优先发展城市公共交通的浅识

2012-02-15周红宇天津市公共交通三公司天津300113

天津科技 2012年6期

周红宇（天津市公共交通三公司天津 300113)

0 引言

公共交通优先，即公交优先，是指在城市发展和规划中，把公共交通的建设、管理放在优先的位置上，给予政策、资金、技术等方面的扶持，使其能以畅通的道路、良好的车况、纵横密集的线网站点，为公众出行提供更多、更好、更快的服务。

为了缓解交通压力，法国巴黎于20世纪60年代初，率先推出了公交优先的战略思想，其后很快在欧美等发达国家大城市得以推行，取得了显著的成效。目前，伦敦、巴黎、纽约等城市市民出行公交分担率均在70%左右，东京高达87%，而我国城市却大多在20%之内。实践证明，这种高效利用通道资源的交通方式是社会经济发展的必然选择。

1 实现公交优先的重要意义

随着我国经济社会的迅猛发展和城镇化进程的加快，交通拥堵、出行不便的问题日益显现，困扰了不少城市的百姓，缓解城市道路交通拥堵已到了刻不容缓的地步。为此，大力发展城市公共交通，实行公交优先战略思想，无疑是我国重视民生的现实选择。对促进我国经济的全面发展具有重大的和深远的意义。

1.1 践行科学发展观的重要体现

在党的十七大报告中，胡锦涛总书记明确提出了科学发展观的指导思想。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续性，根本方法是统筹兼顾。科学发展观，是进一步推动中国经济改革与发展的思路和战略，是指导经济社会发展的根本指导思想。

在城市交通建设中，践行科学发展观的重要任务就是坚持公共交通优先发展的战略思想，落实公交优先的策略，推动城市公共交通的发展。

完善公共交通设施、规范市场管理、提高文明经营服务与改善人民生活质量密不可分。公共交通优先发展的思想是科学发展观中“以人为本”理念在城市交通建设中的具体体现，其体现的就是人民大众利益优先发展的思想。公共交通的优先发展，是促进社会资源合理配置并达到最高运转效率的科学发展；是在当前城市人口剧增、交通拥堵、空间狭小、环境污染严重、多数群众收入不高的情况下，解决群众方便、快捷、舒适出行的最符合广大人民群众利益的利好措施；是为人民谋利益、为城市促发展、为社会保稳定的重要决策；是建设资源节约型、环境友好型社会的重要方面；是构建社会主义和谐社会的重要举措；是践行科学发展观的重要体现。

1.2 实现城市交通可持续发展的迫切要求

近年来，随着我国经济的持续发展和人民生活水平的不断提高，包括私家车在内的机动车迅速增多，使得我国机动车保有量不断攀高，仅2011年我国机动车就增加了1773万辆。到2011年底，全国机动车保有量已达到2.25亿辆。目前，全国共有23个城市的机动车保有量超过100万辆，其中，北京、重庆、成都、上海、广州、杭州、天津等7个城市的机动车保有量超过200万辆。如果天津市机动车保持现有的增长速度，2到3年内，本市汽车保有量将突破300万辆。

近年来，虽然天津市不断加大路网改造力度，但是修路的速度远远落后于机动车数量攀升的速度，处于交通流量饱和状态的道路越来越多，城市路网越来越脆弱。据天津市交管局指挥中心统计，2000年本市交通早晚高峰平均只有1个小时，而2010年末早晚高峰时间已扩大为7时至8时30分、16时30分至18时30分。随着机动车保有量的增长早晚高峰还将继续延长。

为了促进城市经济社会的快速发展，实现城市交通可持续发展，党中央和国务院对优先发展公共交通工作高度关注。2004年温家宝总理和曾培炎副总理分别在建设部工作报告上做出了“优先发展城市公共交通是符合中国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想”和“建设部要进一步采取措施，引导各地优先发展公共交通，促进城市健康发展”的批示。

可持续发展是人类发展思路的重大进步，是人们对传统发展模式反思后的变革与创新。可持续发展战略要求在发展经济的过程中，既要满足现阶段的发展要求，又不危及后代人生存发展的需要，同时还要与环境承载能力相协调、与社会进步相适应。要实现城市交通可持续发展，就必须加快推进城市公共交通优先发展战略。因此，公共交通的优先发展是实现城市交通可持续发展的迫切要求。

1.3 提升城市现代化发展水平的重要保证

近年来，我国城市公共交通事业取得了快速的发展，公共交通已成为百姓出行的重要依靠。截至2009年底，全国城市公共汽电车运营车辆共有41.19万辆，运营线路网达到28.92万km，轨道交通运营车辆5479辆，运营线路长度1011km。目前，天津公交集团拥有运营车辆达6300余部，年客运总量近10亿人次，分别是1949年的60倍和500倍，运营线路达324条，线路总长度8400km，分别是1949年的16倍和82倍。天津市民出行公交分担率逐年增加，2011年已达到了30%，创造了历史新高。

“十二五”期间，我国经济将持续增长，因此，会出现城市现代化进程加快，城市社会政治经济文化日益活跃，人员交往和流动人口不断增多，市民每天出行距离变大、频率变多等现象，这些现象必将引发对社会和公共交通的新需求。另外，随着低碳生活观念的不断深入人心，更多市民将选择公共交通出行方式，这也增加了对公共交通的依赖性。市民选择公共交通出行方式为公交发展提供了极好的发展机遇。

据统计，每20辆自行车或4辆小汽车所占用的道路面积与1辆公共汽车所占面积是一样的，而后者的载客量是自行车的100倍、是小汽车的30～40倍。按照科学数据计算，在运送同样数量乘客的情况下，公共交通与私人小汽车相比，土地资源节省3/4，建筑材料节省4/5，投资节省5/6，而公交车交通事故是小汽车的1/100，空气污染只是小汽车的1/10，燃油消耗仅为小汽车的1/16。从以上数据可以看出，公共交通本身具有人均占用道路面积小、污染指标低、能耗小、运量大、道路公共资源利用率高和集约化经营效率最高的交通方式等优势，其优势就决定了其优先发展的地位。公交优先是解决地少人多、路少车多、拥挤堵塞、能源紧张和污染严重等问题的正确选择。

公共交通是城市赖以生存和发展的基础设施，它的正常运营和发展，直接关系到城市经济和社会生活有序运转，影响着城市生产和人民生活，影响着改革开放和政府的形象，在国民经济和社会发展中有着举足轻重的地位。要确保提升城市现代化发展水平，就必须用好公交优先这个效能战略，充分发挥城市公共交通所拥有的优势，全力构建现代化城市交通网络体系。因此，公共交通的优先发展是提升城市现代化发展水平的重要保证。

2 实现公交优先的策略

公交优先是世界通行的城市公共政策的重要组成部分，近年来在我国城市交通问题的大讨论中已逐步为社会各界所认同。如何更快、更好地实现公交优先战略思想，是我们当前的重要任务。笔者认为，要实现公交优先的战略思想，就应该采取优先的策略，来推动城市公共交通的发展。

2.1 发展理念要优先

在2012年10月10日温家宝总理主持召开了国务院常务会议，针对城市优先发展公共交通，会议提出了“必须树立公共交通优先发展理念，将公共交通放在城市交通发展的首要位置，从根本上缓解交通拥堵、出行不便、环境污染等矛盾；要按照方便群众、综合衔接、绿色发展、因地制宜的原则，加快构建以公共交通为主，由轨道交通网络、公共汽车、有轨电车等组成的城市机动化出行系统”的重要指示。公共交通优先发展理念已成为促进城市公共交通发展的基本国策。

公共交通既是公共的品牌，也是城市文化的表现形式。提到伦敦就会想到它与众不同的地铁，提到苏黎世就会想到它鲜明的蓝色优质电车和巴士。要创建城市的良好形象和竞争力，我们就应该在科学发展观的指引下，从实际国情出发，借鉴国外交通发展的成功经验，转变传统观念，坚定不移地树立公交优先发展的理念，努力发展城市公共交通。通过服务创品牌，通过实施公交优先的战略思想，构建高效、和谐、节约型及可持续发展的城市交通系统。

2.2 发展政策要优先

北京从2007年1月1日开始，全面实施公交优先的战略，推出的最具含金量的政策有：公交月票取消，实行刷卡4折优惠，学生2折，大幅度增加公交专用道，财政每年投入公交40亿元。通过采取政府扶持、市场的监管、经营权的特许等措施，系统地进行了体制创新，进一步放开搞活了公共交通行业。完善的支持政策，提高了公共交通的运营质量和效率，为群众提供了安全可靠、方便周到和经济舒适的公共交通服务，使北京成为了建设资源节约型、环境友好型的宜居城市，为成功举办2008年北京奥运会做出了突出的贡献。

实践表明，落实优先发展公共交通政策较好的城市，关键是不仅仅将这一政策作为解决交通问题的权宜之计，而是同时立足于公共政策、资源利用和环境效益等更加广泛的宏观目的。从一定意义上讲，公交优先发展政策能否实施，反映了一个城市的精神面貌和公共设施管理水平。

城市公共交通是重要的城市基础设施，是关系国计民生的公益事业。政府主管部门在确定宏观的城市公共交通政策时，应当充分认识其重要意义，确立其优先发展地位。在优先发展中，政府还应给予公交企业更多的优惠发展政策，以促使其焕发生机。

2.3 规划建设要优先

在城市总体规划和交通规划中，应把公共交通项目优先列入。对城市公共交通基础设施的建设，应予以优先安排。

在城市规划上，采用以公共交通为导向的TOD开发模式进行规划设计，要以公共交通优先发展为基础，保证城市公共交通和社会经济同步发展。科学合理地编制城市公共交通规划，确定城市交通发展目标和战略，确定交通发展和土地利用的关系，保证城市公共交通发展的用地需求，并将其纳入城市总体规划和各类法定规划之中。结合城市总体规划布局的调整和城市道路建设，以超前的思路、全新的理念和创新的精神，调整、完善、优化公交优先的道路网，改善和提高公交服务薄弱地区的服务水平，充分尊重民心、体现民意，更好地维护最广大群众的切身利益。

公共交通设施建设，是落实公交优先的基本条件。在公共交通设施建设上，要以“统一规划、统一管理、政府主导、市场运作”为指导，加大城市公交场站等基础设施的建设，推动快速轨道交通的建设，加快地铁站点衔接换乘系统的建设，启动快速公交系统建设，全力构建轨道交通和常规公交为主的现代化城市交通网络体系。要坚持以公共交通为核心，科学配置和利用交通资源，建立以公共交通为导向的城市发展模式。按照有利于优化公交网布局、有利于场站资源优化配置、有利于场站功能与人性化服务相一致和场站风格与城市景观相协调的原则，对公交基础设施和装备进行配置，对公交车辆进行更新，大量使用电动清洁能源车辆，为居民提供高效、舒适、便捷的出行环境。

2.4 科学管理要优先

当前，在全面提高城市建设水平的同时，利用先进的科学技术手段，实现数字化、智能化城市公交管理，提高公交营运管理效率和社会服务水平，已成为城市现代化发展的必然要求。

传统的城市交通营运调度由于缺乏对实时客流情况的考虑，往往工作效率不高，降低了城市公共交通系统的服务水平，严重制约了城市现代化的发展。近年来，公共交通系统积极开展科学管理，通过科研攻关，利用先进的科学技术手段研发出了公交GPS智能化调度系统。该系统是集全球卫星定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）以及无线通信技术于一体的、软硬件结合的高科技产品。该系统在公共交通的广泛应用，将会显现出其在提升管理、提升服务、提升形象、提升效益等方面的综合优势。公交GPS智能化调度系统可以实时记录车辆状态信息，其功能主要包括：车辆的具体位置、行驶速度、停车时间、停车地点、里程统计、客流量统计、历史信息回放等。

近年来，在天津市委市政府的领导下，在天津市交通运输和港口管理局的大力支持下，天津公交集团（控股）有限公司积极推广使用公交GPS智能化调度系统。目前，该系统已率先在8路、832路等100多条运营线路2000多台公交车上进行了实践，取得了可喜的成果，为天津市公共交通全面推广使用公交GPS智能化调度系统打下了良好的基础。

因此，只有加快推广包括公交GPS智能化调度系统在内的公交科学管理方式，才能促进城市公交管理建设上水平，才能为城市公共交通优先发展提供坚实的保障。

2.5 财税政策要优先

优先发展城市公共交通时，应在基本建设投资、政策性财政支持和税费政策方面倾斜。在轨道交通等重大项目上应拓宽融资渠道，给予必要的税费减免。许多国家和我国香港地区免征、减征车辆购置税、营业税或燃油税的做法值得借鉴。

目前，我国不同地区城市经济的发展极不平衡，在大部分地区城市居民承受能力有限的客观条件下，用以吸引公共交通乘客的低票价政策仍应坚持实行，由此引起的政策性财政补贴属于转移支付或二次分配性质，不应一概否定，这也是国际上通行的做法。公共交通价格政策的确定和公交企业改革的成败与否不应只考虑经济因素，而应将公共交通的客运量与所占的出行比重的增减列在首位。

因为公共交通属于公益性，所以政府应对经营者因价格限制造成的政策性亏损给予适当的补偿；经营者在完成政府指令性任务中所增加的支出，应获得一定的经济补偿；公共交通涉及到的场站建设、换乘枢纽以及设施装备配置与更新等方面，政府应提供必要的资金和政策扶持。政府的资金投入应纳入公共财政预算体系中去。优先的财税政策将为城市公共交通优先发展提供坚实的基础。

2.6 道路通行要优先

随着我国经济的飞速发展，公共交通的重要性日益显现，公交优先的战略思想已经成为共识，实现公交车辆在道路上的优先通行已成为实现城市公共交通优先发展的必要条件。

为了吸引更多的出行者使用公共交通工具，就必须提高公交车辆的运营速度。实践证明，细化和明确公交专用道的设置标准，设置公交专用道是一项行之有效的措施。要实现公交车辆的优先通行权，还应该实现以下措施：在机动车单向三车道以上的道路，开设高峰时段公共汽车和电车专用车道；在符合条件的单向机动车道上，允许公共汽车和电车双向通行；在符合条件的主要道口，设置公交车辆优先通行的标志和信号系统；在主要机动车道，设置港湾式停靠站。

2.7 管理体制要优先

长期以来，我国大部分城市公共交通分别由城建、公交、公安等部门分管，政出多门，人为割裂了管理的过程。多年前，天津市原来建委所属的客管办作为城市公共交通的行政管理部门，只负责管理城市公共汽车和出租汽车行业，而与市区相关联系的郊县的长途汽车归交委所属的交通局管理。实际上，全市公共交通管理处于一个分散经营、多头管理、条块分割的状况，造成客运市场的混乱和无序竞争。目前，尽管天津市委市政府通过机构改革重新组建了交通运输和港口管理局，但是城市公交系统中的站场建设与管理仍由建委下城投集团场站建设投资公司负责，道路交通秩序则由市公安局交管部门管理。天津在公交专用线路系统规划、建设和管理方面，在场站规划、建设等方面，与实际需求存在较大的差距，仍需要多个部门协调解决。

按照天津市将建成一个以快速路系统为骨干、大容量公共交通为主体的现代化城市交通综合体系的宏伟目标，必须有一个系统的、强有力的行政管理机构作保障。为此，我们必须本着“精简、效能、统一”的原则，进一步创新体制，成立专委会和主管部门的管理结构，采取统一领导下的分工合作制，理顺职能，明确职责，提高管理效率，彻底解决公交管理体制上存在的弊端，保障城市公共交通的快速与协调发展。