新型城市化进程中的社会管理体制创新研究

□ 王敏敏（广州行政学院 公共管理教研部，广东 广州510070）

在传统的城市化道路发展到一定阶段，各种矛盾日益显现的情况下，实现经济社会协调发展，走新型城市化道路成为一个必然的选择。正确把握以促进经济社会协调发展为主线的政府社会管理职能，不断改进创新的趋势，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局，形成具有一定实践意义的创新思路与政策系统，是推进新型城市化发展的必由之路。

一、社会管理体制创新是新型城市化发展的需要

新型城市化发展道路是构建社会主义和谐社会的必然要求，这一新的城市化发展模式，必然需要与之相对应的社会管理体制，新型城市化条件下的社会管理体制与一般城市化条件下的社会管理体制必然有所不同，这种不同体现在创新的社会管理体制上，就是必然性、全面性、特殊性三重特征。

（一）新型城市化发展的新模式要求社会管理体制创新

以工业化快速扩张而带动的城市化，是世界各国城市化的主要模式，这一模式的城市化具有明显的不完整性特点。由于片面强调工业化快速发展的需求，城市的规模、形态、基础设施、生态系统等配置，都不能满足“后工业化”时代社会本身发展的需要，这就必然存在一个“再城市化”或者“深度城市化”的过程。因此，必须顺应新型城市化趋势，加快城乡一体的建设步伐，加速建设按照新的模式、新的标准建设现代化城市，包括经济形态和社会规制的并轨，实现“农民工市民化”、“空间布局合理化”、“基础设施现代化”、“产业发展高端化”、“城市管理精细化”、“土地利用集约化”的城市化模式。这就必然要求对现有的制度安排，特别是对原先相对薄弱的社会管理体制进行积极的创新。

（二）新型城市化的全面性要求社会管理体制创新

经济社会协调发展是一个区域乃至国家发展的基本规律。从中国不同城市实践的历程看，社会管理体制改革具有渐进性，经历了“单一政府规制”、“分级管理改革”、“社会管理结构转换”、“公共服务改革”四个阶段。社会管理体制改革越来越呈现出全面性的特点。这种全面性突出表现在服务型政府、社会保障、公共政策、社会团体、政社关系等各个层面。这种渐进性与全面性，必将同时高度浓缩于新型城市化发展的进程中，全面影响到城市管理体系与社会发展体系的建设，促使城市管理者在更加注重解决民生问题的和谐发展要求下，积极推进社会管理体制创新。

（三）新型城市化的特殊功能要求社会管理体制创新

推进社会管理体制创新的特殊性，是由城市当前经济社会发展的阶段特征所决定的，主要体现为：经济社会发展主要动力的双重性、城市化目标与过程的差异性和建立城区管理体系的复杂性。推进社会管理体制创新的最终目标，是实现一整套基本与新型城市化一致的社会管理体制。但形成这样的体制必然是一个动态的过程，特别是当前需要结合“三性合一”（必然性、全面性、特殊性）的特点，更多地从解决现实突出问题的角度提出切实可行的重点方案。这就意味着，新型城市社会管理体制对主体结构的要求更加具体细化，对制度体系建设的要求是更加实在和可兑现，在运作机制中的要求是尽量“到边到底”全覆盖，对社会设置创新的要求是根据具体问题不断丰富。这些要求显然是现行体制难以实现的，只有进行创新社会管理体制才有出路。

二、社会管理体制创新的基本要求

以开放、协商、参与和合作的理念，基于公正公平、公共利益优先和公共认同等原则，通过增强社会多元主体的责任性、合作性、协商性和互动性来全面推进社会管理。

(一)确立以人为本的社会管理理念

以人为本就是要以实现人的发展为目标,从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展,不断满足人民群众日益增长的物质文化需求,切实保障人民群众的经济、政治和文化权益,使发展的成果惠及全体人民。社会管理主要是围绕人的需求展开的，只有在社会管理中坚持以人为本，突出为民的宗旨、利民的原则、便民的需要，才能实现社会对人的主体地位的确认、对人的权益的尊重，才能促使人民群众增强社会责任感，实现人与社会的良性互动。

以人为本是我们党群众路线的具体体现。中国共产党的诞生、党领导的革命斗争都是以让工农劳苦大众得解放、当家做主为宗旨，并在长期斗争中形成了充分体现毛泽东思想精髓的相信群众依靠群众的群众路线。中国共产党区别于其他任何政党的一个显著标志就是和最广大人民群众建立最密切的联系，全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众。以胡锦涛为总书记的党中央，确立以人为本的科学发展观，是对我国传统爱民亲民思想文化精华的继承，与我们党一贯倡导奉行的群众路线一脉相承，是马克思主义中国化的最新理论成果。当前形势下，我们必须深刻理解这一理论的科学内涵，并结合新型城市化发展特征及要求，自觉运用到促进社会和谐发展中来。

（二）重塑政府施政的理念

政府部门要加大改革力度，真正形成“小政府、大社会”的管理格局。该政府管的要管好，不该政府管的要让社会去管，实现良性互动，只有这样，我们的社会才有竞争力。在市场经济体制下，市场是社会资源的基础性配置方式，处理主导和优先地位，因而政府的活动应适应国家与社会适当分离的要求，主要限于公共事务领域，承担维护公共安全、稳定宏观经济、调节收入分配、维护市场公平竞争、保护公民权利等。重塑政府施政的理念，就是要提高政府对社会需求和公民诉求的回应性，实现政府以经济建设为主到以公共服务为主的转变，实现从全能政府到有限政府的转变，塑造“小政府，大社会”、“小政府，大服务”、“小政府，大保障”的政府施政理念。

(三)树立社会多元、主体平等、民主参与的理念

社会主体的多元化要求树立多元的、民主的、合作的意识形态式的公共治理理念，它抛弃传统公共管理的垄断和强制性质，强调政府、企业、团体和个人的共同作用，强调社会和社会组织自身的发展和完善，承认、保护和促进自主性社会的形成，要求公众平等民主参与，在充分发挥各级政府作为社会管理核心组织的基础上,调动全社会的参与积极性、提高社会自治与自我服务能力。要深化社会组织管理体制的改革，培育发展和规范社会组织，创新人民团体的活动方式，构建枢纽型社会组织体系。加快政府职能转变，推进政府行业管理、社会生活事务管理等职能向具有资质条件的社会组织转移，充分调动社会组织参与社会管理和公共服务的积极性、主动性和创造性，逐步做到“放得下、接得住、管得好”。

三、加强社会管理体制创新的途径

社会管理创新是一个复杂的、综合的系统，要真正实现社会管理创新，就必须从社会管理的价值取向上更新社会管理理念，通过创新社会管理的方式方法，形成、改进社会管理的机制和制度，从而建立社会管理创新系统。

（一）从物本型社会管理向人本型社会管理转型

重“管”轻人、重“稳”轻人、重“绩”轻人、重“利”轻人是传统的社会管理体制的特征。有关这种转变，帕累托准则可以是一个比较好的说明。帕累托准则由帕累托原则和帕累托最优两个概念构成。帕累托原则，就是资源配置从一种状态变到另外一种状态，至少应该使一个人的福利变好而又不使其他任何人的福利变坏。由帕累托原则出发，可以定义资源配置的帕累托最优：资源配置达到了这样一种状态，在这种状态下不论进行怎样的调整，若不使一部分人的福利水平降低的话，就不可能使另一部分人的福利水平获得提高。帕累托最优表明了资源配置的一种均衡状态。从理论上说，经过不断的帕累托改进，资源配置最终会实现帕累托最优。帕累托原则可以作为公共管理改革是否为创新的评判准则，关键在于帕累托原则的鲜明特征。个人福利水平的价值判断和加总是帕累托准则的第一个特征。帕累托准则建立在社会总体福利水平比较的基础上。而在考虑社会福利水平时，它是建立在个人的价值判断基础上的，即个人主义的福利原则：在比较不同社会状态下的福利水平差异时，只有个人才知道自己的偏好因而只有个人才能判断哪种状态的福利水平更高。这一限制性条件表明，公共管理改革时，应该尽可能地使利益相关者有充分的机会表达自己的判断，并将这种判断作为改革的一种决定因素，而不能只由某些人代为判断和作出决定。可见，帕累托准则要求一切创新活动都要围绕着提高人的福利方向进行。

要创建真正的体现人本型的管理模式，各项管理措施都要以人为根本目的，把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，促进人的全面发展。为此，要营造“以人为本”的人文氛围，加强宣传，正本清源，增强社会管理的“人本”意识；要推进制度创新，重点是就业制度、收入分配制度、社会保障制度、医疗卫生和教育等同人民的生存和发展息息相关的制度，努力做到群众安居乐业，社会公正公平；要拓宽“以人为本”的沟通渠道，形成能够全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的利益协调机制和矛盾纠纷排查调处工作制度，建立强有力的维护群众权益机制；要构建“以人为本”的保障体系，增强群众的维护自身利益的能力，规范政府部门社会管理权力行使。

（二）从行政型社会管理向“法治型”社会管理推进

代理理论表明，在信息不对称情形下，最有效率的机制或合约必须满足激励相容性要求。激励相容性概念最初由赫维茨提出。赫维茨认为，在信息不对称情形下，如果让参与人报告自已的真实类型(如偏好、能力高与低等)是一个占优策略，必须要满足激励相容性条件。迈耶森证明，一个满足激励相容性条件的机制，必定是一个直接的真实显示机制，因而也就证明了在信息不对称情形下，只要满足激励相容性条件，那么每个代理人选择报告自己的真实类型就是一个最优策略。

要进一步建立和完善社会管理领域的各项规章制度，重点是建立健全深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民利的决策机制，构建有权必有责、有权受监督、违法受追究的监督机制，创建社会治安综合治理工作机制、社会预警机制、突发事件应急机制和社会动员机制、维护公共安全的有效机制等，以制度推进社会管理规范性和稳定性，促进社会管理工作规范化、程序化、制度化。推进政府主导型社会管理为民主型社会管理，建立起民主化的决策机制，健全公众参与机制，保证群众对经济社会发展的重大决策的参与，充分发挥基层民主自治在社会管理中的作用。

（三）从强制型社会管理向自觉型社会管理演化

基德兰德和普雷斯科特的时间一致性模型表明，政府如果追求短期目标，从事短期行为，那么，一方面，本质上政府的公共政策会随政策制订者的变化、随其主观意志或其偏好而变动，社会行为者失去对公共行为的应有预期，不得不在公共各种可能行为中进行猜测，人们感到公共政策失去了稳定社会行为规则作用；另一方面，公共管理规则随意变动，会在社会中产生公共管理规则不可信的心理态势。这两种结果必然导致政府失去信誉而使其政策无效，从而导致公共政策失去合乎理性和整个社会资源配置的无效率。要从根本上改变传统的“命令型”、“强制型”的社会管理方式，更多地探索和使用间接、协商、选择的方式，注重公众参与。通过宣传和教育，激发群众学习政策法规和时事形势的主动性，逐步改变人的思维模式和行为方式。充分发挥街道的主导作用，鼓励和促进各社会团体、组织和社会公众广泛参与社会管理，使人们自觉、自愿地参与管理，服从管理。

（四）从重管理轻服务向管理服务并重转变

西托夫斯基认为，判断公共管理改革或公共政策的福利效应，不能只从一个方向进行检验，而应从两个方向进行检验，即顺向检验和逆向检验，而且只有双向检验的结果一致时，才能得出公共管理改革或公共政策的福利效应。如果顺向检验与逆向检验的结果相矛盾，则得不到这些公共管理改革的任何确定的福利效应。即：假设公共管理有两种状态，分别是A和B。假如公共管理由A到B，这是一种改革。改革实施后，社会福利的变动符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则；现在反过来，公共管理实施改革，由状态B改革到状态A，社会福利的变动同样符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则。则由A到B的这种改革就是一种“伪创新”。如果由B到A后，社会福利变动不符合卡尔多补偿原则或希克斯补偿原则，则由A到B的改革，才是社会福利水平增进的改革，这才是公共管理的真正创新。

社会领域既需要管理，同时也需要强化服务。在社会事业发展中，要强化服务意识，克服重管理、轻服务的现象，做到既重管理又强化服务，把管理融入服务中，把服务贯穿于管理中，让群众从管理与服务中真正感受到实惠。为此，一要明确街道在社会服务中的主要责任，对于企业和民间机构不能或不愿提供的公共服务，要重点供给；二要通过建立新型的社会化公共服务体系，提高街道公共服务的效率和水平，更好地满足人们对公共服务的需求，减少社会矛盾的发生；三要通过不断扩大公共服务区域的覆盖范围，加大对农村和流动人口的服务力度，消除城乡之间、流动人口与本地人口之间在公共服务上的差距；四要加强对社会管理和社会服务的有效监管，确保管理和服务的有效性和规范性。

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