我国图书馆公共信息服务保障制度研究❋

2012-02-15刘进军文庭孝

图书馆 2012年6期

刘进军文庭孝

(1．湘潭大学图书馆湖南湘潭 411105;2．湘潭大学公共管理学院湖南湘潭 411105)

我国图书馆历经几千年，从古代藏书楼演变为现代图书馆，发展成为社会公共信息服务中心，是国家和政府为了保障公民的信息获取权利而设立的专门信息服务机构。

保障公民的信息获取自由，是图书馆的基本宗旨，而实现这一宗旨的根本是制度。我国图书馆的公共信息服务，长期以来不能有效落实应然的、正确的、先进的服务理念，其根源在于缺乏相应的制度保障。如果没有相应的制度保障，公民的信息获取自由就是一句空话。因此，有学者指出:没有制度保障的“读者第一”口号实际上是一句空话〔1〕。作为公共信息服务机构，图书馆应该如何保障公众的信息获取权利，公平地、平等地为公众提供信息服务，这是值得我们深思的课题。

1 制度与图书馆制度概述

“制度”是一个宽泛的概念，一般是指在特定社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列政策、法律(包括宪法和各种具体法规)、规章(包括政府制定的条例)、道德、伦理、习俗、戒律等的总和，它由社会认可的非正式约束、国家规定的正式约束和实施机制三个部分构成。因此，制度一般分为正式制度和非正式制度。

在现代汉语中，《辞海》对制度作了如下定义:①要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则;②在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系〔2〕。在西方国家中对制度经常使用System、Institution和Regime这三个词。System侧重于制度含义中的“系统、体系”这一层面;Institution侧重于制度含义中“规则”和“组织”这两个层面;而Regime更侧重于制度的社会色彩与强制性色彩〔3〕。

关于图书馆制度，我国学者有不同的理解。黄宗忠认为图书馆制度主要指要求全体图书馆人员与读者(用户)运行、利用图书馆必须共同遵守的办事规程与行动准则〔4〕。王株梅认为图书馆制度可以从狭义和广义两个方面来理解:从广义来看，图书馆制度是国家制订的，为满足公民的社会权利(教育权和获取知识的自由权)而建立的一种信息保障制度，以达到信息公平的目的，进而达到正义。从狭义来看，图书馆制度是指图书馆等机构制订的，以一定的信息行为和信息经济关系为规范对象的各种规则、规定、章程、守则等的总和〔5〕。蒋永福等认为图书馆制度是国家及其政府为了保障公民的知识权利而选择的一种制度安排，若从社会制度的横向结构看，应属于文化制度范畴〔6〕。可见，在图书馆制度的理解也有正式的图书馆制度或广义的图书馆制度和非正式的图书馆制度或狭义的图书馆制度之分。

2 我国图书馆制度建设现状

自中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来，我国图书馆制度建设取得了一定成绩，但仍存在一些不足，这给我国图书馆事业发展带来了挑战，使图书馆公共信息服务深入开展受到了阻碍。我国图书馆制度建设的不足主要表现在图书馆立法缺失、行业自律失范、制度冲突、制度建设滞后等层面。

2．1 立法缺失

图书馆法缺失是长期以来制约我国图书馆事业健康发展的瓶颈。这种立法缺失主要表现在两个方面:一是迄今为止，我国尚无一部由国家最高立法机关颁布的国家性的图书馆法;二是各省市政府部门也大都未明确制定发展图书馆事业的相关政策或法规。据统计，目前我国内地仅有11部与图书馆相关的地方法规〔7〕。立法缺位使得图书馆事业的发展规划、发展目标缺乏法律依据，事业运行缺乏硬性的、长效的财政支撑，政府对图书馆事业的支持与管理缺乏纲领性规范，诸多有悖于事业发展要求的做法无据明确界定和有效遏止，等等。

2．2 行业自律失范

在行业自律方面，除中国图书馆学会的《中国图书馆员职业道德准则》(属于非正式制度)等极少的制度供给外，职业准入制度、职业权益保障制度等长期缺乏。没有职业准入制度，就不可能保证图书馆发展所需要的高素质人力资源，而没有高素质的馆员队伍，图书馆就缺乏核心竞争力，也损害了图书馆员的职业形象。职业权益保障制度缺失，也严重影响和制约了图书馆的健康发展，造成图书馆馆员的权益得不到有力保障。

2．3 制度冲突

所谓制度冲突，是指图书馆新旧制度或图书馆不同部门、不同层级的权力机构所制定的制度都对同一类活动有约束效力，而这些制度相互之间却存在矛盾和冲突，使相关行为按此制度衡量是合法的，而按彼制度衡量又不合法〔8〕。如政府对图书出版物的审查制度与图书馆反审查制度的冲突，由于政府审查制度具有强制性，图书馆的知识自由将在一定程度上受限。著作权保护与图书馆合理使用之间的冲突也是图书馆界长期以来关注的焦点问题。

2．4 制度建设滞后

目前我国图书馆制度建设滞后，一些实践中出现的新问题，无法在现有制度中得到及时反映、修订补充，并做出新规定，因而形成制度真空。比如图书馆志愿者服务、免费服务、弱势群体服务等在国外已成制度，行之有效，而在我国却迟迟未形成制度。美国联邦政府1956年制定的《图书馆服务法》(Library Services Act)，就有消除城市与农村享受图书馆服务的不平等现象的有关内容。经过1966年和1970年的两次修订，将图书馆服务对象扩大到残疾人及其他处于不利条件的人，1973年的修订，增加“为老年读者服务”一项〔9〕。而在我国，2001年10月1日起施行的《湖北省公共图书馆条例》，第六条仅规定了公共图书馆应当向老、弱、病、残的读者提供方便〔10〕。

3 我国图书馆公共信息服务保障制度体系构想

图书馆制度的结构可以从多个角度考察，若按诺思的正式制度和非正式制度理论划分，可以分为正式的图书馆制度和非正式的图书馆制度;若从横向的图书馆类型结构来划分，图书馆制度可分为公共图书馆制度、高等学校图书馆制度、专业图书馆制度等;若从纵向的层次结构来划分，可分为国家、行业和机构三个层面的图书馆制度〔11〕。针对我国图书馆制度建设现状，笔者从纵向的层次结构出发，尝试建立一套完整的图书馆制度体系来保障图书馆的公共信息服务，保障公众的信息获取权利。

3．1 国家层面

国家层面上的图书馆制度建设主要表现为国家和地方政府的图书馆法律、法规或行政规章建设，一般为正式制度。

3．1．1 国家法律法规

我国图书馆制度供给远远不能满足新形势下的制度需求，尤其是立法滞后，已经严重影响到我国图书馆事业的可持续发展，影响了图书馆的公共信息服务。目前全世界已有60多个国家和地区先后制定了250多部图书馆法规，全世界有三分之一的国家有图书馆法〔12〕。我国急需制定一部由国家最高权力机关颁布执行的国家性的图书馆法，从宏观上以国家法律法规的形式保障图书馆建设和运行经费的稳定性，规范图书馆服务的范围和标准，保障公民平等地享受图书馆服务的权利。

3．1．2 地方政府法律法规

地方图书馆法律、法规是图书馆法律制度的重要组成部分。目前中国有34个省级行政区(23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区)，然而仅有11部与图书馆相关的地方法规，这是远远不够的，必须加快地方图书馆法律法规建设。地方图书馆应专门针对该地区图书馆公共信息服务制订明确的服务政策、服务条款、服务标准，并将图书馆专项经费列入各级政府的财政预算，保证为图书馆提供稳定的行政拨款。

3．2 行业层面

行业层面上的图书馆制度建设主要指图书馆行业制定的有关规则，包括一些国家相关部门或图书馆行业组织制定的组织章程、建设标准、操作规程等正式制度，如《公共图书馆建设标准》;以及图书馆行业组织发布的图书馆服务宣言、图书馆员伦理准则等非正式制度，如《图书馆服务宣言》。就我国行业层面图书馆制度的现状来看，亟需建立与完善的是职业资格认证制度、自律制度、资源协作与共享制度等。

3．2．1 职业资格认证制度

图书馆员职业资格认证制度最早起源于英国，流行于世界很多国家，不同类型不同专业的图书馆在实施图书馆员职业资格认证时其要求不尽相同。我们可以参照国际标准，结合中国国情，尽快建立符合我国图书馆事业发展状况的、与我国图书馆建设相适应的、并能有效促进我国图书馆事业快速健康发展的资格认证制度。有学者认为一个完善的图书馆员职业资格认证制度至少需要解决4个问题:职业准入、职业要求、职业独占、职业回报〔13〕。

3．2．2 职业自律制度

在世界范围内，图书馆界的行业自律规范的基本表现形式有两种:一种是发布图书馆的权利宣言、自由宣言，或者叫服务宣言，另一种就是发布图书馆员的职业伦理规范，我们叫职业道德规范。这两种文件配套了，这个国家的图书馆行业自律规范的框架就可以说基本形成了〔14〕。在我国，2003年中国图书馆学会发布了《中国图书馆员职业道德准则》(试行)，2008年发布了《图书馆服务宣言》。但是，由于时代的限制、体制及其他原因，其理论意义大于实践意义。在实际工作中，一方面，业界从业人员的某些不良言行、不良习惯仍在继续，仍在严重影响着图书馆员的职业形象，与社会所期望的“文明行业”形象相差甚远，图书馆和图书馆员常常受到公众责难;另一方面，当图书馆及其利用者的合法、合理权利受到来自权力部门或其他利益集团的不当侵犯(审查、挤压、管制等)时，无法得到相应的保障。所以，我们要进一步完善职业自律制度建设，让图书馆真正保障全体社会成员普遍均等地享有图书馆服务。

3．2．3 资源协作与共享制度

信息资源共享成为这个时代最强大的呼声和最鲜明的特征。但是，由于我国图书馆体系的垂直体制和条块管理，图书馆的协作与资源共享存在很大的难度。我们需要建立与完善资源协作与共享制度来保障图书馆之间的合作、图书馆与其他相关机构之间的合作，实现信息资源共享。

3．3 机构层面

机构层面的图书馆制度建设表现为各实体图书馆在国家法律规定的范围内，制定出适合本地区、本馆特色的制度。这些规章制度和业务规范(包括服务道德要求)直接涉及图书馆的每一个岗位和服务细节，是整个图书馆制度体系中对外部环境变化最为敏感的部分。

3．3．1 人力资源管理制度

长期以来，我国图书馆拥有的人事权有限，工作人员进出大多由主管部门调配、安排，图书馆主要负责人员的使用、考核，图书馆要什么人、进出多少人的发言权是有限的〔15〕。这种做法造成图书馆人员素质不高、活力不够、创造性不够，一些图书馆由于人员过多，挤占了购书经费。为了解决这一问题，必须建立完善的人力资源管理制度，主要涉及人员编制、职业资格、人员结构和在职教育等方面。具体而言，可以给图书馆一定的人事权;规定各级各类图书馆人员编制和各类人员比例;完善在职教育制度，确保公共图书馆工作人员的整体素质。

3．3．2 经费管理制度

图书馆尤其是公共图书馆经费目前存在经费不足、经费来源有限、使用不当等问题。要解决这些问题，必须创新经费管理制度，解决经费来源和合理使用问题:一是通过各级人大或政府，规定图书馆按服务人口或财政预算每年按一定比例划给图书馆购书经费和人员经费，两者应分开拨款;二是组织社会企业、团体、个人和海外华侨捐赠，并成立图书馆基金会，负责社会捐赠，监督经费使用;三是要保证新书的采购经费，专款专用，不得占用，若要动用必须经主管部门审批;四是不能随意向读者收取服务费，更不能通过收费来解决工作人员补贴、奖金〔16〕。

3．3．3 信息资源管理与服务制度

这里的信息资源管理制度指图书馆为了规范其内部的信息资源管理活动(如信息收集、处理、查询、保存、反馈等行为)，保证图书馆信息高效流通而实施的一系列制度的总和。图书馆信息资源管理制度涉及图书馆公共信息服务流程中的具体各个环节，如公共信息采集、公共信息组织、公共信息查询、公共信息的保存、公共信息服务等，相应的可以建立信息采集制度、信息组织制度、信息查询制度、信息保存制度、信息服务制度等。

3．3．4 绩效评价制度

对图书馆公共信息服务而言，服务绩效评价制度是不可或缺的组成部分，其核心是对公共信息服务的实施程度、质量进行评价，包括公共信息服务的数量与质量、公共信息服务的覆盖率、公共信息服务的满意度及公共信息服务的社会效益等进行全面、系统的绩效评定。图书馆公共信息服务可以采取两种评价方式:(1)用户评价。用户评价是以图书馆读者为主体的评价方法，如读者(用户)评估模式(SERVQUAL)、用户满意度指数(Customer Satisfaction Index，简称 CSI)测评法〔17〕。(2)社会中介机构评价。以往文化部评估显然带有政府干预色彩，而图书馆自评亦容易受到本位限制。图书馆公共信息服务评价应由社会中介机构开展，因为中介评价机构与图书馆、读者均不存在行政上的隶属关系及经济上的利益关系，评价结果更为客观、公正。

3．3．5 知识援助制度

弱势群体在经济、文化、体能、智能、社会处境等方面所处的相对不利地位，决定了他们信息资源获取能力匮乏、承受能力脆弱。图书馆应该对弱势群体进行知识援助，图书馆对弱势群体的知识援助，是指通过免费服务、延伸服务、培训服务等方式，向弱势群体提供其所需知识信息以及提高他们的信息素养与能力〔18〕。如果知识援助以制度的形式确定下来，成为为弱势群体提供免费的知识产品或知识服务的一种社会保障制度，这样才能保证弱势群体知识援助的时效性和持久性，图书馆才有可能成为社会公共信息服务中心，公平地为社会公众服务，真正保障社会公众的信息获取权利。

4 结语

总的来说，图书馆公共信息服务保障制度是保障社会公众信息获取权利的一种社会制度，是一个有机的整体。它是由国家层面的法律法规，行业层面的职业资格认证制度、职业自律制度及资源协作与共享制度，机构层面的人力资源管理制度、经费管理制度、信息资源管理与服务制度、绩效评价制度与知识援助制度等组成。

国家、行业、机构三个层次的图书馆制度是相互联系、相互影响的，一方面行业层面的制度和机构层面的制度，要依据国家层面的制度要求进行安排;另一方面当机构层面的制度受限于行业层面和国家层面的图书馆制度时，才会触发高层制度的变革。图书馆在信息服务上的任何创新都无法避开国家法律与行业规则的限定，要提高我国图书馆公共信息服务整体水平，需要对各个层次的图书馆制度进行反思、创新和设计。有了契合当前社会发展需求的制度保障，才能提高图书馆服务能力，才能真正保障社会公众的信息获取权利，从而促进整个图书馆事业的长期发展。

1．蒋永福．技术和制度哪个更重要?——关于图书馆制度的思考．图书馆，2005(4):1－5

2．倪文杰等．现代汉语辞海．北京:人民中国出版社，1994．6:1578－1579

3．辛鸣．制度论:关于制度哲学的理论建构．北京:人民出版社，2005:25－28

4．黄宗忠．论图书馆制度．图书馆论坛，2008(6):1 －4，55

5．王株梅．图书馆制度:定位及内在机理．图书馆学刊，2006(2):3

6．蒋永福，王株梅．论图书馆制度——制度图书馆学若干概念辨析．中国图书馆学报，2005(6):10 －13，24

7．专家呼吁加快图书馆立法进程借鉴国外和地方法规．〔2012－02－11〕．http://www．chinanews．com/cul/2010/08 －19/2478441．shtml

8．屈文，王梅．论图书馆的“制度安排”．图书馆建设，2008(12):88－91

9．崔晓文．美国图书馆立法发展及启示．图书馆建设，2008(8):101－103

10．湖北省公共图书馆条例．〔2012 －02 －27〕．http://www．hbwh．gov．cn/Article/HTML/1262．shtm

11．蒋永福．现代公共图书馆制度研究．北京:知识产权出版社，2010．9:36

12．刘笑梅，公共文化服务体系建设中的公共图书馆制度安排——基于文化权利的视角．四川图书馆学报，2009(6):6－8