本条例之罪者，依本条例处断之。凡群众组织及社会公益事务团体之人，犯本条例之罪，经所属团体控告者，亦依本条例办理。”《山东省惩治贪污暂行条例》第一条：“本省所属之行政机关、武装部队及公营企业之人员，触犯本条例规定之罪者，依本条例处断之。”“群众团体及社会公益团体之人员，触犯本条例之罪者，亦依本条例处断之。”《晋西北惩治贪污暂行条例》第一条：“凡游击区之各机关、群众团体及办理公营企业或社会公益事务人员，犯本条例之罪者，以本条例处断。”《晋察冀边区惩治贪污条例》第二条：“边区各部队及各级机关团体之工作人员，犯本条例之罪者依本条例处断之。受政府领导或指导办理社会公益事业之人员，犯本条例之罪者亦同。”，即强调其身份的特殊性、公职性，是特殊主体。

在司法实践中，从《太岳日报》所载案例来看，光村长一职就占了5例，其他大多也是掌握乡村政权和财权之人，所以，这一规定体现了当时立法的粗疏，因此在1948年1月的《晋冀鲁豫边区惩治贪污条例》第二条中对此作出修改，强调犯罪主体职权的公务性：“本边区各级机关、团体、工厂、学校、公私合作社，及其他受政府领导或指导办理公营或公益事业的一切人员，犯本条例各罪的，都按本条例治罪。”这可以看做是晋冀鲁豫边区政府对其他根据地立法的借鉴和对自身司法实践总结后在立法技术上的一个进步。

3.贪污罪的量刑

《晋冀鲁豫惩贪办法》对贪污罪的量刑规定以金钱数额为依据：

第三条 贪污达五百元以上者处死刑

贪污公粮、公物、公产之价值以时价折算。

第四条 贪污不足五百元者处以下列徒刑或劳役：

一、三百元以上未满五百元者，处五年以上十年以下之徒刑。

二、二百元以上未满三百元者，处三年以上五年以下之徒刑。

三、百元以上未满二百元者，处一年以上三年以下之徒刑。

四、五十元以上未满百元者，处六个月以上一年以下之徒刑。

五、不满五十元者，酌处六个月以下之徒刑或劳役。

中共政权在晋冀鲁豫边区市场上发行的法定货币是冀钞②1939年10月，冀南银行成立并开始发行冀钞，1940年8月，冀太联办确定冀钞为这一区域本位币。经过艰苦斗争，在1940年底基本上澄清了金融市场，建立了独立统一的本位币市场。参见魏宏运.晋冀鲁豫抗日根据地的商业贸易［J］.历史教学，2007（12）。1942年立法时，立法者应当是参考了前一年边区的货币购买力。根据1941年《晋冀鲁豫边区人民的负担》③这是联办戎副主任在晋冀鲁豫临参会财政建设工作报告之一部，参见太行革命根据地总编委会编.太行革命根据地史料丛书之四：政权建设［M］.太原：山西人民出版社，1990：165-172.所载史料：

村长一人，每月津贴五元；小学教员一人，生活费每月十元；……再加粮食：村长、小学教员每月每人小米三斗；……共计一年需用粮食④笔者：前文全以小米计算，所以此处粮食当指的是小米。十五石，合洋八四○元（以一年之平均价格计）。

我们以此可以计算出，当时村长的年收入大概是261.6元，小学教员的年收入大概是321.6元。⑤笔者计算过程如下：1石=840/15石=56元/石 1石=10斗 3斗=56元/石×0.3石=16.8元 （5+16.8）元/月×12月=21.8×12=261.6元/年 （10+16.8）元/月×12个月=26.8×12=321.6元/年。即贪污500元大致相当于一个村长两年的收入。

但在随后的1942年、1943年期间，由于进入抗战艰难时期，而此时又发生大面积严重旱灾，边区物价飞涨，货币购买力急剧下降，这时边区物价指数及货币购买力统计表如表3所示：

表3① 六种物价系指小米、麦子、棉花、土布、植物油、海盐。计算方法：加权算术平均。原表参见：魏宏运.晋冀鲁豫抗日根据地的商业贸易［J］.历史教学，2007（12）. 1940-1945年晋冀鲁豫边区的物价指数及货币购买力统计表

由表3可知，与1940年相比，1942年到1943年，物价上涨从近3倍直接到22倍左右。按照《晋冀鲁豫惩贪办法》，对贪污罪的量刑以货币为标准，实物应按时价折算成货币计算。这样的法律规定显然不适合当时的情况。而从《太岳日报》所载案例来看，贪污案主要以粮食为犯罪对象而非货币。针对现实和法律之间的这种矛盾，边区政权在量刑时作出了两方面的努力：第一，在具体案件中，对贪污数额较少、情节较轻、悔罪态度较好的，如前文所列之郝文奇、郭保保、杨贵忠等案，按时价计算本应徒刑处罚的，实行了非刑罚处罚方式，只要退赔认错即可；第二，1948年的《晋冀鲁豫边区惩治贪污条例》修改为以“小米”作为量刑的依据，如：“贪污数目相当于七千斤小米市价以上的，处死刑、无期徒刑或十年以上十五年以下的有期徒刑”，“贪污实物或现款，均以发生贪污行为时当地的小米市价折算。”（第四条）从《晋冀鲁豫惩贪办法》到《晋冀鲁豫惩贪条例》，我们可以看到中共立法者为更好地适应当时的社会现实而在立法技术上的进步。

三 《晋冀鲁豫惩贪办法》的特点及对当代的启示

（一）在立法程序方面，《晋冀鲁豫惩贪办法》体现了中共边区政权高超的立法智慧，完美地解决了既要合作又要独立的立法难题

抗战时期，受特定政治环境影响，中国共产党边区政权立法体系非常特殊，既要保持与国民党政权的合作与衔接，又要保证自身立法的独立性。它是在抗日民族统一战线的背景下，国共两党面对共同的敌人，既合作又斗争的特定条件下的产物。在合作方面，双方达成妥协，中国共产党边区政权承认国民政府为中央政权，国民政府承认中国共产党边区政权的合法性。体现在刑事立法方面，中共边区政权承认国民政府制定的刑法和刑事诉讼法在边区的法律效力，国民政府承认中国共产党在边区享有制定单行法规的立法权。《晋冀鲁豫惩贪办法》正是在这一立法权限的划分体系下出台的。在相互的斗争方面，在战略相持阶段，蒋介石消极抗日，积极反共，实施“防共、限共、溶共”的方针，中国共产党必须在联合抗日的同时还应注意保持自身的独立性。因此，边区政府通过实施“三三制”，建立广泛的民主制，体现在立法上，就是确立参议会为边区最高权力机构，它享有地方最高立法权，对其认为重要的问题可以进行地区性立法，而《晋冀鲁豫惩贪办法》本身的立法出台也严格遵循了这一立法程序，体现了边区政权法制建设中对民主立法问题的重视。

综上，《晋冀鲁豫惩贪办法》既关照到国共关系又关照到党群关系的立法程序值得称道，是中国共产党有关统一战线和群众路线的政治智慧在法制领域的体现，是其取胜的重要法宝。

中国共产党边区政权在立法的民主性方面积累的经验值得我们学习和借鉴。抗战时期，多元利益的局面使得中国共产党边区政权能很好地注意调和矛盾、尊重民意并加强自身建设。新中国成立后，由于对社会主义建设的经验不足，片面强调公有制性质，中国共产党在建设政权及其相关立法中，没能很好地保障民权，造成了以“文化大革命”为极端表现的社会动荡。改革开放以来，随着经济、政治体制的发展变化，人民的利益诉求也呈现出不断多元化的倾向。中国共产党在抗战时期所积累的民主立法经验值得我们重新认识和思考，它可以为我们更好地建设法治社会提供历史上的基础和思想上的滋养。

（二）在立法技术方面，《晋冀鲁豫惩贪办法》中关于贪污的罪名认定、犯罪主体、量刑标准等实体内容相对宽泛和粗糙，法学专业性不强

在贪污罪的罪名认定上，采取列举的方式，包括了贪污、受贿、盗窃、敲诈、勒索、走私等多种行为；在犯罪主体的认定上，泛泛规定为“一切政民人员”；在量刑标准上，在经济困难、通胀严重的情况下，采用货币计量会导致量刑不科学等。

中国共产党对贪污腐败的治理包括事前的廉政建设和事后的惩治措施，用刑罚的手段进行事后惩罚是对贪腐问题的终局治理。在抗战环境下，对中国共产党政权来说，最重要的是保护政权，因此相关政权建设的宪法及其组织法立法经验相对丰富，部门法立法经验相对短缺。抗战期间，根据地一直没有刑法和刑事诉讼法，多适用国民政府的相关法律，法治经验的缺乏由此也可见一斑。能对惩贪问题进行专门立法，已经体现了中共边区政权对这一问题的必要性的认识和重视。对于战时背景下，中国共产党边区政权在法学理论和司法经验上的欠缺，我们应当报以同情和理解，不能过于苛求。

当代社会，我们应加强立法技术的科学性。面对多元利益的当代，如何在程序中关照各方利益，广听各方诉求，虽然有立法征求意见、法定听证程序等，但立法的位阶、立法的技术、实施的效果等方面值得我们进一步研究和完善。同时，我们应加强法学理论研究的专业化，为我们的立法提供深厚坚实的理论依据。

（三）从实施效果方面看，立法带有一定的应急性色彩，文本和实践之间存在着一定的距离

从立法名称上看，带有“暂行”二字，体现了立法者对这一立法的明确定位，道出其必要性和暂时性。从《太岳日报》所载案例来看，文本的规定和司法的实践之间存在着一定的张力。实践资料表明，它也没有能适应急剧变化的社会经济状况，也没有得到彻底的执行。虽然或者由于对贪污罪的立法不够专业科学，或者由于社会经济政治过于动荡，导致法律的实施效果不够完美，这是这部法律的不足之处，但同时也应看到，通过实践经验的积累，中国共产党晋冀鲁豫边区政权发现问题后及时进行了修订，这些现实中的问题在之后的《晋冀鲁豫惩治贪污条例》中都得到了相应的修改完善，以更切合当时的实际需要。

今天，我们应当注重法律的实施效果。把文本的规定确实落实到司法实践中去。如果社会情况发生变化，应对法律进行适时修订。把法的稳定性、适时性和灵活性的相互关系解决好。

综上所述，通过对《晋冀鲁豫惩贪办法》的立法程序、主要内容和实施效果等方面进行分析，笔者认为其中所包含的民主立法的思想、科学的立法程序、法律适用的适时调整等内容值得我们借鉴，而其中所反映出的政治色彩较浓、法学专业性较弱，法律工具性和功利性的一面，我们应当认识到在当时时局下的不得已，应当理性看待、宽容看待。我们的法制建设应当取长补短、取其精华去其糟粕，走向不断科学发展完善的方向。

［1］贺永泰.《中国共产党为公布国共合作宣言》若干问题的考究和补缀［J］.史林，2011（1）：141-148.

［2］山西大学晋冀鲁豫边区史研究组.晋冀鲁豫边区史料选编：第一辑［Z］.1980.

［3］山西大学晋冀鲁豫边区史研究组.晋冀鲁豫边区史料选编：第二辑［Z］.1980：329.

［4］太行革命根据地总编委会.太行革命根据地史料丛书之四：政权建设［M］.太原：山西人民出版社，1990：203-207.

［5］靳德行，翁有为.抗日根据地民主政府体制初探［J］.抗日战争研究，1992（1）：166-180.

［6］韩延龙，常兆儒.中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编：第三卷［M］.北京：中国社会科学出版社，1981：4-5.