义务教育均衡发展的涵义、地位及高师的使命

阎满富，彭贤智，张爱珠

（唐山师范学院，河北 唐山 063000）

义务教育均衡发展的涵义、地位及高师的使命

阎满富，彭贤智，张爱珠

（唐山师范学院，河北 唐山 063000）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》确立了义务教育均衡发展的国家“战略重点”地位。义务教育均衡发展的核心价值取向是“质量或水平”的均衡，将其确立为“战略重点”是义务教育的自身特点和我国国情的应然选择，高师作为教师教育的思想库和实施基地，在推进义务教育均衡发展中，肩负着“输送和培训师资”的历史使命。

义务教育；均衡发展；战略地位；高师

2010年7月29日，教育部颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》），把义务教育的均衡发展作为“重中之重”加以强调，从而确立了义务教育均衡发展的国家“战略重点”地位。1986年我国颁行《义务教育法》，义务教育的“国家战略”地位得以确立，到2010年，这一地位不仅丝毫没有动摇，反而得以强化。2010年7月29日教育部颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中多处提到义务教育，并列专章（第四章）集中谈义务教育。在义务教育中又特别强调了“均衡发展”，如《纲要》第一章（指导思想和工作方针）中强调：“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平的重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体。”第二章（战略目标和战略主题）中明确指出：“逐步实现基本公共教育服务（即义务教育——作者注）均等化，缩小区域差距。”尤其是在第四章（义务教育）中对“均衡发展”更有详尽说明，首先明确“均衡发展”的目标：“到2020年，基本实现区域内均衡发展。”继而强调了“均衡发展”的地位：“均衡发展是义务教育的战略性任务。”然后提出“均衡发展”的保障：“建立健全义务教育均衡发展保障机制。”最后突出实现“均衡发展”的几个工作抓手：推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源；切实缩小校际差距，着力解决择校问题；加快缩小城乡差距；努力缩小区域差距。在每个抓手下面又有具体要求。由此可见，义务教育的均衡发展已成为国家在义务教育领域中的“战略重点”，即“重中之重”。袁振国在《纲要》解读中指出：“把义务教育的均衡发展作为整个义务教育的重中之重。”[1]

为切实推进义务教育的均衡发展，就有必要明晰义务教育均衡发展的涵义、成为战略重点的原因以及实现途径，这些即是本文研究的内容。

一、中国的义务教育均衡发展的涵义

对“义务教育均衡发展”涵义的解读存在人际差异、历史差异和地域差异，不同人、不同时期、不同地域有不尽相同的理解是完全正常的。在此，我们以“目前我国”为时空定位，以忠实《纲要》为立场，来解读“义务教育均衡发展”的涵义。

1. 质量或水平是义务教育均衡发展的终极目标

均衡指教育质量或水平的均衡，教育质量或水平的最根本评价标准是学生通过教育所获得的发展或成长的质量或水平。《纲要》第一章强调指出：“把提高质量作为教育改革发展的核心任务。树立以提高质量为核心的教育发展观。建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制，把教育资源配置和学校工作重点集中到强化教学环节、提高教育质量上来。制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系。”教育部基础教育一司司长高洪在就《纲要》答记者问时也强调：“义务教育在全面普及之后就要把工作重点转移到推进均衡发展上”，这里的“普及”无疑是“数”概念，而“均衡发展”则显然是“质”概念，这一理解在随后袁振国答记者问中得到了印证和进一步的阐释：义务教育的最大特点是强调义务教育的均衡发展……义务教育已经全面实现普及的背景向我们提出了一个新的要求，如果说在一个很长的时间之内我们解决的是一个有学上的问题的话，现在关注的是上好学，而上好学是要让所有的学生、所有的家庭能够普遍受惠，这是一个社会的阶段性要求，在这样的背景下把义务教育的均衡发展作为整个义务教育的重中之重[1]。这里的“上好学”无疑是指接受优质教育，即高质量、高水平的教育。有不少学者撰文表达了相同的理解：“基础教育均衡发展，核心是教育的民主化、公平化，也就是尊重每一个学生接受优质教育的权利。均衡是为了大面积提高教育质量，发展过程中不要人为地拉大差距，是要鼓励不同的学校不断提高自己的水平，办成高水平的学校。均衡发展不是限制发展，把高水平的拉下来，而是要鼓励发展快的地区提高质量和水平，在发展过程中逐步把水平不高的提上来。”[2]

2. 操作上义务教育的均衡发展直指办学条件

高质量的教育必须以优质的办学条件为基础，这是教育常识。所以，为了实现义务教育质量均衡的终极目标，就必须以均衡配置教育资源，改善弱势地区或学校办学条件为抓手。正如《纲要》第四章所强调的：“推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。”“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。”袁振国在解读《纲要》时也认为：“明确了到2012年初步实现均衡，到2020年基本实现均衡的目标，在这种目标的指引下，在经费、师资、校舍建设各个方面都会有相应安排。”[1]有学者也认为“从促进均衡的阶段看，首先是条件均衡，然后是质量均衡。”[2]

二、义务教育均衡发展成为国家战略重点的原因

（一）社会公平呼唤义务教育的均衡发展

社会公平是人类一直梦寐以求的理想，是社会文明进步的重要标志，从这个意义上讲，社会文明进步史就是社会公平的实现史。社会公平更是中国共产党矢志不渝的理念，并一直进行着艰苦卓绝的伟大实践。教育公平处于社会公平的基础层面，所以《纲要》强调：“把促进公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。”教育公平首先要求在义务教育阶段实现，《纲要》强调：“教育公平的重点是促进义务教育均衡发展。”其原因有二：第一，义务教育阶段的公平将实现教育领域和社会领域公平的最大化。因为义务教育的“强制性”使最大比例的受教育者集中于此，义务教育阶段的受教育者的数量要远远大于非义务教育各阶段，甚至大于非义务教育各阶段的总和，如2008年高中在校学生4 576.07万人，学前教育2 474.96万人，高等教育2 907万人，非义务教育在校生9 958.63万人，而义务教育在校生103 31.51万人[3]。所以，义务教育阶段的公平具有很强的普惠性。第二，义务教育阶段较易实现公平。因为搞好义务教育是各级政府的法定权利和义务，是必须要做好的事情，否则，政府官员将受到法律的追究。《义务教育法》第九条明确规定：“发生违反本法的重大事件，妨碍义务教育实施，造成重大社会影响的，负有领导责任的人民政府或者人民政府教育行政部门负责人应当引咎辞职。”这种法律上的“必须”极大地调动了各级政府办好义务教育的积极性；另外，义务教育阶段在校生最多，这表明义务教育直接涉及到了更多人的利益，能够调动更多人的积极性来关心、支持义务教育。这样，在政府和社会各界通力合作下，义务教育阶段实现公平相对不那么困难。

（二）均衡发展是完美义务教育的必然追求和表现

众所周知，教育是国家现代化建设的基础，义务教育又是教育中的基础，义务教育的这种“基础中的基础”地位，决定了它将对教育整体发展和国家现代化建设产生深刻、长远和重大的影响，如同建筑物一样，越是基础部分越不允许有问题，哪怕“瑕疵”都可能导致重大问题。所以，“完美”应是义务教育的理念，义务教育应在追求“完美”的进程中不断完善。均衡发展是完美义务教育的必然追求和重要表现，“失衡”即出现薄弱环节，是义务教育的重大问题，就像建筑物的地基存在“疲软”部分将对建筑物产生毁灭性破坏一样，义务教育中的薄弱环节将严重影响人才培养的质量和国家现代化建设。所以，我们必须把义务教育的均衡发展提升到国家战略重点的高度予以重视。

（三）我国义务教育的现状要求重点抓“均衡发展”

1. 均衡发展是义务教育实现普及后的必然重点

“普及和均衡”是义务教育前后两个价值追求，义务教育首先追求“普及”，实现“数量”上的义务教育，当实现普及后，追求“质量”的“均衡”则必然由幕后走到台前而成为“重点”。早在1993年，中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出了义务教育的普及目标：20世纪末“全国基本普及九年义务教育”，基本普及即90%以上的普及。到2008年，这一目标早已达成，据《2008年全国教育事业发展统计公报》的数据，到2008年底，实现义务教育普及目标并验收合格的县（市、区）累计达到3 038个（含其他县级行政区划单位207个），占全国总县数的99.1%，人口覆盖率达到99.3%[3]。所以，2010年的《纲要》就必然强调义务教育的均衡发展，正如教育部基础教育一司司长高洪和《纲要》研制工作小组办公室成员袁振国在解读《纲要》中有关基础教育的内容时指出的那样：“义务教育在全面普及之后就要把工作重点转移到推进均衡发展上”，均衡发展是“现在义务教育全面普及后向我们提出的一个新的要求”，应“把义务教育的均衡发展作为整个义务教育的重中之重”[1]。

2．均衡发展是义务教育发展实然不平衡的应然选择

均衡发展是义务教育的“应然”，而我国义务教育目前的“实然”则是严重的不平衡，这种不均衡存在于东西部间、城乡间、校校间等多个维度。

据中国教育年鉴（2007卷）统计[4]，初中升高中和高中升高校的比率，东部明显高于西部，这虽然与西部高中教育和高等教育不发达有关，但根本原因是西部地区义务教育质量水平不高，不能为高中提供优质生源，连锁反应地使高中也难以为高校提供高质量生源。国家社会科学基金“十一五”规划（教育学科）2006年度国家重点课题“中小学生学业成就调查研究”成果（课题编号：AHA060008）表明，小学义务教育质量区域发展不均衡。东部地区学生的学业成就水平明显高于中西部地区，两者间的差异非常显著（F=113.014，P=0.000＜0.05），而西部和中部地区学生间的差异则并不明显；城市学生的学业成就水平明显高于农村，两者间的差异非常显著（z=-6.663，p=0.00＜0.01）[5]。另外，“择校”现象的普遍存在且愈演愈烈，又折射出优质校和非优质校之间“校际失衡”的客观存在。义务教育失衡的实然状态严重影响了教育公平和社会公平，有害和谐社会的建立和社会主义现代化建设，所以，强调义务教育均衡发展是我们应然的也是明智的选择。

三、高师在义务教育均衡发展中的使命

如前文所述，从终极目标上说，义务教育均衡发展的价值取向是质量或水平。教育质量虽受多因素制约，但关键是教师素质，这已是众所周知的常识，教育水平和质量的差异主要原因是师资素质的差异，联合国教科文组织在定义好的教育质量时强调：“教师质量始终是一个核心的问题，没有好的教师，不可能培养出高质量的学生。”[6]《纲要》第十七章也强调：“建设高素质教师队伍。教育大计，教师为本。有好的教师，才有好的教育。”我国义务教育办学水平或教育质量在区域间、城乡间和学校间存在失衡甚至是巨大失衡，关键原因是师资水平的失衡或严重失衡。师资水平可通过学历、教育理念、教育行为等方面进行考察。2004年，全国城市小学教师大专及以上学历的比例为71.3%，乡镇为58.4%，农村为40.1%，农村比城市低31个百分点。全国初中教师本科及以上学历比例为55%，县镇为28%，农村为19%，农村比城市低36个百分点[7]。

实地调研表明[8]，东西部基础教育教师素质存在显著差异，东部比西部高一筹，东部教师学历达标率高，紧跟时代步伐，观念更新快，视野开阔，教改教研活跃。如，上海建平中学的教师还能用双语教学，每人都有论文发表，基本摆脱了“应试教育”的束缚，确立了素质教育的理念并积极进行素质教育的教改探索，教学手法多种多样、新颖创新，重点放在发掘学生的潜能，培养创新素养、实践能力和价值观上。建平中学有一支高素质的教师队伍，教师中有4个博士、7个硕士、61个参加硕士课程学习，其余全部为本科。在西部，中小学教师中的大多数基本满足于“教书匠”的浅层次水平，他们观念陈旧落后，教学方法单一，恪守“应试教育”的老路，素质教育理念淡漠，重教不重学，以传授知识为主；注重结果性目标，忽视过程与方法，更想不到情感态度价值观的培养；满堂灌，轻视学生创新精神创新能力和实践能力的培养，多讲多练多作业多考试；基本不搞教研，基本没有研究课题，基本不写论文，一门心思地教授知识，学科水平不高，视野狭窄，信息闭塞，不了解学科前沿，教学理念滞后，经验缺乏理论升华，应试教育根深蒂固，占课、争课、抢课现象普遍，轻视漠视知识的更新和教育方法的创新，对素质教育缺乏深度理解，只关心学生学业成绩；在师生关系上，缺乏民主性平等性，仍是教学活动中的主宰者和统治者，什么都要管，很累，缺乏与学生的多方面心灵交流和沟通。在教师素质存在如此巨大差异的情况下，教育质量西部不如东部则是必然的。要解决教育质量失衡问题，关键突破口是大力提高西部师资水平。因此，《纲要》强调：“加快薄弱学校改造，着力提高师资水平。”

高等师范院校是教师教育的专门机构，是培养培训基础教育教师的主要场所。孵化和提升教师素质不仅是高师的社会责任，而且高师积累了丰富的教师教育经验，同时也有精深的教师教育理论研究，集中了大批教师教育专家。所以，高师作为教师教育的思想库和实施基地，在推进义务教育均衡发展中，肩负着“输送和培训师资”的历史使命，即高师输送优秀师范毕业生到义务教育薄弱地区或学校任教，培训义务教育薄弱地区或学校的现有师资。

（一）输送

从20世纪80年代起，为促进西部及边远落后地区的教育发展，一些师范大学就开始招收“定向生”和“委培生”。“定向生”制度是在生源地不限的情况下，入学开始就签订协议，毕业后到西部及边远落后地区学校任教；“委培生”制度则只招收西部及边远落后地区生源，毕业后必须回到生源地学校任教。“定向生”和“委培生”制度使师范大学为西部及边远落后地区培养输送了大量合格的师资，在促进西部及边远落后地区的教育发展中发挥了巨大作用。但随着大学生毕业包分配制度的废除，自谋职业、双向选择制度的实施，“定向生”和“委培生”制度自然终止。结果是，发达地区的毕业生留在原地，欠发达地区的毕业生尤其是优秀毕业生流向发达地区，欠发达地区出现人才特别是优秀人才的“真空”，严重影响了落后地区教育的发展，出现了东西部间、城乡间基础教育的严重失衡。为缓解失衡，国家采取多项措施，恢复高师“定向生”制度是措施之一。

从2007年起，教育部试行了部属师范大学免费生教育试点的改革，这一政策是制度建设上的改革，主要是探寻农村教师的补充和质量提高的机制。《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》明确指出：“从2007年秋季入学的新生起，在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、陕西师范大学和西南大学六所部属师范大学实行师范生免费教育。”“部属师范大学师范专业实行提前批次录取，择优选拔热爱教育事业，有志于长期从教、终身从教的优秀高中毕业生。”“免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育十年以上。到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年。”[9]

部属师范大学应不辱使命，按照教育部的相关要求，围绕培养造就优秀教师和教育家的目标，大力推进教师教育改革，特别要根据基础教育发展和课程改革的要求，精心制订教育培养方案。安排名师给免费师范生授课，选派高水平教师担任教师教育课程教学，建立师范生培养导师制度。按照学为人师、行为世范的要求，加强师范生师德教育。强化实践教学环节，完善师范生在校期间到中小学实习半年的制度。要通过培养教育，使学生树立先进的教育理念，热爱教育事业，具有长期从教的职业理想，为将来成为优秀教师和教育专家打下牢固的根基。

（二）培训

在提升欠发达地区义务教育师资水平中，高师扮演的主要角色应是“培训者”而不是上面谈到的定向“输送者”，因为当前“自主择业”、“人才流动”已成主流，靠“定向生”一纸协议来限制“择业”和“流动”已愈显苍白。欠发达地区义务教育的在职师资，由于受自身、家庭、单位等多种因素的制约，其“流动性”相对较弱，且他们是欠发达地区义务教育的主要实施者，因此，把重点放在“在职教师”的培训上是明智之举。高师培训对象应包括教育行政干部、校长、教师，重点是校长和教师。

1. 走出去和请进来结合

“走出去”即利用节假日组织高师专家送教上门，也可“请进来”，一般是指利用寒暑假请校长教师到高师集中培训，现在有一种新的“请进来”的培训形式——“顶岗实习，脱职培训”[10]。“顶岗实习，脱岗培训”即高师师范生经过在校培养，达到从事教育教学的基本条件，到义务教育薄弱学校顶岗实习，顶下来的教师到高师集中脱岗培训，提升薄弱学校师资水平。

2. 分散和定向结合

“分散式”即对不确定地区或学校的教师进行培训，“定向式”即高师与某一地区或学校结成固定帮扶关系进行培训。如唐山师范学院定向帮扶对象是国家级贫困县张家口尚义县。唐山师范学院实施的“定向式”培训的主要形式有：

（1）定期派专家登门为其开设讲座。如2009年3月，唐山师范学院派3位教授给尚义县中小学教师开了《提高教学质量的策略》等7个讲座，讲座给“全体教师注入了新鲜的教育理念，为全体教师提升专业素质、改进课堂教学模式和强化教育科研理念提供了坚实的理论基础，为尚义县基础教育新课程改革、创新教育观念、提高教学质量提供了有效的策略保障。这次培训活动是尚义县历史上规模最大、学术水平最高、参加人数最多、培训效果最好的一次学术报告会。”[11]

（2）实地考察、调研、现场指导。这次培训活动中3位教授还实地考察了部分中小学学校，并就针对学校的办学效益、教师培养、课堂模式构建、提高教学质量等进行了专题调研、指导。

（3）建立实验学校。唐山师范学院在尚义县建立了若干所实验学校，如尚义县第二中学和新兴街小学等，定期对学校的课题研究进行指导，对教师的专业成长进行培训。

（4）牵线搭桥组织校际交流。唐山师范学院组织唐山市丰南区的学校为尚义县学校送课、做培训，进行校际交流，提高贫困地区教师的素质。

3. 一次性和跟踪性结合

“一次性”培训缺乏“后续行为”，即培训结束后，高师培训专家和基础教育受训者即脱离关系，没有对受训者后续的跟踪指导，没有引起受训者教育教学行为的实质变化，致使培训效果大打折扣。这是一种易于操作的培训，因此成为传统教师培训的主要形式，但也是教师培训的弊端所在。为克服这一弊端，现在倡导“跟踪性”培训，即集中培训结束后，培训专家给学员布置后续工作，如要求每个学员做一个专题讲座，上一节观摩课，承担一项课题，发表一篇论文等，通过这种形式，把所学到的先进教育理念转化为教育教学行为。培训专家还要多次深入到学员所在学校，了解受训后的教育教学情况，解答学员提出的问题，对学员进行及时指导。实践表明，跟踪性培训效果明显优于一次性培训，只不过跟踪性培训涉及较多主客观条件，操作难度较大，所以，跟踪性培训需要我们动用更多的智慧付出更大的努力。

义务教育的均衡发展是中国未来十年必须做好的大事，这件大事的圆满完成，至少需要两个条件：一是认识层面，必须科学、准确地领悟义务教育均衡发展的精神实质，到位地把握它的重大意义；二是操作层面，必须建立从上到下，即从中央到地方、从政府到学校的有效、高效、优质的实施机制。

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要基础教育解读[EB/OL]http://www.gov.cn/xwfb/2010-03/02/content_15 45146.htm,2011-06-07.

[2]关松林.论基础教育发展的均衡与失衡[J].教育研究与实验,2010(5):40-43.

[3]2008年全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://jkw. sf.gov.cn/tongji/20110318102138138.doc.2011-06-07.

[4]《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴(2007卷)[M].北京:人民教育出版社,2008:98.

[5]中央教育科学研究所课程教学研究中心.义务教育监测报告:中国小学教育质量稳步提升[EB/OL].http://www. educast.com.cn/show/er.htm?ID=2009-1205104235-766, 2011-06-07.

[6]周满生.教育发展中的几个问题[EB/OL].http://www. china.com.cn/xxsb/txt/2008-02/19/content_10187206.ht m,2011-06-07.

[7]全面推进素质教育的义务教育均衡发展问题研究报告(上)[EB/OL].http://www.nhjsjx.net/news/newstmp.asp?n ewsid=251,2011-06-07.

[8]陈绍有.东西部基础教育的差别——赴宁沪教育考察总结[EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_46eca327010 0falb.html,2011-06-07.

[9]教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2007-05/14/content_6 14039.htm,2011-06-07.

[10]范永胜,等.高师实现教师职前培养、职后培训双赢的策略[J].现代教育科学(高教研究),2010(9):105-107.

[11]孟建平.用思想知识智慧启迪教师——记唐山师范学院讲师团赴尚义县支教活动[EB/OL].http://pxzjks.blog. 163.com/blog/static/2899126620093294819246/2011-06-07.

（责任编辑、校对：韩立娟）

The Meaning and Status of the Balanced Development of Compulsory Education and the Teachers’ College’s Mission

YAN Man-fu, PENG Xian-zhi, ZHANG Ai-zhu
(Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

The Outline of Chinese Medium-and-long-term Educational Reform and Development Planning (2010-2020) has established the status that the balanced development of compulsory education is strategic focus. The core value orientation of the balanced development of compulsory education is the balanced quality or level. The status of strategic focus is based on compulsory education’s characteristic and our national conditions. The teachers college is the think- tank and base to shoulder the historical mission in supplying and training teachers to boost the balanced development of compulsory education.

compulsory education; balanced development; strategic status; teachers’ college

G522.3

A

1009-9115(2012)06-0119-05

2011年河北省社会科学基金项目（HB11JY038）

2012-05-08

阎满富（1958-），男，河北丰南人，博士，教授，研究方向为教师教育。