西方公共文化服务体系综述及其启示

●李少惠，余君萍

（1.兰州大学 管理学院，兰州 730000；2.甘肃省临泽县委 组织部，甘肃 临泽 734200）

随着国际环境、经济和社会发展水平的巨大变化，我国同西方各国之间的文化交往和相互影响加深，西方公共文化体系建设对我国公共文化服务体系的形成和构建有着一定的借鉴和参考意义。本文尝试梳理出一些西方公共文化服务政策及公共文化治理规律，并从中寻找适合我国公共文化服务体系构建的路径和模式。

1 西方公共文化发展背景及发展阶段

公共文化是以国家福利性配置机制和“第三部门”志愿性配置机制为核心，并通过公益性文化营销的路径，由代表国家、社会或社团的法人或其他组织，向公共领域提供文化产品和文化服务的公益性文化的一种组织形态。公共文化作为西方各国文化发展必不可少的组成部分，已经进入了公民的日常文化生活。公共文化作为国家提供的公共产品的一部分，其范式也随着西方国家行政管理范式（分别是古典范式、现代范式和后现代范式）的发展而发展。因此，西方国家文化管理体制分为三个阶段：

（1）19世纪初到第二次世界大战前的“自由放任阶段”。从价值理念上看，当时的人们普遍感到，逐步发育成熟的早期自由市场经济完全可以通过市场、价格和供求三要素达到市场的良性运转和资源的优化配置，因此，古典范式奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原则，提供诸如产权保护、法律制度等最基本的核心公共产品成为政府管理社会的有限职责，社会处于自由放任时期。这一阶段基本上没有专门的文化管理部门和文艺政策，公共文化发展处于自发状态。

（2）20世纪50年代至80年代中期的“现代管理体系阶段”。在对自由主义展开分析和批判的基础上,一直受冷落的凯恩斯“国家干预主义”理论风行一时，受到西方政府的青睐，“福利国家”（Welfare State）范式由此产生，与“小政府”价值定位截然相反的“福利国家”范式在西方国家不同程度地建立起来，其特征是“从摇篮到坟墓，包办了人的一切”。在公共文化领域，1959年“法国文化部”成立，这是法国历史上第一个中央文化管理机关，也是文化管理被纳入现代政府行政的标志。为了适应社会发展的需要，西方各种公共文化管理组织、机构、模式、制度或政策纷纷出炉，且至今大部分仍然在实行。

（3） 20世纪80年代末至今的“公共文化服务的转型阶段”。在这一时期，一方面“新公共服务”范式兴起，它以社会本位和恢复公民参与热情为前提，以有机整合各种社会资源为渠道，以动员志愿团体、公益组织等第三部门、公民和私人部门共同参与治理为手段，政府与民间目标共定、利益协商、共同生产，通过公共服务来兑现公共利益；另一方面从国际环境来看，人们对文化价值的判断发生了根本性的变化，从“文化从属”发展为“文化立国”。［1］在当代，国家发展进步的一个重要性因素便是人的素质，要提高公民素质，抓好公共文化建设是必不可少的，其次公共文化需求随着经济社会高速发展而日益旺盛，此外，一个国家的文化环境状况还在很大程度上影响着国家经济和社会的发展。在这一国际背景下，西方各个国家纷纷出台新的文化政策，根据自身特点发展起各种迎合时代的实践操作范式。这一阶段西方各国公共文化体系的明显特征是不同程度地进行文化管理体制的改革，包括部门、机构的设置，政策、法规等的调整。公共文化管理逐渐向强调服务理念的“公共文化服务”转型，政府以满足公民文化权利为出发点和最终目的，以提供“公共文化服务”为主要职责。

通过这一转型，西方国家政府不同程度地改革了文化体制，并在保证国家对文化有效管理的前提下，引入竞争机制，大力提升文化创新力。1982年联合国教科文组织“世界文化政策大会”在墨西哥城召开。会议把推动文化发展当作各国政府面临新世纪所应当作出的承诺，并把人文——文化发展纳入全球经济、政治和社会的一体化进程。1992年，欧盟提出“文化例外”的主张，并确定了界定“文化例外”的六条标准。1993年，欧共体多数国家拒绝美国关于取消对美国影视产品“配额限制”和“自由贸易”的要求。2003年，在巴黎召开的联合国教科文组织第32届大会上，60多个欧洲国家和发展中国家主张达成一项有关文化多样性的国际公约，这项公约将使电影、戏剧、音乐等文化产品脱离贸易谈判的范围和自由贸易规则的限制，从而保证各国决定本国文化政策的权利。1997年，教科文组织又出台《联合国世界文化发展10年（1988-1997）》，明确提出要进一步促进经济、政治、文化的融合，提高对全球人类共同体的人文——文化关怀。1998年3月，联合国文化与发展委员会在斯德哥尔摩举行题为“促进发展的文化政策”（Cultural Policefor Development）的政府间会议，并同时出版两年一度的《世界文化发展报告》。斯德哥尔摩会议的行动方案促使各国“设计和出台文化政策或更新已有的文化政策，将它们当作可持续发展中的一项重要内容”。［2］

1990年，英国文化委员会接受政府委托，会同英国电影协会和手工艺委员等从事英国文化发展战略的起草，1993年以《创造性的未来》为题正式公布。此后，以创造性为主题来制定文化政策的做法便在发达国家流行开来。1994年，澳大利亚推出标题为《创造性的国家：澳大利亚联邦文化政策》文件。同年，加拿大政府也推出了同类型的文件。1998年，欧盟理事会文化指导委员会将建设“创造性的欧洲”（Creative Europe）当作自己的战略目标，并推出了欧盟文化政策的框架模式，该框架有八大标题，包括历史回顾：文化政策和手段；立法、决策和行政机制；制定文化政策的一般目标和原则；文化政策发展方面的问题争论；文化领域的主要法律条款；文化资助；文化体制和新的合作关系；对创造性和参与性的扶持。依照这一框架，欧洲各国相继推出自己的文化政策，它们通常由负责文化、艺术或遗产的政府部门委托自治性的文化委员会中的专家集团起草，文件每隔一段时期会进行修改和更新。目前，出台文化政策的欧洲国家不仅包括英、法、德这样的发达国家，还有俄罗斯、波罗地海三国和匈牙利等原苏联东欧地区的国家。此外，希腊、爱尔兰、马其顿、塞尔维亚-黑山共和国、斯洛伐克和乌克兰也依照这一框架颁布了文化政策，连不属于欧洲范围的加拿大也接受了欧盟的这种文件框架。目前按照欧盟文化政策框架颁布了文化政策的国家已达41个。

2 西方公共文化服务主要模式及评价

世界各国由于传统、国情的差异，形成了不同的公共文化服务制度与模式，归纳起来主要有三种：

（1）政府主导模式。这种模式中从中央到地方政府均设有文化行政管理部门，有垂直领导关系和非垂直领导关系，各级政府文化部门对文艺团体进行有限的资助并提供比较完善的公共文化服务。此种模式以法国和日本为典型代表。

（2）民间主导模式。政府没有正规的文化行政主管部门，主要以政策法规营造良好文化生态，鼓励各类文化团体或机构自我生存。政府财政对文化的投入主要通过各类准行政机构进行分配，这种机构通常被称为“国家艺术理事会”。非政府组织或非营利机构是开展政府公共文化服务的中坚力量，此种模式以加拿大、美国、瑞士为典型代表。

（3） 政府与民众组织的分权化（Decentralization）模式。政府以“一臂之距”（Arm’slength） 与民众组织合作，将文化资源进行分配，并共同管理文化事项，提供文化服务，此种模式以英国、澳大利亚为典型代表。“一臂之距”这一概念用到公共文化政策上多是指政府对公共文化拨款的间接管理模式，它要求政府对公共文化采取一种分权化的管理体制，“一臂之距”原则的基本要义便是从集中管理到分权管理。

《芬兰文化政策》指出，“一臂之距”原则具有“垂直”和“水平”的两种分权向度。［2］所谓“垂直分权”涉及中央政府与其所属行政部门和各级地方政府的纵向分权关系：即一方面，中央政府将文化政策制定和实施的主要权力以及部分文化拨款的责任交给其所属的文化相关部门；另一方面，它还要求各级地方政府行使相应的权力或承担相关的责任。譬如，英国中央政府90年代对文化领域的年平均预算为10亿英镑，而同期英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰这四个大行政区对文化的年资助额超过了 10亿英镑。在芬兰2000年的公共预算中，中央政府对广义文化产业的财政支持占支出总额的58.6%，地方政府文化财政支出占 41.4%。而从对狭义艺术生产的资助来说，中央政府和地方政府各占一半。

“水平分权”是指各级政府与文化方面的非政府公共组织的横向分权关系。这类组织是介乎政府与具体文化单位之间的一级中介机构。它有两个基本特性：其一，这类组织通常接受政府委托，为政府提供文化政策咨询，甚至向政府提供文化政策设计，并策划具体的文化政策实施方案。同时，它还负责把政府的部分文化拨款落实到具体文化单位。就此而言，它是代理政府具体管理文化的准政府组织。其二，这类组织往往由艺术方面和文化产业方面的中立专家组成，它虽然接受政府委托，但却独立履行其职能，从而尽可能使文化发展保持自身连续性，避免过多受到政府行政干预，这些非政府组织之间通常不具有隶属关系。

英国是最早实行“一臂之距”文化政策的国家，随后“一臂间距”原则得到了发达国家的广泛接受。“国际艺术理事会和文化机构联盟”的文件指出：“目前在世界各地，无论穷国还是富国，也不论英语国家还是非英语国家，都普遍建立了对文化艺术进行资助的准政府国家机构。”在发达国家的文化政策中，加拿大、澳大利亚、奥地利、比利时、芬兰、瑞典、瑞士等国明确声称采用这一原则。［3］

3 西方公共文化治理机制

随着西方新公共管理运动的开展，美国、澳大利亚以及欧洲各国的公共文化国家治理也开始引入新的治理机制，将市场经济的机制如委托——代理关系、公私合作关系和公共股份公司等方式广泛引入公共部门，尝试性地构建起一系列公共文化治理机制。

（1）公共文化基金会制

文化基金会制是由非政府组织与国家合作，通过政府对项目进行资助或企业、私人的捐助而设立的非营利性文化管理机制。文化基金会通常比政府更能满足公众差异化文化需求，并且能够对政府的文化职能进行补充。它通过对文化政策施加影响，在政府与社会之间建立起一条良性互动的渠道。政府通过文化基金会组织，以协议的方式对公共文化部门提供基金，并以税收政策引导社会捐助公共文化部门，以此来促进公共文化事业建设。公共文化基金会制是目前西方国家公共文化部门普遍确立的一项制度，几乎所有的公共文化部门都会设立自己的基金会组织。

（2） 公共文化托管制

托管制是一项传统的商业信用制度，由委托人将财产权转移于受托人，受托人依信托目的为受益人的利益管理信托财产的制度。公共文化托管制是由委托人将财产委托于公共文化托管机构，由其代为经营和管理。公共文化托管制有利于公共文化经营管理的专业化，丰富国家公共文化的内容。英国议会以托管制建立的大英博物馆，是早期以私人托管方式筹建的一座国家博物馆，它通过政府的财政拨款来实施国家的公共文化政策。

（3）公共文化招投标制

公共文化招投标制是一项由招标人公开进行的公共文化项目招标形式，中标人对发包者支付承包金，并按照合同规定自主经营这一公共文化项目。这一方式保留了公共文化部门对公共文化项目的所有权和非盈利性，实现了经营权和所有权的分离，引入竞争机制，提高了公共文化项目的运营效率。欧洲不少地方政府的公共文化机构都采用招投标制方式，保留文化机构设施所有权和对承包者的监督权，至于日常经营、人员雇佣则一切由承包者负责。

（4）公共文化有限责任公司制

公共文化有限责任公司制是根据股份有限公司制而形成的公共文化管理制度，它将公共文化公司的资本分成等额股份，国家等股东以其出资额为限度承担债务责任，公司也以其全部资产对公司债务承担责任。将现代公司制度运用于公共文化领域再次实现了所有权同经营权相分离，同市场化竞争相适应，有利于公共文化部门的体制改革。瑞典、新西兰等国家的国有公共文化企业纷纷推行公共文化有限责任公司制，一些文化部门还创立了其分支部门的有限公司。

4 西方公共文化体制管理对我国构建公共文化服务体系的借鉴和启示

（1）在我国公共文化制度设计、模式选择和政策制定的过程中，应该以公民文化权利为核心，以公民文化需求为导向，始终贴近社会现实，贴近公民文化消费偏好。我国传统文化管理体系运作机制不活，主要是政府自上而下的灌输方式提供公共文化产品和服务、信息不对称等原因，这种方式极易造成公共文化供给与需求脱节，既给国家资源造成不必要的浪费，又无法满足人民群众的文化需求，这是制约我国公共文化服务体系建设的一个瓶颈。因此，对群众的文化需求做出快速判断，有针对性地提供公共文化产品和服务，完善公共文化服务的信息收集、分析、反馈、发布机制，提高国有文化资源利用率，降低公共文化服务成本，已成为当前我国公共文化服务体系建设重点加强的环节。

（2）加快我国非政府组织的孵化和培育，保证公共文化服务“公共性”的实现。西方现代公共文化服务以“共同治理”为普遍模式，这种模式促进了公共性的实现。所不同的是，西方公共性的起源是与市民社会的兴起密切相关，而在我国，公共服务是伴随着政府职能由管制型向服务型转变而受到重视的，因此我国目前缺乏严格意义上的非政府组织，公共文化服务的非政府组织参与力量薄弱，亟待加强。非政府组织是政府、市场之外的第三支社会中间力量，它的存在是对政府、市场的补充和平衡，非政府组织是推动传统治理模式转型的重要力量，要推动我国公共文化服务体系建设，就应进一步加大政府职能转变力度，将应由社会承担的社会管理和公共服务职能转交出去，由非政府组织承担，确保非政府组织和经济社会的同步发展，充分发挥非政府组织在促进公共文化产品供给和公共文化服务中的组织协调作用。为此，应加快非政府组织的孵化和培育，强化其公共责任机制，使其成为公共文化服务体系主体构成中不可或缺的组成部分。

（3）我国在建设公共文化服务体系过程中需引入现代企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等。西方公共文化服务注重引入现代企业管理方法，以提高组织运作效率。尽管公共文化服务与企业管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异，完全采用企业管理方法并不可行，但现代企业管理重视效率，重视产出，重视管理的科学性，注重市场需求和顾客的反馈，这些方面完全可为公共文化服务所借鉴。尤其是绩效评估方法，可以正确反映公民文化的需求实际及提高服务满意度水平，这一方法目前在西方公共文化领域已普遍采用并发展成熟，在我国也已形成蔚然之势，它对于公共文化服务的效率提高和可持续发展有显著成效。

（4） 保证公共财政对公共文化服务的必要投入，形成公共文化资源的合理分配和有效利用渠道。目前我国公共文化服务投入不平衡，主要表现在城乡、地区间不平衡，公共财政增长偏向以城市为重点，以大型基本设施为重点。因此，优化公共文化投入结构，建立以基础设施为主导、兼顾转移支付的公共文化财政模式，成为我国公共文化服务发展的保障。公共文化投入须以保护弱势群体为关键，以加强农村公共文化服务为重点，建立兼顾公平与效率的公共财政投入模式，同时进一步探索市场化运作、多元化投入的新模式，促使各类资本和要素流入公共文化服务领域，为其注入新鲜血液。