“街道家庭综合服务中心”运营的五大关系探析——以广州市为例

□ 郭景萍（广东商学院 人文学院，广东 广州510320）

广州市2010年开始推进20个市级街道家庭综合服务中心建设试点街道，目前家庭综合服务中心已经覆盖了大部分街道，而同年出台的《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》（以下简称《办法》）指出，“家庭综合服务中心”是指街道设置的一个服务平台，接受区（县级市）民政部门的业务指导。家庭综合服务中心通过政府购买社会服务的方式，由民办社会工作服务机构承接运营，根据区域服务需求的实际情况，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，科学设置服务项目，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。根据已有的经验和做法，加强“社区家庭综合服务中心”（以下简称“服务中心”）建设，关键要处理好“五大关系”，下面分别阐述。

一、家庭综合服务中心的统一模式与个性特色

家庭综合服务中心目前在广州来说，无论是从存在的普遍性还是标准的统一性来看，都成为一种社会建制，从某种意义上也可以视为一个小社会，它构成了社会结构的基础单元和功能系统。按照帕森斯的结构功能主义观点，一个系统为维持其存在，必须满足其功能条件。家庭综合服务中心作为一个社会系统要发挥其功能，有哪些基本条件必须得到满足？如何得到满足？这些需要满足的条件就构成每一个家庭综合服务中心成立和发展的模式。总体来看，任何一个家庭服务中心系统要运营都必须满足四个条件（即帕森斯的AGIL模式）[1]：①适应(Adaption)，这里的适应有两方面，一方面是服务中心必须满足街道居民的需求；另一方面，服务中心必须拥有从外部环境中获取所需资源的能力和手段。或者说，服务中心必须确保从环境中获取足够的公共资源，然后通过社会服务在居民中进行分配（大多是无偿的），以适应居民需求，同时维系服务中心的存在和发展。②达鹄(Goalattainment)，即目标达成，这具体体现在服务中心必须制定完善的目标、方案，以及实现目标与方案的各种措施；从上层来说，政府要制定相应的社会政策和服务质量标准，为服务中心提供正确导向。③整合(Integration)，服务中心系统存在着能量流动与资源供给，需要从总体上加以整合；服务中心的内部成员要团结一致，并与外部各个部门合作和协调系统单位之间的相互关系，逐渐建立起一种制度化的角色关系。④维模(Latency patternmaintenance)，即潜在模式维持。模式的潜在性意味着不断发展变化。服务中心的工作要不断延续下去，需要制定符合本服务中心的一套价值理念，即服务中心文化；要维系中心模式，还要处理各种事件以及应对可能的危机。如果我们不是将服务中心系统看作静止的，而是充满活力和紧张的行动系统的话，上述四个因素就转化为具体的社会行动要素，包括行动主体（社会工作者），行动对象（社区居民），行动目的、行动规范、行动条件等。AGIL的功能条件要求是每一个家庭综合服务中心系统都必须满足的，因此这是一个“统一的模式”。总体来看，广州市的家庭综合服务中心的构建基本具备了这四个功能条件，其良性运行和发展离不开四个子部分功能的有效运作、相互协调和动态推进。

服务中心根据其存在和发展的基本条件而具有统一的模式，但相对于不同街道来说，又必须具有服务中心的个性特色。服务中心个性特色的确定主要取决于：①居民需求；②地域特征；③文化底蕴；④服务机构。首先，居民需求——决定了服务中心的活动特色，即针对服务对象开展哪些活动项目，从而显现特色。尽管每个社区都有老人，有的是提供老人日间护理和配餐中心的服务（如海珠区沙园街家庭综合服务中心），解决老有所养的问题；有的开办了老人学校（如荔湾区金花街家庭综合服务中心），解决老有所学的问题；有的是开办棋盘娱乐室，解决的是老有所乐的问题（黄埔区文冲街家庭综合服务中心）。其次，地域特征——决定了服务中心的空间特色。例如，番禺区大石街结合辖区实际情况，采取一个总部，多个服务分点的建设思路，开展各具功能特色的家庭综合服务。大石街家庭综合服务中心总部设于大石街文体中心，总面积约500平方米。此外，充分利用辖内多个职能部门分布在岗东路一带的优势，打造服务一条街。位于大石街社区家庭服务中心周边的大石街农家书屋、绿色网园、星光老年之家、大石棋艺社、康园公疗站、敬老院等公共服务场地均整合利用为中心的服务网点。再次，文化底蕴——决定了服务中心的精神特色。如华林邻舍综合服务中心是由广州市荔湾区华林街道办事处及香港邻舍辅导会携手创办的，突出的是“助邻扶老、服务社群”的精神，倡导邻里互助为居民提供服务，该街道的“家存爱，爱传家”的家庭义工活动开展得如火如荼；华林街历史悠久，街内人文萃荟，保留了浓郁的广州传统民俗，社区文化蓬勃发展，是广东省的“粤剧曲艺之乡”、“诗书画之乡”，这种文化底蕴，使得服务中心的恒常活动有粤曲专场、粤韵班、社区书屋、电影剧场、舞蹈室等，丰富了华林街居民的文娱生活。最后，服务机构——决定了服务中心的能动特色。由于统一的管理、信息的交流等，使得服务场地的布局、服务资源的享有、服务项目的设置等基本情况在广州的各个街道服务中心都趋向大同小异，但如何运营、如何彰显特色，则不仅取决于机构社会工作人员的理念和能力，而且也取决于他们能动性的发挥。可以说，服务中心的个性特征，主要取决于人（社会工作者）的个性，当然，服务机构中人的个性是一种集体的人格气质，这是服务机构的人员社会团结和集体凝聚力的体现。

二、家庭综合服务中心的社会需求与社会工作人才的紧缺

按《办法》要求，承接运营的民办社会工作服务机构，必须根据服务项目设置及购买服务经费情况配备相应的工作人员，原则上每10万元购买服务经费须配备一名工作人员，工作人员总数的2/3以上为社会服务领域相关专业人员、1/2以上为社会工作专业人员。据悉，广州市财政将按每个家庭综合服务中心每年200万元的项目作为常态化财政预算，广州市有132个街道，如果按照每个街道至少要10名专职社会工作人员的话，那么132个街道就需要专职社会工作人员1320名。要强调的是，这里所讲的专职社工必须是具备相当高的素质的。街道服务中心招聘社工的广告，对应聘人员资格的条件除了要求具有社会工作专业本科（含本科）以上学历，并具有一定的项目策划及动手能力、有较强的文字、口头表达能力和办公软件操作能力外，还必须持有《社会工作者职业水平证书》。广东省社会工作职业水平资格考试于2008年启动，统计数据显示，截至2011年底，广东省共有8178人通过全国社会工作者职业水平考试。与社会需求相比，通过考试的社会工作人才并没有形成庞大队伍。另外还需要社工者懂粤语，这样广东从外省招聘社工的可能性较少。因此广东社会工作人才是相当紧缺的。服务机构对社工招聘的高期望使得社会工作面临着较大的挑战与压力，对社会工作者的能力建设也提出了更高要求。

然而，问题在于，已经进入服务中心工作的社会工作者也难以扎根于机构，成为匆匆过客而流失于服务中心的工作岗位。目前家庭综合服务中心的社会工作人才面临的问题主要有：一是工作不稳定。服务中心机构与社会工作者一般实行的是聘用合同制。应聘的社工者没有长期稳定感，政府购买的是服务，而不是岗位，政府购买服务倾向于做事不养人，社工者是打一枪换一个地方，哪里待遇好就转向哪里，结果造成社会工作人力资源浪费，刚刚培养出熟悉本社区情况，并与其他工作人员建立起合作关系的社工人员，一年后有可能流失。二是工资待遇较低。参照广州市社工专业人员指导价标准，月薪最低3000元（含单位、个人缴付的社会保险、住房公积金等费用），资深社工，待遇从优。显而易见，这里“从优”的上调幅度是不会很大的。三是面临的挑战大。服务中心是以项目为导向的，但由于是“综合服务”，机构承担的项目非常扩散，往往多达十几项，而一个中心的十几位社工人员是难以完成这样多的任务的，面对严格的评估和检查，更显得捉襟见肘、疲于应付。由此看来，家庭综合服务中心对社会工作人才的吸引力并不大。这种已发生的前车之鉴，致使不少社会工作专业的学生在大学期间就努力考取各种证件、或攻读第二学位等，以毕业之后回避社会工作的就业，转向其他工作。社会工作人才的流失使得服务中心成了铁打的营盘流水的兵。

社会工作是一项助人自助的职业，助人者投入自己的情感与心灵去工作，自身需要足够大和足够强的能量才能帮助处于困境的人，但如果社会工作者只有高强度付出而缺乏能量的补充，社会工作作为职业就会失去发展的动力而枯竭。社会工作者如果没有外在支持是做不到自助的；不能自助的人，又何以助人？因此，政府购买服务要按社会工作者提供的服务“养人”，因为服务中心是要靠充满能量的社会工作人才来推动的。

三、家庭综合服务中心的政府主导与民间运作

服务中心的平台由“政府主导推动，民间组织运作，公众广泛参与”构成。对于服务中心来说，比较难以处理的关系是前两者。政府之所以是主导，首先在于政府有改善民生的权利与义务，公共服务是政府一项重要职能；而家庭综合服务中心的建立，为政府向公民和社会实现优质高效的公共服务目标提供了广阔的平台。其次，家庭综合服务建设需要大量的资金，主要由政府购买服务的形式来实现。再次，政府要制定政策与服务质量标准，对服务中心进行监督和管理，保证社会工作规范运行。由此可见，政府行使着包括社会、经济、政治在内的全方位的主导作用，但这只是宏观的、间接的，具体的运作要有社会工作机构来策划和完成。这是因为政府的职能发生了重要转向：由审批和管制转向公共治理和服务；由强调政府的经济管理职能转向突出政府提供社会管理和公共服务的职能；由全能政府——既当裁判员又当运动员，转向责任政府——只掌舵不划桨。政府职能的转向为民间社会工作机构运作服务中心提供了用武之地。

服务中心的“民间组织运作”有三层含义：一是民间社会工作机构具有相对独立性，提供社工服务的民间组织与政府及部门没有人、财、物的关系，不是隶属于政府的一个单位；提供服务的社会工作者也不是政府的雇员。二是民间社会工作机构具有自主性，机构可以按照街道居民需求、社会资源以及实施条件来制定服务方案，从而积极主动地发挥自身的作用。三是民间社会工作机构具有专业性，按照社会工作理念、社会工作方法开展服务，确保社会工作沿着“专业运作”的路径顺利推进。要避免“政府主导”的同时出现“行政化”倾向，把政府社会福利服务与社工机构专业服务很好地融合起来。据广州市白云区三元里街家庭综合服务中心的经验介绍，该中心努力与街道、居委建立起一种紧密合作、紧密联系、相互支持及各司其职的良好伙伴关系，围绕共同的目标——更好地为居民提供优质的服务，借助政府、居委的资源开展专业服务，实现既满足政府、居委、居民的需求，又不偏离专业方向的双赢目标。该服务中心着力做好“中间人”的角色，为政府与居民搭建沟通的桥梁，及时传达社情民意。社工人员通过运用各种专业技巧帮助服务对象疏导情绪，帮助其树立正确认识及促进彼此间的理解，进行有效的沟通，从而起到缓解矛盾，润滑政民关系的作用。

就政府而言，家庭综合服务过程中的作用具体表现在对社会工作机构的管理与评估，防止服务逐利化、服务形式化、服务偏离化的不良倾向。香港社会福利署不会直接管理由民间机构主办的家庭综合服务中心，而是通过服务质量标准的制定和评估来达到监控服务质量的目的。参照香港做法，广州市出台了《广州市社区综合服务中心服务质量标准》，所设立的标准是非量化的，这反映出政府的一个导向，即放开服务中心的“自主权”与“能动性”，对服务中心的评估具体由行业协会实施。

“街道综合服务”是一项系统工程，要持续不断地开展下去，需要社会有关组织、各级人民团体的协作支持与共同参与，这样才能使政府的主导作用得到巩固。然而我们要注意避免社会组织、人民团体的介入所带来的行政效应。《办法》指出，鼓励工会、共青团、妇联、残联等人民团体引导成立民办社会工作服务机构，承接家庭综合服务中心服务。在我国，“人民团体”是一个政治范畴的概念，单纯的“人民团体”实际上有些半官方的意味。带有政治色彩的人民团体来直接参与社区服务，妥当吗？会不会把行政的导向介入社会工作中呢？目前，我国社会工作可分为三大类：第一类，专业社会工作，受过社会工作专业培训的人员遵照社会工作的价值观，采取社会工作专业方法进行的服务。第二类，普通社会工作，指的是在本职工作之外，不计报酬的服务性和公益性工作。第三类，行政性社会工作，一些以专门进行福利活动为己任的职业或岗位，民政部门、工会、妇联、共青团的工作，就属于此类。显而易见，要把这类非专业性的、带有行政性色彩的社会工作的功能定位转向专业性的社会工作服务，需要一个过程。广州市有的人民团体已经意识到这一转变并积极采取姿态和措施。如共青团广州市委社区与权益部2011年11月主办“广州市共青团青少年事务与社会工作实务技能培训班”，目的是促进共青团组织运用专业社会工作技巧和工作模式开展工作，培养共青团干部从事青少年社会工作的能力和素质。广州市妇联在社区开展了“幸福家园”的项目，妇联干部坐镇街道社会工作站抓试点，边干边学，实现传统妇联工作方式向社会工作新模式转变。广州市乃至整个广东省的妇联干部都把学习社会工作的理论和实务知识作为一项常规性的学习任务，并出现了争考社会工作师的热潮，实现行政性职位向社会工作职业资格水平的提升。这些措施与行动在某种意义上为政府参与社会工作机构服务应当具有什么样的姿态提供了一个很好的诠释。

四、家庭综合服务中心的资源投入与社会效益

广州市政府非常重视家庭综合服务中心的建设，一方面，以政府购买服务的形式投入资金。《办法》明确提出，政府购买社会服务资金要纳入常态化财政预算（每年每个服务中心200万元）。经费由财政分担比例。此外，广州鼓励和引导各类基金会、企业、社会团体、志愿者组织支持民办社会工作服务机构参与街道家庭综合服务中心运营，建立福利彩票公益金支持家庭综合服务中心建设的机制，发挥政府购买社会服务的引导作用，通过“政府购买一点、社会支持一点、机构自筹一点”的方式组织各类社会资源的投入。建立街道家庭服务中心还整合了本地现有的资源。可以说，广州市社区服务的资源投入是前所未有的。

另一方面，按照《办法》规定，家庭综合服务中心日常开展的服务以无偿为主、低偿为辅。开展低偿服务的，必须遵守相关法律法规，在确保无偿服务质量不受影响的情况下开展；所得收益必须全部用于拓展和加强家庭综合服务，不得用于分红。这说明，家庭服务中心必须以获取社会效益为目的，以公益性服务为主体。海珠区沙园街家庭综合服务中心是广州市首批试点，投入使用的头8个月，就为39764人次的居民提供了服务，目前全部服务都是无偿提供。大石街家庭综合服务中心在不断完善工作机制、健全标准体系的基础上，突出抓好家庭综合服务中心标准化试点项目建设，努力创建“三有”（个人有完善的人格、家庭有美满的生活、社区有和谐的互动）社区，紧紧围绕获取社会效益的目标。荔湾区金花街家庭综合服务中心老年人全托服务能够提供40多个床位，每个床位收取每月1000多元的费用，日托象征性收取每日20元的费用，老人饭堂为老年人提供中餐，中餐有8元和5元的标准，对辖区内的三无孤老则是全部免费的。除了这三项，老人学校是免费的。而低偿服务的收费全部用于中心的日常运行。

可见，目前广州家庭综合服务中心的社会效益目标是非常明显的。但是，如何保证社区家庭综合服务社会效益的最大化，反对“服务逐利化”仍然是搞好家庭综合服务的重点工作。当然，公共服务的付出、乃至公平正义的运作是需要成本的，其中还包括对社会工作人员的激励、各种劳务工资等人力资本的付出。以最少的投入获得最大的效益是服务中心的管理目标。但是，不能把成本变为营利由头，如果说服务机构有利益的话，这种利益也是建立在“义”的基础上的。要看到，街道家庭服务中心并不是与世隔离的，在这里洋溢着的博爱、道义、助人、关怀等社会工作的精神气氛，有时会受到现代社会世俗利益的侵袭，受到市场经济利润价值的驱逐，稍有不慎就容易跌入营利的误区。不容忽视的是，非营利组织也存在贪污腐败和公信力缺失的现象。马文·奥拉斯基在其名著《美国同情心的悲剧》中，指出人们希望联邦政府实行有限的福利制度，而“社会工作者有助于在美国加强同情、义务、社会正义、远见的声音”，然而，在实际运作中，种种问题使得很多救济金并没有像好钢一样用在刀刃上，一些真正需要帮助的人并没有得到应有的帮助，一些资源流入了助人者的腰包中。[2]马文·奥拉斯基所讲的现象在我国现实中也存在。有的服务机构缺乏廉洁的服务意识，机构利益恶性膨胀，公共服务走了样，变了味，导致服务有偿化，服务逐利化，表现在把无偿服务变成收费服务，或采取变相分红的手法，把政府购买服务的资金通过种种潜规则形式转化为自身的利益。民间社会工作机构具有独立性，因此自律是非营利机构保障和强化公共责任的理想形式，应当把树立利他主义精神与职业道德操守作为服务机构建设的重要内容。此外，政府等部门对机构不能放任自流，要加强对中心服务责任、能力、效率、质量和公众满意程度等方面的科学分析和评价，建立多元化的服务监管体系，实现民间社工机构的以责任、道德驱动的自律与以制度化的他律相结合的控制机制，保证机构公开化与透明化的资金运作，从而最大限度地用好公共资源实现社会效益。

五、家庭综合服务中心的普惠制与重点对象

家庭综合服务的普惠制与重点对象的关系涉及到家庭综合服务中心的对象定位问题。按照《办法》规定，服务中心要根据区域服务需求实际情况，以家庭、青少年、长者等重点群体的服务为核心，科学设置服务项目，面向全体社区居民提供专业、综合、优质的社会服务。可见，《办法》界定了服务的重点对象与一般对象。政府提供的公共服务最重要的一个特征就是它的非排他性，即社会公众可以普遍地、无偿地享受这种服务和消费，实现公共服务的均等化。但由于公共服务资源的有限性，又要注意公共服务的倾斜性，即核心目标是为弱势群体提供免费服务，面向社区所有居民开放则是有选择性的，存在着如何甄别服务对象的需求问题。弱势群体由于社会地位不高、拥有的资源较少，因而他们需求的声音可能会被强势群体所掩盖，他们的需求似乎也通常比其他群体易于满足些，对机构提供的服务的数量和质量也不敢妄加评价。这种情况容易造成一种弱势群体“虚假满足”假象，从而使得服务资源流向“呼声高的人群”；“沉默着人群”由于得不到有力的援助而被边缘化了。

家庭服务中心应该处理好对弱势群体“雪中送炭”与一般居民“锦上添花”的关系，即雪中送炭优先，兼顾锦上添花。我们这里以广州市黄埔区文冲街家庭综合服务中心（也称“文冲馨家”）为例来分析。[3]“文冲馨家”坚持“家庭为本”的理念，坚持服务的针对性。服务中心通过对文冲社区服务需求调查，发现这个社区有两类人群值得关注，一类来自于文冲街工业区的失业群体，据调查，文冲社区现有的“40、50”失业人员在获取就业信息和应试技巧等方面缺乏优势，希望通过社会工作给他们提供直接的指导和帮助；另一类要关注的群体来自休闲在家的妇女。通过前期的调查了解到，文冲街辖区内有相当部分的全职太太，有丰富业余文化生活方面的需求，而且有充沛的时间来参与中心的服务活动。由此文冲服务中心确定了两个重点项目：“40、50人员再就业服务”与“文冲妇女乐园”。两个项目存在着较大区别，见下表：

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上面两个项目的服务活动都要进行，但文冲服务中心将工作重心放在前者，因为再就业服务事业关系到人们基本生活需要和经济困难的解决，而妇女乐园服务主要着眼点是通过开展康乐休闲性活动和学习发展活动，促进妇女之间的相互合作，以利于其能力的建设；前者是雪中送炭，后者不过是锦上添花。为失业人群提供专业的社会工作介入服务，解决就业问题属于基础性、紧要性的工作，其难度要大得多，但该项目的实施能取得较大的社会效应与社会效益，如通过招聘会等活动有效链接企业和失业人员双方的需求，可解决一些服务对象的就业问题。

社会工作的价值在于维护共同体的善，这主要通过专业性社会工作提供的公共服务体现出来。然而，根据社会工作要达成的目标可分为实质社会工作与形式社会工作。社会工作的目标根据要解决的问题性质可分为生存性目标与发展性目标这两个层次：生存性目标是要解救对象于危难、困境之中，由于这样的社会工作事关重大，因此是一种实质工作。从发展性目标来看，社会工作尊重人，认为人是有潜能的，并把充分挖掘个人潜能、解决个人问题、增进个人幸福当作社会工作的基本功能。促进发展的目标定位是假设大家的生活水平都在同一水平上，而且是处于正态之中，因此这种帮助就可以撇开具体的、紧迫的内容，从而使得这类帮助对所有对象只具有形式意义，即不管面临什么对象，社会工作者都可以做“挖掘个人潜能、解决个人问题、增进个人幸福”这类工作。实质社会工作的责任是义不容辞的，必须要把这类工作摆在首位。当然服务中心如果片面地强调只帮困不助发展的实质社会工作，其普遍性和合理性就会受到质疑，所以只有形式社会工作和实质社会工作在服务中心充分地结合，才能保证该服务中心的社会工作在社会的认可和实施。

服务中心要坚持社会工作的普遍主义与特殊主义的合理结合，要防止家庭和服务结构失衡化和服务重心偏离化。我们发现，各个街道的家庭综合服务中心选点大都位于街道的核心地带。这往往是交通最便利、街边最繁华的地带，但也往往是街道房屋最贵的地带。那么住在离中心较远的居民可能也是这个街道比较边缘的居民如何能够享受中心的服务呢？因此综合服务应当加以分化，按照片区的对象需求分化为不同的服务点，以满足不同居民的需要，要向不同层次的社区辐射。不要顾此失彼、畸轻畸重，否则就会带来社区不和谐的状况。服务中心怎样才能达到社会服务的普遍主义与特殊主义的合理结合？一方面要遵循社会工作的完全平等（公平机会）原则：改善生活质量，普遍地活好；另一方面，要遵循社会工作差别平等原则：不同情况不同对待，更困难者优先。社会服务不完全是均等化的，资源要投入到最需要的人群，普惠制中有重点，随着重点人群问题的逐渐解决，普惠制才能真正实现。

街道家庭综合服务中心在广州的普遍建立，将成为我国社会结构改革和管理创新的重要动力机制，也是创新公共服务体制的实际举措。显而易见，对上述服务中心的五大关系的处理是搞好社区服务的关键。我们结合广州一些家庭综合服务中心已经开展的工作，从成功经验和存在问题这两方面，对五大关系变量进行了初步分析，以期不断加强服务中心建设，通过社会工作努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，促进社会和谐发展。

[1]贾春增主编.外国社会学史[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

[2]（美）马文·奥拉斯基.美国同情心的悲剧[M].北京：文津出版社，2004.

[3]文冲街家庭综合服务中心以政府购买社工服务的方式，由广东商学院“羊城社工服务中心”承办（2011年8月挂牌），作者作为其中一员在该街道担任社会工作督导，从中收集到一些资料.