论食品安全事故中的政府责任

朱沛智，王奕文

（1.天津师范大学 法学院，天津 300387；2.陕西省西安地铁公司，陕西 西安 710000）

民以食为天,食以安为先。食品安全不仅关系到广大人民群众的身体健康和生命安全，也关系到经济的发展、社会的稳定、国家的形象，甚至会影响到公众对于国家和政府的信心。食品安全是指食品应无毒无害，不能对人体造成任何危害，也就是说食品必须保证不致人患任何急性、亚急性、慢性病或对人体存在潜在的危害[1]。根据《食品安全法》第99条的规定，食品安全事故是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。随着我国市场经济的不断繁荣发展，食品安全问题变得越来越突出。虽然政府不断采取大量措施加强对食品安全的监管，但是“瘦肉精”、“染色馒头”、“毒韭菜”、“地沟油”等食品安全事故还是频繁发生，这不禁让我们再次思考，作为社会经济关系中管理主体的政府在一次次的食品安全事故中应该起到什么样的作用，承担怎样的责任？

一、食品安全事故造成严重社会危害性

（一）严重危害民众的身心健康和生命安全

食品安全事故具有很大的危害性，其涉及范围广泛，在一次次的食品安全事故中，受害者人数众多。如在2008年三鹿奶粉事件中，全国累计报告因为食用了含有三聚氰胺问题奶粉而导致泌尿系统异常的婴幼儿患者高达29.6万人。

食品安全事故中的受害者往往是弱势群体。作为消费者的他们与经营者相比，存在着经济实力相差悬殊、信息缺失且分布不均衡、居住分散、难以维权的不利处境。而经营者在其生产经营的领域处于相对强势地位，具有信息优势，经营者与消费者之间的差异性决定了二者在法律地位上只能是一种名义上、形式上的平等关系，而实际上弱势主体处于被动不利的市场地位，一旦出现食品安全事故，其便沦为受害者。

（二）公众失去了对市场的信心、对政府的信任

2008年的“三聚氰胺奶粉”事件导致了三鹿集团的破产，三鹿集团的大批员工被迫失业，国内较大奶类品牌如伊利、蒙牛等22家企业的奶粉产品也纷纷被检测出含有三聚氰胺，造成极其严重的社会影响，我国奶制品的信誉急剧下降。当前中国内地的消费者往往涌入香港、澳门以及国外市场购买国外品牌的奶粉，而对于国产奶粉，消费者购买的积极性骤降，长此下去会导致该行业的萎缩，给企业和行业造成巨大的经济损失，阻碍国内经济的发展。更为严重的是，食品安全事故发生以后，企业形象受损，消费者失去对企业的信任的同时，也会失去对政府的信任。因此，政府在处理食品安全事故时，应当有所作为，敢于问责。

二、政府在食品安全事故中承担责任的必要性

（一）政府负有食品安全监管职责

我国《食品安全法》第76条明确规定县级以上地方人民政府对食品安全负有监督管理职责。政府作为市场规制法律关系中的规制主体，依法对市场运行进行调控，是市场经济的管理主体，在经济管理过程中不仅要保护弱势群体的利益，更要负责监督管理强势主体的行为，政府具有的这种规制监督职能不仅是一种权力，更是一种法律规定的义务。政府必须在社会经济生活中对消费者的食品安全承担起保护的责任，保障社会公众的身体健康，维护消费者的健康权、生存权。

（二）在食品安全事故中，政府存在对市场监管不力的过错

在我国，食品安全的监督主体比较广泛，包括政府、第三部门、大众传媒等，但是食品安全的管理主体则只有政府，政府的强制性、公共性与合法性决定了其管理主体的地位是无法代替的[2]。在“三鹿毒奶粉”事件中，三鹿集团、往奶粉中添加三聚氰胺的牛奶供应商、销售三聚氰胺奶粉的经营者等均承担了相应的刑事责任、受到了应有的惩罚。法院对向原奶中添加三聚氰胺并销售给三鹿集团的张玉军以危险方法危害公共安全罪判处死刑；对耿金平以生产、销售有毒食品罪判处死刑；以生产、销售伪劣产品罪判处三鹿集团原董事长田文华无期徒刑，并处罚金人民币2468.7411万元；对高俊杰以危险方法危害公共安全罪判处死刑，缓期二年执行[3]。他们作为此次事件中的侵权责任人，受到刑事制裁是罪有应得，但是我们也应该看到“三鹿”牌奶粉曾经获得了政府颁发的“国家免检产品”、“中国名牌”等荣誉称号，虽然《食品安全法》已经取消了食品监管中的免检制度，但是在三鹿奶粉事件中，政府存在着对市场监管不力的过错。质检部门、工商、卫生等部门都难逃其咎，政府作为社会公共利益的维护者，理应严格规制市场经济生活中存在的种种违法现象。在此次重大食品安全事故中，含三聚氰胺的奶粉竟然能够最终冲破政府在食品安全市场设置的种种障碍，流向消费市场，流入婴幼儿的体内，而且在同行业其他品牌如伊利、蒙牛等22家企业奶粉中也检测出掺有不同程度的三聚氰胺，我们不得不说这是政府的原因，是政府在对食品检测监管中的失职所导致的。

除了对重大食品安全事故发生前的监管不力之外，政府还缺乏对重大食品安全事故发生后应有的应对方案。政府作为社会公共利益的促成者，本应该预防重大食品安全事故的发生，即使在发生后也应及时的启动预警机制，制止事故的危害范围扩大，尽可能的减少损害。三鹿奶粉事件中根本就没有预防，而且预警也是在相关部门拖沓几个月后才发出，又由于预警不及时导致危机预控没起到作用就直接进入了危机处理阶段[4]。

三、政府对食品安全的监管职责

现代食品安全问题的解决除了依靠生产经营者的诚信运作和公众与舆论的监督外，更重要的是要依靠法律制度的规范和政府的监管来保障。政府作为市场规制法法律关系中的“关系人”，负有保护弱势群体利益的义务，而在食品安全问题中，监管便成为国家保护弱势群体的重要手段。所谓食品监管，即政府为确保食品安全，以法律为依据，采取特定的手段和行为，对微观经济主体在食品种植、养殖、生产、加工、销售、消费等一系列环节的经济行为进行控制和干预。

2009年6月1日，《中华人民共和国食品安全法》正式实施，该法秉承了“从农田到餐桌”的食品安全全程控制理念，重新梳理了我国的食品安全监管体制，推行了一个以监管部门为主、其他部门履行相关职责并相互配合的监管模式。

（一）中央层面

《食品安全法》第4条规定：“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”该规定明确了各部门的监管职责，确立了分段监管体制，各部门按法律的规定各司其职，对相关部分负全部责任。这样的规定旨在强化各行政部门职能的分工与协作，从而避免之前的似乎每个部门都在管，但由于分工不明确，其实谁也没监管到位的尴尬局面；除此之外，建立的四段主要的监管体制，包括农业、食品生产和加工、食品流通等四段，实现了从农田到餐桌的全程监管。

（二）地方层面

与中央政府在食品安全监管方面的职责相对应，《食品安全法》第5条、第6条同样规定了地方政府及各部门在食品安全监管方面的职责。县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核；县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照该级政府所规定的各自的职责分工，依法行使职权，承担责任。这一规定首先解决了省级以下食品安全监管主体不明的问题，使地方的食品安全监管工作有了统一的领导；其次，该规定有利于地方政府协调本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行者管理、食品药品监督管理部门的各项工作，从而推动地方食品安全监督管理工作水平的提高与进步。

（三）其他方面

除了中央和地方的政府监管外，社会舆论与行业监督也是减少食品安全问题的重要途径。根据《食品安全法》的相关规定，食品行业协会应当加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。同时，国家还鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，鼓励新闻媒体开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反《食品安全法》的行为进行舆论监督。

（四）政府监督管理体制的缺陷

市场规制法的立法目的在于监督管理经济活动中的强势主体，保护弱势群体的利益，保护经济安全，维护良好的经济秩序。作为“关系人”的政府是当事人权利义务的制定者和监督实施者。在我国，代表国家履行对强势主体进行监管的是行政机关。

《食品安全法》的颁布颠覆了传统的“事先许可、事后抽查、出了事故进行处罚”的监管模式，而是在监督管理方面进行了许多创新、详尽的规定，例如《食品安全法》中确立的食品安全风险监管与评估制度，明确规定了要对食品、食品添加剂中的生物性、化学性和物理性危害进行风险评估并由相关部门做出汇报。这项规定使得我国对于食品安全的监管有了科学的数据依据，能够及时地采取相应的应对措施。除此之外，该法对食品检验、食品安全标准以及进出口食品等内容都做出了详细的规定，力图通过有效的监管和防范，提前发现食品安全的潜在风险。同时，如前文所述，《食品安全法》还确立了国务院设立食品安全委员会，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动进行监督管理，同时地方政府对本行政区域内食品安全工作实行全程监督管理的规定。这不仅明确了个监管部门的职责，确立了食品安全监管的重点，而且建立了“从农田到餐桌”的全程监管体制。除此之外，《食品安全法》还确立了食品召回制度，旨在当发生食品安全问题时，能够确保损失最小化。

通过《食品安全法》中所规定的“专门监管——综合协调——社会监督”的监管形式，我们可以充分体会到政府对食品安全问题的高度重视以及对食品安全监管工作所进行的极大的创新和突破。但是，我国有关食品安全问题监管的规定还是存在一定的缺陷。

第一，《食品安全法》虽然对每个部门的监管职责作了明确的规定，但并未从根本上解决食品安全监管体制的弊端。举例来说，国际食品包装协会曾披露了北京部分影院在出售爆米花时所使用的纸桶涉及使用废纸制作及添加荧光增白剂这种国家严厉禁止的添加剂的问题。国际食品包装协会秘书长董金狮在接受采访时说：“生产这些不合格爆米花桶的厂家，有些是没有生产合格证，有的虽然有生产许可证，但为了降低成本，便使用不合格的原料进行生产。而造成这种现象的重要原因之一是国家的监管工作出现了纰漏，法律上的分工是出厂之前归质监局监管，出厂了归工商局，到了用户那又归卫生局了”[5]。不难看出，虽然“分段监管”的体制明确了各部门的职责，但当一种产品分属三个甚至更多部门监管时，很容易出现监管的“真空地带”。

第二，《食品安全法》规定了由国务院设立食品安全委员会，但由于其只是在各部门进行食品安全监管工作时进行总体上的协调和指导，而非进行强制性的管理，那么，在食品安全监管过程中将会出现各个部门互相推诿责任的空间。

第三，《食品安全法》对于某些监管措施的时间性要求的规定并不明确。例如第14条规定：国务院卫生行政部门通过食品安全风险监测或者接到举报发现食品可能存在安全隐患的，应当立即组织进行检验和食品安全风险评估。这条规定并未规定卫生行政部门进行检验并作出最终结论的确切时间，这就有可能使某些食品安全问题在“无期限”的检验中事态进一步扩大，从而对公众利益造成更加重大的损害[6]。

第四，对于食品安全的保障，政府不应只担当食品安全事件过程中的监督者和事故发生后的惩治者的角色，更应该是在保障食品安全的过程中提供更多的服务，例如对食品生产经营企业定期进行安全教育，使其认识到食品安全对于国家、社会的重要性，从而提高保障食品安全的意识；同时，为食品生产经营者提供行业内的国内外的最新技术，帮助其降低生产经营成本，提高效益，从而扼杀其利用低额的违法成本换取超额利润的念头等。通过建立平等合作的平台，使监管主体与食品生产经营者相互交流，从而获得更多关于食品生产的第一手、更为详尽的资料，实现进行更加有效的监督管理的目的。

政府是市场规制法法律关系中的“关系人”，在市场规制法中承担者监管强势主体、保护弱势群体的职能。这里的职能不仅仅是权力的赋予，更是义务的要求，因此，在政府监管食品安全、维护社会公共利益的过程中，除了尽职尽责、公平公正外，对于政府还有更高的要求：

第一，以《食品安全法》为导向，进一步完善食品安全监管法律体系。《食品安全法》对整个食品监管法律体系做出了统一的指导，但是更多的细则以及相配套的法律法规需要通过行政立法来完成。如该法第51条规定“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任，具体办法由国务院制定”等等，因此，我们必须加快食品监管行政立法，完善食品监管法律体系。

第二，变更监管模式，完善监管体制。建立统一的、固定的监管协调机构，由其来指导国家食品安全的监管工作，避免机构的虚设性和临时性。同时加大对政府的问责机制，建立对监管行为的监督体制，让政府的监管更加公平公正。

第三，转变监管理念，提高监管的有效性。在保障食品安全的过程中，要将重点放在“管理”而非“监督”，提高行政机关的服务意识，对食品生产经营者进行定期教育或向其提供国内外先进经验等[7]。

第四，建立国际食品监管合作机制。主动寻求与其他国家进行食品安全监管合作的机会，借鉴他们先进的食品生产技术和监管经验，从而促进本国在保障食品安全方面的能力的提高[8]。

四、发生食品安全事故时的政府责任

市场规制法调整的是政府介入强势主体和弱势群体之间的社会经济关系，政府所扮演的是“关系人”的角色。如果食品生产经营者做出违反市场规制法律的行为，那么就要直接对自己的行为负责，而政府并不对食品生产经营者的过错承担直接的法律责任。但是，政府既然作为“关系人”对强势主体有规制监管的权力，对弱势群体负有保护的义务，那么，在发生食品安全事故时，政府也应当承担相关的法律责任。具体可分为：

（一）政府应承担疏于管理而产生的替代责任

在重大食品安全事故中，如果广大受害者的损失能从经营者那里获得足额的赔偿，受害者自然就不存在需要寻求其他救济措施的情形。但更多的情况下，由于事故发生后经营企业的破产，我国现有赔偿机制的缺陷等原因所致，受害者因重大食品安全事故所遭受的损失并没有人为此买单。政府作为市场规制法法律关系中的关系人，虽然不承担直接的法律责任，但如果经营者不能承担应承担的法律责任时，政府应当承担因疏于管理造成的替代责任[9]。也就是说，如果发生了食品安全事故，造成了对弱势群体利益的侵害，那么经营者需承担责任，就受害者的损害进行赔偿；但如果经营者因破产等原因不能承担或不能足额承担自身的赔偿责任，那么政府就应主动承担对受害者的赔偿责任，因为政府对生产者或经营者的管理不善是造成食品安全事故发生，从而导致弱势群体利益受到侵害的原因之一。

有学者提出应该尽快设立食品安全行业赔偿基金，建立政府先行赔偿制度。认为政府先行赔偿制度可以确保一旦发生重大食品安全事故，患者能够及时得到治疗，减少因救治不及时出现的伤亡[10]。另外，在一些大的食品安全事故发生后，问题食品的生产企业会面临停产甚至破产，这时消费者向生产企业索赔几乎是不可能的，此时政府责任应该体现出来。进行政府先行赔偿可以及时弥补受害群体的损失，保障其能够在第一时间得到赔偿[11]。

（二）政府应当对行政机关的行为所致损害承担赔偿责任

从理论上讲，行政主体行使的行政权是一种公共管理权，行政主体在行使公共管理权的同时，也要对公众承担相应的法律义务，并在未尽义务时对公众承担责任。若在完成义务后出现差错或损失，政府便应对行政机关的作为或不作为而造成的损害承担责任。

1.若行政机关在依照正确的法律法规实施行政行为时，却因执行法律中的过失给作为弱势群体的少数公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，国家应当对强势主体的行为承担替代责任[12]。换言之，假设一家不符合注册标准的食品生产经营企业，因提供虚假材料而取得注册，在之后的生产经营过程中，其产品造成了消费者的损害，而当消费者预备追究经营者责任时，该企业已经倒闭，无力赔偿，那么政府就应当对行政机关因疏于审查而发给该企业注册证书的行为承担责任，对消费者进行赔付。

2.若行政机关因行政不作为给作为弱势群体的少数公民、法人或其他组织的合法权益造成损害，政府应当对行政机关的行政不作为承担相应责任。不论是最初的“苏丹红”、“大头娃娃”奶粉、“三聚氰胺”奶粉事件，还是接踵而至的“瘦肉精”、“染色馒头”、“牛肉膏”等事件，各地的行政部门一次又一次地为公众上演着“马后炮”式监管的戏码。例如2010年发生在河北的“昌黎葡萄酒造假”事件中，当地的假葡萄酒业已存在多年，且形成了“造假一条龙”，甚至带火了当地的酒精、食品添加剂及制作假冒名牌葡萄酒标签的诸多厂家，而在媒体曝光之前，当地的监管部门竟“浑然不觉”。我们不禁要问，当地的监管部门是否及时履行了自己的法定职责呢？答案是否定的。因此，笔者认为，这构成了行政不作为，即行政机关未能履行自身义务，故政府应当对此承担责任，对在食品安全事故中遭受损害的弱势群体承担赔偿责任。

另外，在此需要强调的是，政府承担责任的方式主要有主动承担和被动承担两种。政府主动承担责任是其承担责任实现的主要方式，因为政府是否有公信力，直接关系到执政党和执政者的政治前途，政府应当对其有关机关的过失和违法行为主动承担责任。但当政府不主动承担责任时，相关主体有权进行诉讼，由法院判决认定政府应当承担责任。

五、政府应承担的其他责任

食品安全仅靠国家完善立法、严格监管等是不够的，还应通过更全面的食品安全知识的教育、推广、培训等，让消费者、生产经营者等提高食品安全意识。具体来讲，首先，对全民进行食品安全知识的宣传教育,通过媒体宣传食品安全知识，让消费者知道如何判别优劣产品；其次，加强食品从业人员的培训,普及食品安全知识,增强知法守法的自觉性，并且为其推荐更多先进的、利润空间更大的生产经营方式；再次，加强新闻媒体的自律,规范食品广告的宣传，并且应禁止企业在广告或食品包装中使用过于专业以致消费者不能理解或造成误解的字眼，以进一步规范食品市场；最后，加强社会主义道德、诚信、公德的宣传教育,加强社会信用、企业信用和个人信用的建设,形成诚实、诚信的社会氛围[13]。

随着我国经济的发展，人民生活水平的不断提高，民众对于食品的消费要求也从曾经的吃饱变为了今日的吃好，但接二连三出现的食品安全事故却成为了公众心中的痛。彻底地解决食品安全问题，不仅在于国家的法律法规是否完善、政府责任是否明确、政府监管是否到位、时候处罚是否严厉，更重要的是依靠食品生产经营者的自觉行为，只有当他们真正认识到了食品安全对于国家、社会、人民的重要性，具备了保障食品安全的意识和相关知识，并且严格按照相关规定进行食品的生产经营时，才能从根源上杜绝食品安全问题的再次出现，国家的长治久安、社会的不断发展、人民的生命健康也才能得到保障。

[1]冬梅,侯军岐.对食品安全法制建设的思考[J].西北农林科技大学学报（社会科学版）,2005,（3）:105.

[2]韩彬.中国食品安全监管机制中的政府责任研究[D].沈阳:东北师范大学,2010:2.

[3]王明浩.三鹿系列刑事案件二审宣判,河北高院维持一审判决[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2009-03/27/content_11080234.htm, 2010-09-27.

[4]余政祥.论重大食品安全事故的前馈控制[D].重庆:西南政法大学,2010:39.

[5]汤一亮.北京部分电影院爆米花桶含荧光增白剂,或成致癌隐患[DB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2011-04-23/091122345058.shtml ,2011-09-09.

[6]李洋.浅析lt;食品安全法gt;的监管体系[J].法制与社会,2009,（3）:261.

[7]郭露.浅议我国食品安全监管问题[J].法制与社会,2009,（5）:256.

[8]张天林.《食品安全法》责任立法瑕疵与补充立法——兼我国食品安全现状之归因分析[J].江西金融职工大学学报,2009,（S2）:136.

[9]韩志红.经济法调整机制研究[M].北京:中国检察出版社,2005:50.

[10]程义峰,周慧敏.刘红宇委员:尽快建立重大食品安全事故国家先行赔偿制度[DB/OL].http://news.qq.com/a/20090306/002865.htm，2011-09-29.

[11]崔丽,王亦君.代表建议:建立国家赔偿基金,应对食品安全事故[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2009-03/12/content_10995270.htm，2011-03-09.

[12]韩志红.经济法调整机制研究[M].北京:中国检察出版社,2005:97.

[13]钱玉华,陈东周.我国食品安全法律体系建设现状及对策[J].中外医疗,2009,（3）:135.