社会公众政府信息获取权的实现——以文化大发展背景下公共图书馆的保障为视角

●吕学军(宁夏司法警官职业学院 刑事司法系，银川 750021)

1 公共图书馆在政府信息服务中的主体定位与职能界定

1.1 公共图书馆作为政府信息公开主体的法律地位

公共图书馆是整个社会服务系统的组成部分，在推进政府信息公开化的过程中发挥着极其重要的作用。随着社会的发展，许多国家已经充分认识到公共图书馆掌握着各种信息资源，在政府信息公开体系中的地位不可或缺，因此在相关法律、法规中都规定了公共图书馆应该参与政府信息公开，充当公众获取政府信息资源的桥梁。西方国家的公共图书馆开展政府信息服务有着悠久的历史，公共图书馆作为公众获取政府信息的主要通道之一，已经深深根植在西方社会的图书馆文化中，成为一种社会意识。我国公共图书馆长期以来游离于政府信息公开体系之外，直至2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息条例》)颁布施行，预示着公共图书馆具备了开展政府信息服务的基本法律规范保障。《信息条例》中第16条明确规定“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”这一规定确立了公共图书馆作为政府信息公开的法定服务主体地位，明确了公共图书馆作为公民获取政府信息的主要通道，彰显了公共图书馆在政府信息公开中的重要地位和作用，这是我国政府信息公开制度建设发展进程中具有里程碑意义的重要事件。[1]

公共图书馆参与政府信息公开的意义不言而喻。(1)对于政府而言，拓宽了政府信息公开的渠道，有助于提升政府信息公开的广度和深度，降低政府信息公开的社会成本，形成覆盖全社会的、适应多样化需求的政府信息传播和获取体系；(2)对于图书馆而言，恰恰彰显和释放公共图书馆自身的社会价值、社会功能，为发挥其专业优势、促进专业活动和社会活动紧密结合提供了新的机遇。参与政府信息公开，这是目前阶段推动我国图书馆事业发展的一个有效切入点，是各级公共图书馆拓展服务领域、扩大社会影响、提升政府重视程度、改善图书馆服务条件的良好契机；(3)对于公众而言，为社会公众提供了可以享受政府信息服务的场所，增加了一个公益、开放的获取和利用政府信息的渠道，从本质上说是公民政府信息获得权、利用权以及公众对政府工作的知情权、参与权、监督权得到了进一步落实与保障。

1.2 公共图书馆政府信息公开的服务职能与边界

公共图书馆承担着各类信息的传播任务，保障社会公众各种信息获得权利的实现。配合政府做好信息公开的服务工作，不仅是公共图书馆的职能，也是推动公共图书馆事业发展的新契机，理应在政府信息公开化过程中起到重要的桥梁和纽带作用。

公共图书馆在实施政府信息公开制度中主要表现为以下功能：(1)整合政府信息资源。公共图书馆通过融入日渐信息化和网络化的现代社会生活，进一步整合信息资源，为人们提供不同时期的各种政府信息内容，填补政府公共信息资源管理的不足。(2)保障公民的知情权。在保障公民信息获取权利上，公共图书馆和政府信息公开有天然的联系，它们的使命和目标是一致的。作为获取政府信息的渠道之一，公共图书馆的开放程度、流通人次、服务范围是行政机关和档案馆所不及的。公共图书馆的立足点正在于积极主动地接受政府所提供的信息，确保尽快将其公之于众，方便社会公众的查阅，免费提供人们平等利用信息资源的机会，营造公平和谐的信息获取环境，保障公民享有知情权，进而有效地参政议政。(3)传播政府信息，推进政治民主。公共图书馆将政府的信息客观、公正以及尽可能充分地公开，可以强化对政府信息资源管理的公众监督机制，确保行政公开和民主，防止腐败滋生，有利于在政府与公众间建立起相互信任的关系，唤起广大民众参与政治的热情。

我国各级公共图书馆政府信息服务是在世纪之交时伴随着各级政府公报的出版发行、免费发送而起步的。在《条例》实施之前，公共图书馆在政府信息公开活动中的价值和作用远没有体现出来。《信息条例》的实施，为广大民众了解政府及各种政策，进行参政、议政打开了一扇大门，也为公共图书馆增添了一项新的工作任务。虽然公共图书馆成为政府信息的提供平台，但它并不是唯一平台，甚至可以说不是最重要的提供平台。在诸多为政府信息公开提供服务平台的机构中，公共图书馆必须发挥自身优势，拓展信息服务范围，积极主动地开展政府信息公开的服务工作。公共图书馆应当以《信息条例》颁布实施为契机，充分参与到政府信息公开服务工作中去，通过不断创新服务，搭建好政府与公众之间的桥梁，使公共图书馆成为公众获取政府信息的重要窗口。

2 文化大发展背景下公众政府信息获取权与公共图书馆的信息服务使命

1946年联合国第一次大会宣称信息自由权是一项基本人权。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》首次承认人人享有知情权。1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》也肯定了知情权的法律地位。世界越来越多的国家通过立法将公民知情权纳入人权范畴。时至今日，人们广泛认识到行使知情权的重要性，尤其是将通过各种途径知悉、获取政府信息视作国民社会生存需要的一种具体权利。

通常情况下，公众信息获取权利的实现有赖于政府信息公开。政府信息公开和公众信息获取权的基本内涵和目的是一致的，即都是为了建立一个民主、开放、廉洁而又高效的政府，并保证更广泛的社会民众享有参与权。信息公开不是政府对公众的施舍与恩赐，而是政府应承担的法定责任与义务，其实质就是政府为公民提供信息服务的过程。它充分体现了全面和深入地推进依法行政，增加行政透明度，建设阳光政府的基本要求。政府信息公开对于获取政府信息有着重要宪政价值，是公民知情权实现的必要前提，也为公民有效参与国家管理和监督提供了重要保证。我国于2004年颁行的《全面推进依法行政实施纲要》对政府信息公开法制建设提出了具体要求，具有重大的理论与实践意义。2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政。党的十七届六中全会审议通过了《关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，这是新形势下建设社会主义文化强国的纲领性文件，对党和国家的文化事业发展具有重要里程碑意义。[2]

对于中国各级政府而言，政府信息公开是一场极具震撼力的改革，这项改革的成功与否也是法治政府建设快慢的标志，而且使得中国几千年历史发展中“民可使由之，不可使知之”的训条被打破。作为国家重要的文化基础设施，公共图书馆一直致力于推动我国公共文化信息共享事业的发展，为拓展社会公众获取和利用政府信息的渠道，提高政府信息传播和流通的效率，充分满足国民的政府信息的获得权、利用权以及对政府工作的知情权、参与权和监督权。然而，如何推进和深化公共图书馆政府信息服务是值得我们深思的问题，对于政府信息服务这项新业务，公共图书馆必然面临更多的挑战，任重而道远。公共图书馆理应迅速转变观念，全面深入理解《信息条例》规定的图书馆政府信息服务职责，牢固树立政府信息公开理念，抓住政府推进信息公开的良好契机，通过开展政府信息服务，提高图书馆的服务能力和服务水平。作为新时期的公共图书馆的管理者和从业者，应该积极抓住机遇，积极投入到政府信息公开和服务的工作中去，推动社会主义文化大发展大繁荣。

3 拓展公共图书馆政府信息公开服务的未来路向与策略

3.1 完善公共图书馆政府信息服务立法

目前，我国图书馆界对公共图书馆在政府信息公开制度下的作用还认识不足，对《政府信息公开条例》的理解还不够深刻，要真正保障公众及时有效地获取政府信息，实现其参与民主政治的权利，一定要突破现实中客观存在的限制性因素，完善公共图书馆信息服务立法。(1)由于《政府信息公开条例》作为确立公共图书馆信息服务的行政法规，位阶较低，权威不够，应当认真研究创造条件积极推动适时由最高立法机关制定颁布信息公开法，制定、修改相关法律法规，尽快出台细化的配套规定，使图书馆信息公开的法律法规既相互衔接，又具有可操作性，并最终建成各利益方互成均势，社会、经济成本效益最大化的有效的政府信息公开制度体系。(2)图书馆法已经成为我国图书馆界的期盼甚至梦想，早日颁布施行图书馆法，必会成为推动图书馆事业及政府信息服务发展的保障。(3)正确区分国家机密与应当公开的政府信息界限，特别是明确应当公开的政府信息的范围和程序，要具体到哪些信息是必须公开的，哪些是不能公开的。(4)规定相关权利的司法救济问题，使公众获取信息权利具有司法保障。对应当公开而不公开信息的行为有哪些纠错机制和制裁措施等，防止工作人员以保密为借口制造信息不公开障碍。

3.2 建立政府信息服务合作机制

公共图书馆开展政府信息公开服务应当吸收借鉴国外好的经验，如美国、韩国、新加坡等采取托管模式保存政府信息并向公众提供服务，尤以美国的“联邦托管图书馆项目”为典型，还有澳大利亚统计局与图书馆合作实施的“澳大利亚统计局图书馆推广项目”。就我国情况而言，建立政府信息服务合作机制是较为实际的途径。

各级政府应该转变观念，牢固树立政府信息公开理念，向利益相关人和公众公开涉及公众利益的信息。在政府信息公开进程中，越来越多的政府部门意识到图书馆在帮助、引导、和教育用户利用政府信息方面的作用，因而越来越多的政府开始与图书馆进行合作，政府部门负责提供公开的政府信息，政府部门和图书馆合作进行信息的组织整理，扩大公开的场所及形式，实施政府信息利用的培训。公共图书馆也应及时与政府机构联系沟通，了解政府信息动态，不断完善政府信息公开方式，以保障政府信息能及时完整的提供给图书馆，从而快速、有效、全面地获取政府信息，使公众能方便快捷地获取各方面的信息。公共图书馆在做好信息公开服务工作的同时，可通过专题调查问卷、反馈信息表，或网上用户调查等途径广泛征求公众的意见或建议，及时了解公众所需，以定期编写评价报告等方式及时反映给相关部门，使政府能够了解公众心理，掌握信息分布过程中出现的问题和政策反馈信息，并根据实际情况调整工作方向，为今后制定政策提供参考依据，这在一定程度上保障了公众的信息选择权与参与权。同时通过国家、地方图书馆合作共建开展馆际合作，走资源共享的道路，实现公共图书馆在政府公开信息的整合开发方面的统筹协调发展，以实现对各级政府信息资源的收集、整理、保存、开发、利用并服务于公众。此外，还可与档案馆合作，对地方政府信息资源进行整合，扩大政府信息公开服务覆盖面，保证政府信息公开服务的社会效益达到最佳化、最大化。

3.3 加强政府信息资源库建设

(1)建立信息资源服务平台。公共图书馆广泛收集政府信息资源，将各种信息统一到一个信息平台上，用现代化手段对信息进行收集、存储和管理，对海量政府信息进行科学地组织与整合，形成综合统一的开放的一站式资源服务平台，为政府信息服务奠定资源基础。统一平台的建立可以既可以避免“信息孤岛”现象，又可以剔除大量的重复信息，让读者能快捷地查找到需要的信息。平台可以以中央和各省政府网站发布的公开信息为整合对象，通过自动化采集，将各级政府公开信息整合到本地，建立多种专题数据库，对政府信息资源的内容、外部特征及其关联关系进行组织、挖掘和揭示，可实现网络上的政府公开信息与国图馆藏文献资源的整合。公共图书馆可将国内外各政府网站进行友情链接，对网站信息按政府新闻、政策法律法规、其他政府部门等信息主题进行分类，当用户需要了解某一政府网站某方面的信息内容时，可以直接点击政府网站导航。目前国家图书馆主导建设的“中国政府公开信息整合服务平台——国图站”已正式开通服务，该平台的建设是我国图书馆界对政府信息整合的首次尝试。全国各级公共图书馆也应行动起来，联合共建，合作共享，积极为政府信息公开和服务创造条件，以实际行动促进政府信息资源的社会化和公共化，将公共图书馆系统建设成社会可信赖的政府信息的收藏者、整合者和增值服务者。

(2)注重政府信息资源的规范化建设。充分发挥图书馆在信息组织与管理方面的专业优势，积极拓展新技术新方法，利用专业知识做好政府信息资源建设工作，制定统一的资源整合标准，积极整合馆藏各种政府信息资源，对接受和收集的政府信息进行专业化的整理、组织、揭示、检索，并长期保存以方便公众利用。必须采取自动化、智能化的手段，充分利用信息检索、自然语言处理、文本挖掘等技术，形成政府信息公开的分类体系，并对政府信息作出深度标引，设计多途径多角度的索引方式，形成方便检索的政府信息平台或数据库，重新划分公共图书馆信息资源板块,为用户提供不同版本和不同载体的政府信息，便于各类用户利用。公共图书馆可以通过实现对网站的链接，把完整、详细、权威的信息资源提供给读者。

3.4 政府信息服务“多元化”

(1)服务形式多元化。长期以来政府信息服务形式的单一化已经不能满足社会公众对政府信息日益增长的需求。公共图书馆必须了解用户的需求，重视用户的反馈和互动，提供更加多样化、精细化、个性化的服务，为用户提供全面的信息服务。应拓展服务渠道，利用图书、期刊、报纸、视听资料、网络、手机短信、多媒体等多种载体与形式为政府和民众服务，开设政府信息公开专题阅览室、专题陈列区，提供政府公开信息的检索、咨询服务，提供电子政务应用项目的利用帮助或建设政府信息专题数据库等；还可以邀请各政府部门的专家开展“专题讲座”、“宣讲报告会等”，向公众发布、解说、宣讲重要政策、热点问题和焦点问题，深化政府信息公开的内容与形式；应设专职馆员负责与指导，受理有关政府信息公开的咨询问题；设立社区图书馆和流动服务点，使居民不出社区就可以借到图书、查阅信息；开通家庭虚拟图书馆，将现代化、个性化的电子文献信息资源送到市民家庭；建立智能化图书馆，实现自助借阅、自助查询等智能化服务，使图书馆真正成为公众获取政府信息的重要通道，成为政府信息公开的服务基地。

(2)服务对象多元化。只有普及的政府信息服务才能保障不同社会群体能够均等地、及时地、准确地获取政府信息，提高政府信息公开的实效性，促进政府信息的公共化和社会化。公共图书馆要发挥自身的业务优势，为不同层次，不同职业的民众提供有效的、高质量的、全面的信息与咨询服务，以保证所有人能够平等地获得政府信息服务。① 借助共享工程为农村提供政府信息服务。全国文化信息共享工程主要是面向农村、乡镇，以卫星网、互联网、有线电视网、数字电视网、镜像、移动存储、光盘等方式，实现信息资源在全国范围内的共建共享。公共图书馆作为共享工程的基层建设中心点，可以依托共享工程在农村乡镇大范围信息覆盖的有利条件下，大力地推广政府信息公开服务，使广大乡镇居民的合法权利得到充分保障。② 建立特别帮助制度，尽量覆盖到所有的社会成员，尤其是贫困者、残疾人、老人等弱势群体，公共图书馆应当通过各种途径，引导和培养公众自觉收集、使用公共信息的意识和能力，不断提高公众的信息素养，教导用户怎样查 询检索信息、定位文献、辨别有用信息和虚假垃圾信息、帮助残障用户拓展信息技能等，满足公共信息资源管理的动态性和多层次性的复杂化要求，保障公众顺利而有效地获取和利用政府信息。③ 充分发挥图书馆在资源组织和整合方面的优势，对政府公开信息进行深层次地开发与组织，为各级政府提供参考咨询和信息推送服务。

3.5 公共图书馆信息公开服务效果的监督与评估

为促进公共图书馆政府信息服务的开展，就必须明确监管职责，定期对图书馆政府信息服务情况进行监督考核，从而促进公共图书馆政府信息服务的不断改善和发展。(1)人大作为民意机关要对图书馆信息公开的执行情况进行经常性监督；(2)要调动公民关注公共图书馆开展政府信息服务的主动性和积极性，提高其参与的广度与深度，通过参与互动、主动申请公开信息、依法维护合法权益等方式积极追求权利和民主，让公民广泛参与到政府信息公开决策、推行、评判和监督之中，进一步扩大公众参与的普遍性、充分性和广泛性，进而在全社会营造一种良好的公众参与文化，促进政府信息公开的完善和发展。(3)接受社会和新闻媒体的监督，可以考虑设立专门的社会中介机构，对图书馆政府信息服务与共享工作进行评估。

[1] 高红，等．我国公共图书馆政府信息服务的现状与国际经验借鉴[M]//《图书情报工作》杂志社．图书馆法与图书馆建设．北京：海洋出版社，2011.

[2] 沈荣华，杨国栋．论“一站式”服务方式与行政体制改革[M]//应松年，马怀德．当代中国行政法的源流．北京：中国法制出版社，2006.