“素质教育新规”触动谁的敏感神经

阮成武

近期，为进一步推进素质教育，各地纷纷出台规范办学行为的有关规定。据人民网报道，2009年10月26日，成都市教育局出台《关于进一步规范办学行为深入推进素质教育促进中小学生健康成长的若干规定》(以下简称“五项禁令”)，除封杀奥数外，还囊括了清理中考加分、严禁违规补课、规范招生行为等众多相关规定。一天后，教育局开通的五部热线电话，全部爆满；仅在成都市教育局网站上，该新闻的点击率就达到13万次；来自各方面的反对意见达到了2700条之多。成都市“五项禁令”不过是教育部、四川省人民政府办公厅、四川省教育厅相关文件的具体贯彻和落实，并没有多少“新招”和“创举”。但这些看似作为规范办学行为的“素质教育新规”，触动的却是众多个体、群体和部门的敏感神经——利益，特别是教育利益，以及由此衍生的经济和社会利益。

在教育成为一种普遍的民生诉求和一种重要的利益对象，并与各种社会利益关系密切的当今社会，上述“素质教育新规”实质是对越来越混乱和畸变的教育利益关系进行的必要调整。如何认识这种利益调整的合理性与复杂性，立足和谐社会建设目标与要求，改进教育政策决策模式，建立和完善教育利益协调机制，使利益调整成为实施素质教育的内源动力和制度资源，是本文通过案例研究所企望的。

文本解读：“素质教育新规”的要素分析

为了研究的方便，本文选取成都市“五项禁令”为样本作政策分析。该文件制定的目的是“进一步规范中小学办学行为，深入实施素质教育，促进中小学生健康成长”。文件相关规定共五项20条。

规范主体

“五项禁令”制定、执行和监督的主体是政府及教育主管部门、教育督导部门、督查组；同时，设立举报电话，接受群众和媒体监督。这反映出规范办学行为、促进学生健康成长之宗旨，体现了政府部门的一种教育管理职能，同时也体现了群众监督和媒体监督的作用。

规范对象

“五项禁令”涉及的对象包括教育系统内和教育系统外两大部分，教育系统内包括教育行政部门、教研培训机构、教育学会、中小学(含义务教育阶段学校和高中)、在职教师、学生；教育系统外包括家长(含家长委员会)、文化部门管辖的青少年宫、青少年活动中心、社会举办的各类收费培训和补习班等相关部门、团体和个人。

规范内容

“五项禁令”内容主要包括以下几方面。在教学行为方面，要求严格执行课程计划，严格控制课外作业量，严格作息时间；在教师行为方面，禁止在职教师举办或参与社会举办的各类收费培训和补习班，严禁教师私自在校外有偿兼课兼职；在学科培训和竞赛行为方面，禁止包括“奥数”在内的所有学科培训和竞赛，禁止各种与入学挂钩的选拔性考试和测试，禁止将“奥数”等学科竞赛成绩与“小升初”挂钩；在招生行为方面，严禁提前招生和接收学生就读，严禁向社会宣传学校中考和高考排列名次或竞赛成绩，炒作升学率和状元；在考试评价行为方面，严格控制考试次数，改革考试评价方法，禁止下达升学指标，清理整顿加分项目。这些行为直接指向教育系统内的学校、教师及教育主管部门，但却间接涉及教育系统外的诸多利益相关者，如家长、学生、教师，还有各类培训、考试和竞赛的组织者，各级各类招生学校，以及教材及教辅资料的出版发行者等。

规范类型

具体说，“五项禁令”包括20条政策规定，可区分为限制性规范、禁止性规范、倡导性规范、处罚性规范四类。限制性规范四条：严格控制课外作业量，严格作息时间，严格控制考试次数，清理整顿加分项目。禁止性规范11项：违规补课；包括“奥数”在内的所有学科培训和竞赛；与入学挂钩的选拔性考试和测试；将“奥数”等学科竞赛成绩与“小升初”挂钩；利用公共教育资源为“奥数”等各类有偿补习班和培训班提供教学设施或场地；在职教师举办或参与社会举办的各类收费培训和补习班，教师私自在校外有偿兼课兼职；在小学、初中毕业生学业考试结束前进行招生；将未完成九年义务教育的初三学生提前送到高一级学校就读；以任何形式向社会宣传本校考试排列名次或任何竞赛成绩，利用新闻媒体、悬挂横幅、校园网站等各种形式宣传炒作升学率和考试状元；下达升学指标；以考试成绩和升学率为主要标准对学校和教师进行评价和考核奖惩，公布学生考试成绩和按考试成绩给学生排名次、座次。倡导性规范共一项：小学考试实行无分数评价，采取等级和评语评价办法，初中学业成绩鼓励采用等级评定方法。其余四条为处罚性规范。

规范机制与手段

“五项禁令”按照“属地管理”和“谁主管、谁负责”的原则，建立了简洁而有力的运行机制与手段：明确教育主管部门和学校的第一责任人和直接责任人；成立巡视督查组，不定期进行明察暗访；设立举报电话，发现一起查处一起，接受群众和媒体监督。

违规问责

“五项禁令”制定了四条处罚性规范，具体如下。教育行政部门违规的，由上级教育行政部门给予警告、通报批评、取消评优评先资格、撤销荣誉称号等处分并限期整改。中小学校违规的，由教育行政主管部门给予警告、通报批评、取消评优评先资格、撤销荣誉称号并限期整改。民办学校违规的，由审批机关责令限期整改并给予警告，情节严重的，依法责令停止招生，吊销办学许可证。个人违规的由所在学校、单位或教育行政主管部门视情节轻重，给予通报批评、取消评优评先资格直至行政处分；对情节严重的，按照相关规定和程序，是教师的解除聘任合同，是局长、校长的撤销行政职务。

可见，“五项禁令”涉及的不仅是教育主管部门及其下辖的有关事业单位、学校、教师、学生及相关的办学行为、教学行为和管理行为，而且关涉千万学生的家庭、文化部门下辖的青少年宫、各种社会教育机构、出版部门等；不仅涉及教育组织和个人的教育活动，还涉及教育机会的分配与获得、教育资源的配置与享用、教育权利的划分与行使、教育时间精力及经费的投入与收益等。因而，这些看似是对教育部门和单位办学行为的规范，从而使中小学办学回到素质教育的正确轨道，而实际上涉及众多教育利益相关者及其利益关系的重新调整和配置。因而，“五项禁令”的颁布与实施不再是无关痛痒的口号，而是“伤筋动骨”的利益调整，势必引起社会的普遍关注，利益冲突产生的反对声自然就在所难免。

原因探析：“素质教育新规”的利益冲突

成都市教育局“五项禁令”改变过去以倡导性规范为主，提出一系列有针对性和操作性的限制性、禁止性规范，以期对规范办学行为、推进素质教育起到切实有效的引领和推动作用。这对于中小学实施素质教育，促进学生和谐健康发展，回归教育的公平性和公益性，净化教育行业的风气，无疑是十分有益的。但这些新规在协调和缓解原有利益矛盾的同时，却又产生

新的利益矛盾，使一些隐性的利益矛盾显化为利益冲突。

公共利益与私己利益的冲突

“五项禁令”的禁止性规范，是对一些单位、群体及个体的部门利益和私己利益进行一定的限制、禁止与取消，以维护和彰显教育的公共利益。如禁止教育行政部门、教研培训机构、教育学会、义务教育阶段学校，举办、协办以及组织学生参加包括“奥数”在内的所有学科培训和竞赛；禁止利用公共教育资源(中小学校、教育学会、教研培训机构以及教育部门管辖的青少年宫、青少年活动中心等)为“奥数”等各类有偿补习班、培训班提供教学设施或场地；禁止在职教师举办或参与社会举办的各类收费培训和补习班，严禁教师私自在校外有偿兼课兼职。显然，这些规定的宗旨是贯彻教育部、四川省政府办公厅、四川省教育厅的有关文件精神，进一步全面贯彻党的教育方针，切实加强中小学管理，规范办学行为，科学安排作息时间，切实减轻学生过重课业负担，严格执行课程计划，提高教育教学质量，大力推进素质教育，集中力量解决好人民群众普遍关心、社会反响强烈的热点难点问题。这些宗旨及相应的政策规定，强化了公共利益，有利于教育事业和谐发展和青少年健康成长，办好人民群众满意的教育。

然而，它对不同部门、群体和个体带来的利益结果却是不同的，使许多既得利益者的利益受到影响。例如，它触及了那些包括“奥数”在内的各类学科培训和竞赛的举办者、参与者，以及协助或为其提供教学设施或场地而从中谋取利益的教育行政部门、教研培训机构、教育学会、青少年宫、青少年活动中心、学校的有关人员的利益，也割断了那些举办或参与社会举办的各类收费培训、补习班或私自在校外有偿兼课兼职的在职教师获取“外快”的财源。当然，这也限制或取消了一部分学生及其家长试图通过“奥数”和艺体、科技等培训参加竞赛以获得证书，求得比别人更加优先入学、择校、加分等教育利益。

目的性利益与手段性利益的冲突

“五项禁令”的限制性规范和倡导性规范，旨在为学生创造宽松、公平、积极的教育环境，保护和维护的是学生的目的性利益，即学生身心的健康、和谐、快乐成长，达到素质教育的终极目的。然而，这与学生及其家长所要获得的手段性利益产生了冲突。如为切实减轻学生过重课业负担，文件要求严格控制课外作业量，严格作息时间，严禁违规补课，严格控制考试次数，改革考试评价方法，禁止下达升学指标，清理整顿加分项目。显然，这些规定能够使学生有更多时间去探究学习、自主学习、发展兴趣，从事体育锻炼、享受应有的休息权利，减轻心理压力和学习负担。这对于学生的健康成长、和谐发展、公平享受教育机会，是一种很好的保障和促进。但这件“好事”却往往面临受益者冷遇的尴尬，一些学生和家长还是想方设法参加各种学科竞赛、学科培训以及体育、艺术、科技特长培训，以求得一定的“特长”，获得一定的“证书”，作为“小升初”和“中升高”录取加分和进入优质学校的优惠券与通行证。这种实用、管用的手段性利益，往往成为学生及其家长的现实目标和行为尺度，而将那些尚不构成现实需要和实际功用的目的性利益遗弃了。

整体利益与局部利益的冲突

“五项禁令”的一个核心问题，是治理愈演愈烈的“择校”和五花八门的“择生”现象，以及由此带来的教育秩序混乱、办学行为失范等问题。显然，这些新规的出台，对于成都市教育行业、中小学学生及其家长的整体利益，是十分有利的，即所谓大家都“重回同一起跑线”上。然而，整体利益的维护与保障，必然会触及一些单位、群体的局部利益，因为造成整体利益受损的真正原因，正是一些单位和群体的局部利益竞争与膨胀所造成的。那些违规做法的背后是通过“择生”来提高学校的升学率、重点率，使一个学校声名鹊起，使一些官员、校长、教师的政绩业绩更加显赫；反过来，名校、名校长、名师等品牌资源，又进一步引来政府的支持、社会的承认和学生及其家长的热求，于是，学校、校长、教师能够名利双收。而且，“名校”与“奥数”之类培训班、学科竞赛挂钩，形成“互利双赢”的利益链条。然而，“名校”与“奥数”挂钩，当这种“各得其所”的局部利益被无限膨胀时，受苦的是家长，受累的是学生，受害的是社会，受指责的是教育主管部门。

教育利益与经济利益的冲突

“五项禁令”治理的另一类现象，是经济利益对教育利益的嵌入与僭越。前者指文化部门下属的青少年宫、青少年活动中心以及一些社会力量举办的培训学校等，通过种种方式开展和参与各种培训、竞赛，并与一些学校的招生、选拔等挂钩，结成利益链条；后者主要指教育部门下属的教育学会、教研培训机构参与或组织学科培训、竞赛，在职教师走出校门或利用业余时间从事以寻利捞钱为目的的办班、有偿兼课兼职。事实上，前者已形成一个巨大市场，甚至成为规模高达10亿元的成都市“奥数经济”，以至于“五项禁令”一出，那些依附于“奥数经济”的单位甚至“无法正常运转”。这种以利益驱动为动力、以与“名校”挂钩为诱引，使“奥数”培训、竞赛走向“普遍化、低龄化”，使本来只适合很少一部分儿童学习和发展的“游戏”，把太多学生和家长都卷了进去，成为组织者和举办者牟利的工具。同时，一些在职教师加入其中，为之推波助澜，与前者“里应外合”，对正常教学秩序、学校声誉和教师职业形象的损害难以估量。

显然，这种经济利益对教育领域的侵蚀，是与教育利益公正、公平分配相冲突的。学生及其家长千辛万苦地投资：上这样那样的培训班，参加各种名目的竞赛，无非是为了获得更多的教育利益——优质教育资源、加分政策等。当教育利益分配以此类培训班、竞赛、证书作为交易成本时，众多学生及其家长的利益需求就会被唤起和强化，纷纷主动或被动地卷入。当这种成本付出在一些人身上“交易”成功时，那么，这就意味着多数人的教育利益受到了侵害，教育公正与公平因此就被扭曲了。协调

对策思考：“素质教育新规”的利益

成都市以“五项禁令”为主要内容的“素质教育新规”，触动众多利益相关者的敏感神经，其制定的合理性与执行的复杂性并存。换言之，这一政策从制定到执行将是一个复杂艰巨的利益博弈过程，应正确评判政策的能力限度。通过成都市“五项禁令”的政策分析，我们有理由对各地“素质教育新规”的制定与执行提出以下对策建议。

由隐含到直面：素质教育政策制定应基于教育利益分析

“五项禁令”面临着巨大阻力与压力，政策制定者与其静待紧张局面，不如在政策制定过程中，就直面其中涉及的各种利益关系，通过意见征求、方案征集、决策咨询、听证制度等方式，建立完善教育利益表达渠道和机制，分析利益既得者与未得者、受益者与受损者、强势群体与弱势群体，厘清利益矛盾和

冲突的性质、程度及制约因素。这是凸现教育政策问题，确立政策目标，研制政策措施和进行政策分析与评价的重要依据和基础。

由冲突到分享：素质教育政策目标应促进教育利益实现

目前而言，种种办学行为的失范与混乱，主要源于学生及其家长是想通过国家和政府提供的公共教育资源之外的途径和方式来取得更多的文化资本——特长与证书，以此为交易成本获得所希望的教育利益，跻身精英教育“楼台”；而包括“奥数”在内的所有培训、竞赛，正是满足了这种巨大的社会需求，提供政府及教育部门不能提供的那些教育服务所形成的一个巨大“奥数产业”；一些公办和民办学校以此为标准和方式设置选拔性考试，有关招生政策将其作为加分项目或录取标准，则更是将其制度化、合法化了。事实上，这些从扭曲的教育利益关系中获取各种利益的培训和竞赛的培训者、组织者及进行选拔性考试的学校，并没有实际扩大和增加多少教育利益，只是在通向精英教育“楼台”的路上多开了几个道口并设置相应的“收费站”。它使得一部分人顺利、优先通过，但却带来教育通道的严重“超车”“抢道”“超载”“拥堵”。“素质教育新规”在政策上应容纳、承载核心利益相关者合法合理的教育利益诉求，化利益冲突为利益分享，将公共教育资源转化为核心利益相关者的教育利益充分、合理、公平、有效地实现。

首先，实现“上游”增容。进一步加大公共教育资源供给，扩大优质教育资源，扩展教育利益总量，努力“让所有孩子都能上得起学，都能上好学”，使公共教育成为满足人民群众教育利益的主渠道。政府应进一步整合教育资源，在学校类型、招生政策、师资配备、校长任用、评比考核等方面，模糊精英教育与大众教育的界限与等级，消除“名校”、“名校长”、“名师”等精英教育制度标识，取消竞赛和特长加分、选拔性考试等制度和非制度性的“择生”行为，扩充和丰富优质教育资源平台，打破学校间利益割据，实现优质教育资源共享。

其次，打通“中间”环节。一方面，切断嵌入型利益相关者——文化部门各种附属机构、社会上各种培训班对教育利益侵害而获得经济利益的源头；另一方面，切断僭越型利益相关者——教育主管部门下属的事业单位、学会、学校和教师通过教育利益的不正当提供与配置而获得部门利益、群体利益和个人利益的源头。以此，避免因这种“中间”环节阻隔而导致人民群众教育利益的受损和冲突。

再次，促进“下游”分流。在现阶段，人民群众“上好学”的需求已被纳入“民生”范畴，而且“在现代社会如果一个人不能获得有效的、公平的教育利益分配，不能获得一定的教育权利、教育机会、发展水平和资格的认定，他就可能丧失一切现有的和未来的发展机会。”因此，政府最大的责任是根据一定的价值选择，提供和分配公共教育资源，使人民群众教育利益得到充分、合理、公平、有效实现，以实现公利私益；同时，也要加强教育利益的引导与规制，建立教育利益矛盾调处机制，规范和制约这一过程中违规违法、侵损公共利益的行为，以保障私利公益。还应重视的是，学校和教师既是教育利益生产与提供者，也是教育利益需求和获得者，政府应加强对学校和教师的利益供给，保证学校和教师的利益实现，防止那些放弃公共利益、整体利益和学生发展的目的性利益，而去参与以“奥数”为中心的“利益联合体”，以获得部门和私己利益的行为。

从控制到治理：素质教育政策实施应加强教育利益协调

成都市“素质教育新规”一个鲜明特点，是以“禁”为主要内容和手段，限制和取消从公共利益、整体利益中谋取不正当的部门利益、局部利益，限制和取消以牺牲和扰乱教育利益公正公平来牟取经济利益的行为，藉以挽回公共利益、整体利益，彰显目的性利益和教育利益的公正与公平。在市场经济迅速发展的今天，教育已从政府垄断的附属部门和纯公共产品，发展成为一种既非政府亦非营利的第三部门，一种通过志愿以求得公益的公共产品。作为一种非营利性组织，教育不同于政府以强制方式追求公益，而是通过社会活动主体的选择、理解和协商形成共同的道德与信念来实现和保障公益的。在此之下，政府通过简单的“禁令”来切断教育与社会、市场的联系，包办民众的选择和志愿行为，显得有些无奈和难为。在“素质教育新规”制定与执行中，一如吴康宁先生所言，学生、家长、教师、校长、地方行政官员、政治家等，都有其各不相同的自身利益，他们只是一种“利益联合体”。只是这种利益关系或密或疏，或直接或间接，或受益或受损，或强势或弱势。为此，“素质教育新规”应改变政府与公民(学习者及其家长)之间的强制性关系，建立一种“委托一代理”的教育服务关系，使学习者由“受教育者”成为追求和实现自身教育利益的利益主体；转变学习者与学校之间的规制性关系，建立彼此双向的责权主体关系，确保学习者对教育内容、方式的选择权和自主权；改变政府、学校对教育的垄断地位，确立家庭及家长在教育机会上的选择权和教育过程的参与权。进而，政府变控制为治理，以实现不同利益相关者间的教育利益协调。

首先，教育利益主体关系的协调。“素质教育新规”所涉及的教育利益相关者大致包括三类，即核心利益相关者、嵌入型利益相关者和僭越型利益相关者，三者是相互制约的。只有遏制住后两者，核心利益相关者的教育利益才能得到充分、合理、公平、有效实现。尤其是要进一步截断后两者以各种形式“里应外合”结成利益链条，造成教育利益分配的不正当、不公平。

其次，教育利益客体关系的协调。在利益分化日益严重的今天，教育在促进“后致性”社会流动及利益分配和再分配方面愈益发挥重要作用，教育利益客体已成为一种竞争性很强的稀缺资源。教育利益客体既是人们接受教育的目标，更是人们进一步获得新的教育利益以及其他社会利益的重要手段。教育公正与公平集中体现在教育利益客体的获得及其意义和价值的实现上。就成都市而言，教育利益协调的关键是，“奥数”等竞赛、培训、特长与“名校”招生、教育机会分配、学业水平认定的脱钩。以此祛除经济利益对教育利益的干扰，避免教育系统不同单位、群体之间利益之争造成对教育利益的损害。只有这样，才能拨正教育的目的性利益与手段性利益、公共利益与私己利益、整体利益与局部利益的关系。

再次，教育利益主体与客体关系的协调。作为一种制度设计和安排，“素质教育新规”应在政府主导下加强不同利益主体间交流与互动，促进政府与学校、社会、学生及其家长的对话与协商，扩大社会、学生及其家长对教育利益配置的知情权、选择权、自主权和监督权；建立教育利益诉求的表达机制、利益分配过程和结果的监督机制，促进教育利益分配公开化、民主化；完善教育利益的初次分配和次级分配机制，为教育利益的弱势群体和个体提供助益和补偿，以推动教育利益循环。

(作者单位：安徽师范大学教育科学学院)