交易成本理论视角下的“公务员热”现象分析

■冯 英 汪淑珍 陈 菲

所谓“公务员热”是对近年来数量不断攀升的择业者通过参加国家考试的形式优先选择公共部门就业现象的一种指称。近年来公务员报考热潮的持续升温对整个社会的就业结构产生了越来越大的影响，同时也在另一个层面上引起了人们对公共权力行使问题的深深忧虑。学界也对此越来越关注，研究者从不同的学科视角就“公务员热”产生的背景、原因、正负效应等方面进行了一定程度的探讨，但是对于这一具有持续性特征并且社会影响越来越广的现象有必要予以关注。深入分析“公务员热”中择业者的行为选择，探求其中的规律性，对于促进人力资源的合理配置及公共权力的规范行使乃至从根本上促进社会的良性发展都具有重要意义。基于此，本文拟从交易成本理论这一独特视角对这一现象做进一步解析。

一、“公务员热”现象的特征考察及本文的分析框架

自1994年公务员招录制度正式实行以来，考试人数逐年增加，特别是近年来更是热度不减，2010年、2011年、2012年连续三年报考人数均在130万人以上，已经成为名副其实的“中国第一大考”。从结果上看，“公务员热”无疑具有良性的一面，例如可以使一部分人实现自己的职业理想，使公务员队伍素质在整体上得到提升并间接地创造社会生产力。但是，如果深入考察则会发现，报考者的职位选择并非均一水平的“热”，而是因岗位性质、职位级别及所在地域的不同呈现出“热”与“冷”的不均衡性，表现为职位按照中央级、省级、地市级、县级顺序吸引力依次递减，同时，“含金量”越高的“实权部门”吸引力越大，地理位置越优越、经济越发达的地区也越具有择业优势。如果再将“公务员热”放在整个社会职业结构中进行考察则会进一步发现，“公务员热”实质上是人力资源以竞争的方式向公共部门聚集，而作为“非生产性部门”的公共部门若积聚过多的精英，必然造成公共部门之外的其他部门的创新能力减弱，因而，这一现象的蔓延将影响一个国家不同岗位、不同地区间的人力资源分布，进而影响到一个国家的创新能力。故而，“公务员热”现象的存在不仅事关个人的职业选择，而且关系到社会人力资源的合理配置，更关系到公共权力的边界确定及如何行使的问题。

本文以交易成本理论作为分析工具并建立分析框架。交易成本理论以“理性人”为前提假定，用“交易”概念来诠释人或者组织之间因交往行为而付出的代价。该理论由科斯创立并最初运用于对经济组织的分析，随着“交易”这一概念内涵不断被后继者赋予新的诠释，其外延越来越广泛。该理论渗透到社会科学诸多领域，成为对人的行为进行分析的有效工具，特别是交易成本政治学的产生，更是为公共问题的研究提供了很好的分析视角。本文选择交易成本理论作为分析工具同样基于这样的假定，即“公务员热”中择业者具有一般理性人的特征，其行为选择以交易成本作为考量标准。在此假定下，本文以交易成本理论的核心内容作为分析框架:第一，凡交易必有成本。交易成本体现在交易过程中，主要包括交易前收集与传递信息成本，交易中讨价还价成本，确立交易合同成本，交易后监督履行合同成本等[1](P42)。第二，交易成本的高低取决于影响交易成本的因素。根据威廉姆森的概括，交易成本因素是由“人的因素”与“交易因素”两个方面决定的。“人的因素”是指针对人的两个基本理论假设，即“有限理性”和“机会主义”。“交易因素”主要指的是影响交易成本的最重要的因素，即“交易的不确定性”、“交易频率”和“资产专用性”。它们与交易成本之间的关系是，人的有限理性和机会主义会导致交易成本增加，交易的不确定性越高、交易的频率越高、资产专用性程度越高，则交易成本越高，反之则越低。第三，“交易内部化”可以降低交易成本。科斯在解释企业组织形式何以出现时重点阐释了这一思想，企业组织形式的出现是将各项分散的市场交易转变为组织内部交易中的一个交易环节，从而减少交易频率，实现交易成本的节约。第四，合理的制度设计与安排是降低交易成本的根本途径。所谓制度，是指一套用以支配人的行为及相互关系的规则。诺斯认为，制度在社会中的作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的结构来减少不确定性[2](P25)。合理的制度安排可以因其明晰性而减少不确定性，从而增强行为的预期性，减少机会主义的发生。

二、交易存在“成本差”:“公务员热”形成的前提

交易成本理论认为，凡交易必有成本，交易成本的高低决定着人的行为选择。之所以做出不同的行为选择是因为存在着交易“成本差”。其中，交易的不确定性和交易频率是影响交易成本的重要因素，这些因素同样影响着择业者的选择。就当下的社会情境而言，“公务员热”中体现的交易成本差异性可以归结为两大方面:一是在从事同类交易活动时需要支付的成本，私人部门的成员高于公共部门的成员;二是私人部门与公共部门之间进行交易的成本过高。

(一)私人部门成员从事同类交易活动的成本高于公共部门成员

不同部门的成员作为人力资本从事交易活动时承担的成本存在着差异。依据差异的制度化程度及对人们生活质量影响的重要性程度，笔者认为差异内容首推两个方面:职业的稳定性程度和基于职业的福利水平。

首先，职业稳定性程度影响着交易的确定性程度和交易频率，从而影响着不同体制下的个体从事交易活动成本的高低。私人部门多表现为以营利为目的、自负盈亏自担风险的不同类型的企业，其部门性质决定了所遵循的规则是市场经济规则，选择此类部门的就业者要面临这种规则下的不确定性。凡企业则必有“倒闭”、“破产”的风险，即使运转正常，员工也无法回避被裁员的风险，不仅如此，还要面临职业合法权益保障的不确定性，特别是在当下法律规则不完善及工会制度存在缺陷的情况下，维护合法权益的难度更大，尤其是对那些就业吸纳能力很强的民营企业来说更是如此。同时，私人部门专业性更强的特点决定了在与公共部门相比时，私人部门的人力资本的专用性程度更高，这意味着到私人部门就业将面临更高的机会成本。与此相对照，《公务员法》以法律化的形式确认了公共部门职员工资的正常增长机制，同时对公务员的任免、奖惩、升迁、转岗、退休和辞退都有明确规定。可见，就职于公共部门不但具有“一次性交易完毕”的性质，无需再花费时间、金钱和精力去搜寻其他工作机会，而且还大大节约了诸如预防侵权等监督成本。

其次，依托一系列配套的政策法规，公共部门成员在享有各种职业福利方面，如养老、医疗、补助、休假、休息等都有明确、连续和普遍的规定，如果再考虑到住房、子女教育等方面的隐性职业福利，分属公私不同部门的成员，其进行同类交易时的“成本差”更大。当然，就公共部门来说，因职业性质、级别、地域的不同而存在一定程度的差异，一般表现为职业性质“含金量”越高、单位级别越高、地域经济越发达，交易成本越低。这也部分解释了为何“公务员热”热得“冷热不均”。

(二)私人部门与公共部门之间进行交易的成本过高

所谓私人部门与公共部门之间的交易成本，是指作为私人部门或其成员与公共部门或其成员打交道时产生的交易成本。1985年威廉姆斯在其著作《资本主义经济制度》中将交易成本涉及的主体从纯粹自由经济市场主体扩展到政府——公民市场。他认为，政府作为公民社会契约的产物，有责任与义务向公民无偿提供公共物品，但是，由于政府代理“损耗”的存在，这些公共物品的获取也并不是免费的，即公民向政府获取服务时存在种种“摩擦力”，这便是政府与公民之间的交易成本[3](P60)。而且在交易成本政治学看来，“政治领域与经济领域一样，受到交易费用的广泛影响，而这种影响表现在政治过程中甚至更为严重”[4](P28)。可见，不但这种交易成本的存在是必然的，而且交易成本之高昂还很有可能超过必要的限度。前文指出，交易成本可表现为交易前期的收集与传递信息成本、交易中的讨价还价成本和确立交易合同成本、交易后期的监督履行合同成本，就目前中国的现状来看，综合考察交易的不同阶段，笔者认为，过高的交易成本体现在公共部门对市场的干预过度、私人部门寻租以及监督这三个方面。

第一，公共部门干预过度形成的交易成本。市场失灵的存在决定了公共部门干预存在的必然性和边界性，超出市场失灵的边界则属于过度干预。许可、税收、行政收费、处罚、强制等作为公共部门对私人部门经济活动进行干预的主要方式都可成为干预过度的高发领域。目前国家已颁布《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》以及不同种类的税法来规范相应的公共权力，在行政收费领域尚未形成统一的立法，但无论法律化程度如何，这些公共权力都具有行政自由裁量空间，且一些权力的自由裁量空间非常大，这无疑为公共部门设租等“非正常使用权力”提供了机会。过多的权力干预无疑会增加私人部门的交易成本，损伤私人部门的竞争力及健康发展，表现在就业领域，其后果就是压缩了就业空间，因为这种情况不仅直接影响到私人部门吸纳就业者及提高在职者福利水平的能力，而且具有很强的示范效应，促使相当数量的择业者将其与自己的未来发展相对照。当持这种考量的人越来越多，无疑将影响整个社会的就业结构，对整个社会人力资源的合理分布产生消极影响。

第二，私人部门寻租形成的交易成本。由于公共部门是制度的制定者和实施者，而制度界定了市场主体在现状中的选择范围，也界定了各主体之间的关系。一定的制度安排总是在一定的约束条件下形成的，当这些条件发生变化时，市场主体的偏好随之改变，现有利益结构就会失去平衡，有关的利益集团就会反对现有的制度结构，最终导致一些利益集团为修正制度安排而进行一系列的交易活动。这种交易活动被称为利益集团的寻租活动。这种活动的存在一方面大大增加了寻租主体与公共部门打交道的频率，另一方面也迫使大部分没有获租的其他主体花费更多的时间、精力与金钱去寻找交易对象。现实中大量存在的腐败案件都与这种寻租有关。世界银行2006年关于中国120城市竞争力的调查，报告中用企业的旅行和娱乐花费衡量对政府官员的“非正规支出”作为交易成本的替代。报告指出，这项花费占企业销售额的比例在各地和各类企业有所不同，最低0.7%，最高2.3%。如果以0.5%作为企业正常支出水平，超过部分作为寻租支出，那么按2006年全国工业、建筑业和第三产业销售收入55万亿元计，企业用于行贿的旅行和娱乐花费约为5000亿元。这可能还只是私人部门交易成本的一小部分，尚未包括现金、存款、实物、信用卡划账、股权赠送等行贿方式。从近年公开披露、审理的腐败案件中也可以看出，权力租金的数额十分惊人。[5]

第三，监督形成的交易成本。宪政制度下，政治合同一旦签订，人民监督政府就成为当然的原则，但监督本身也是产生成本的。例如，有效监督的前提是对公共信息的知情，虽然公共信息属于公共产品，但如果没有法律强制力的保障，不可能指望公共部门会主动提供公共信息，因而获取公共信息往往要支付高昂的代价。公众获取公共部门“三公消费”的完整信息之难即可见一斑。公私部门信息占有的非对等性决定了监督成本的规律性特征:公共权力越大，监督成本越高、权力运行透明性越差、监督成本越高，甚至于在一些情况下，因监督成本过于高昂而难以实行监督。具体到一个国家监督的成本到底有多大或许难以完全衡量，但现实情况是进行监督要付出不菲的代价。

三、交易成本内部化:“公务员热”的内在机理分析

如何才能降低交易成本是人们进行选择的重要考量因素。我们可以借鉴科斯的“交易的内部化”思想，对“公务员热”现象产生的内在机理进行分析。分析结论认为，之所以出现人力资源向公共部门聚集的现象，是由于择业者基于现实做出的趋利避害的理性选择——在避开成本的同时获取收益。前述分析表明，高交易成本意味着，如果身处私人部门，需要面临交易频率、未来发展空间等更多的不确定性，而一旦进入公共部门，则不但可以获得稳定的职业、较高的福利待遇以及种种权力的“派生价值”，使局部福利进一步得到提升，而且，还可以在更大程度上节约与公共部门打交道的交易成本。权衡利弊，理性的人们会倾向于“从可供选择的制度安排中，选取那些可以使得交易费用最小化的安排”[6](P189)。而在现实中又存在着公务员选拔考试这种实现方式，因而“趋之若鹜”的“盛况”也就不难出现。

面对“公务员热”现象，笔者认为，首先应当尊重择业者的个人选择。作为国家法律规定的一种资格考试，任何人只要符合条件都可以成为竞争者。一个国家公共职位的重要性决定了其具有从业稳定性、薪酬福利的国家财政保障性等职业优势，同时它对从业者在政治、道德、个人综合能力等方面也具有较高的职业要求。一个真正有效率的制度，不但是一个尽可能使每个利益主体的权利和责任明确、相互对称的制度，而且应当是一个个人努力与报酬呈正相关性、个体利益预期不断接近社会收益的制度，这种“个人努力”不仅包括“分配性努力”，更应该包括“生产性努力”，这样才会在个人实现其自身利益最大化的同时使人力资本得到优化配置，从而导致社会总产出不断增加、社会福利总水平不断提高。而“公务员热”反映出的行为导向却与此相反，这不得不令人对何以形成“公务员热”的内在机理进行更深层次的揭示。进一步考察可以发现，在当下中国，由于公共部门是社会资源进行权威性分配的最重要的主体，交易成本的高低，与公共部门的权力边界范围及权力如何运行密切相关。其内在规律是，公共部门的权力越大、权力运行过程中受到的控制越弱，交易成本就越高。过大且缺乏约束的权力必然为公共部门的机会主义行为提供条件。

所谓机会主义行为，是指在缺乏约束的情况下，人们在交易过程中可能采用包括不正当方式在内的各种方式来追求个人利益，以期获得更好的发展。在交易政治学看来，在政治市场中的人们与经济市场中一样，本着利益最大化的原则而展开利己的活动，为个人利益的实现做出种种决策。公共部门的机会主义行为既可能发生在公共部门层面上，也可能发生在公共部门内部个体成员身上。对于公共部门而言，公共选择学派代表人物尼斯坎南提出的官僚预算最大化理论做出的解释非常精当。他认为，每个公共部门都有自己的目标函数，同时，目标函数又是公共部门规模的函数，而部门规模是以部门预算多少来表示的。所以，追求目标函数就是追求部门规模的最大化或者其可自由支配预算的最大化。各级政府部门都有着渴求管辖更多的人、决策更多的事、支配更多的资源、无限制扩充自身的权力的倾向，被这种倾向所主导的部门会不断地与上级讨价还价以争取更大的自主权，政府部门内部也会相互争权，以追求利益的最大化。同样的道理，对于掌握公共权力的个体成员而言，总是倾向于用包括设租方式在内的各种方式追求个人效用的最大化。在尼斯坎南那里，对个人效用的追求表现为对薪金(Pay)、职务特权(Perquisites)、公众中的声誉(Prestige)、权力(Power)、晋升(Promotion)、部门的产出(Production)等各种“P”的追求，即通过作出改变的自由自在感和管理该部门的自豪感等各种“P”变量的最大化来实现自身效用函数的最大化[7]。显然，若公共部门及其成员追求的目标定位于自身效用的最大化上，便会导致无效率产权制度的生成，社会将会向不利于财富增长的方向发展而不是相反。

上述分析表明，交易成本的存在具有必然性，交易成本的高低与公共权力的边界及其如何行使密切相关。若公共权力缺乏强有力的约束，人力资源均衡配置问题便不可能解决，最终会影响社会的良性发展。这似乎又回到了那条“千古不易的经验”:权力必须得到制约。而如何对公共权力进行控制，则成为降低交易成本的关键。

四、结论:合理的制度安排是合理择业的必要条件

既然“制度在社会中的作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的结构来减少不确定性”[2](P25)，且“规则和制度应该而且确实为服务于这一目的而发展”[4](P44－45)，那么，合理的制度安排就成为降低交易成本的根本途径。而在规则和制度的制定中，交易成本政治学有着自己的标准:鉴于政治合同的特殊性，可以通过承诺、透明度、授权和信誉来降低合同双方的不确定性，从而降低机会主义行为。这些思路为中国问题的解决提供了启示意义。就中国的具体状况而言，笔者认为，解决问题的思路可归结为:“内靠公共权力之间的合理配置与相互制约，外靠公民社会的监督与评判。”一方面，要通过以权力制约权力的制度完善，使不同权力主体之间形成一种真正意义上的相互监督关系，从而防止权力专断。其核心要义在于按照市场经济的内在规律对公共部门进行谨慎的授权，限制公共权力的活动范围，同时注重从程序上对权力运行进行控制。另一方面，要通过发展和培育公民社会以加强权利对权力的制约，充分发挥个人与公民社会的力量来限制政府权力的行使，这需要完善旨在提高权力运行透明度的制度，如信息公开制度、财产申报制度和媒体权利保障制度等。另外，由于社会价值观对人的行为选择会产生重要的影响，因此，改变“官本位”的政治文化、形成正确的社会价值取向也是人们努力的方向。目前公共部门的重要承诺是建设服务型政府，服务型政府的建设尤以发展与完善以“底线公平”为导向、与民生问题息息相关的社会保障制度最为迫切，它也是减少交易成本差距的主要内容。当然，无论是权力的制约还是公民社会的建设，都需要长期的努力。这个过程需要全社会加以重视并通过切实的努力去行动，但其中最为关键也是最经受考验的，是公共部门进行改革的胆略、勇气、耐心与决心。只有这样，才能企望全社会人力资源结构走向合理，各方也不再关注公共部门职位的“冷”与“热”。

[1]袁庆明.新制度经济学[M].北京:中国发展出版社，2005.

[2](美)道格拉斯·C.诺斯.经济史中的结构和变革[M].厉以平，译.北京:商务印书馆，1992.

[3](美)奥利费·E.威廉姆森.资本主义经济制度[M].段毅才，王伟，译.北京:商务印书馆，2002.

[4](美)阿维纳什·K.迪克西特.经济政策的制定:交易成本政治学的视角[M].刘元春，译.北京:中国人民大学出版社，2004.

[5]王小鲁.灰色收入拉大居民收入差距[J].中国改革，2007，(7).

[6](新西兰)穆雷·霍恩.公共管理的政治经济学:公共部门的制度选择[M].汤大华，颜君烈，译.北京:中国青年出版社，2004.

[7]汪淑珍，黄安明.官员效用与政府行政效率[J].北京科技大学学报(社会科学版)，2006，(4).