新型城市化：广州议程

□李三虎 李佳（、中共广州市委党校马克思主义研究室，广东广州 50070；、山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

新型城市化：广州议程

□李三虎1李佳2（1、中共广州市委党校马克思主义研究室，广东广州 510070；2、山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

广州新型城市化战略意在强调探索广州城市发展新路子，促使广州重新回到世界城市之列。这一战略表明，广州必须把握新型城市化的结构转换方向，体现历史和环境保护、文化实力提升、创新动力和社会发展等新的空间形态要求，以世界先进城市、国家中心城市、珠三角城市群核心城市为目标，采取顶层设计、改革创新动力要素注入和回归市民生活三条路径，以相应公共政策促进美好治理、持续发展和和谐繁荣。

新型城市化；问题意识；目标预设；路径选择

城市是国家地域的标识，社会变迁的风向标，企业聚集的中心，文化蕴藏的宝库，历史积淀的家园。城市从一开始，就是人居之地、商贸之地、多元文化与创业机遇汇聚之地。在全球化的今天，发展中国家的许多城市都在以纽约、洛杉矶、东京、伦敦、巴黎等为标杆，力争在世界城市体系中占有一席之地。

100多年前，广州名列世界十大城市，享有国际声誉。到了近代，广州城市的国际地位走向衰落。在当前全球化过程中，随着中国国力的强大，广州通过承办亚运发生了巨大的空间结构转型，表现出向世界城市地位的逐步回归趋势。

在新的形势下，广州坚持科学发展观，明确提出“走新型城市化发展道路，全面提升城市核心竞争力、文化软实力和国际影响力，推动面向世界、服务全国的现代化国际大都市建设迈上新台阶”。这一构想强调探索广州城市发展新路子，促使广州重新回到世界城市之列。新型城市化既是广州向全市市民发出的动员令，又是广州面对世界和全国做出的行动宣言或发展议程。广州把新型城市化作为自身的发展议程，意在确立一系列新的原则和概念，使这座城市及其市民面对当前各种挑战，以相应的公共政策促进美好治理、持续发展和和谐繁荣。

一、问题意识

（一）时间问题：从城市化到新型城市化的阶段性判断。“新型城市化”是相对于“城市化”概念提出的。传统的“城市化”（城镇化或都市化）概念又称“都市集中”，是指人口由农村向城市转移的社会过程，也被称为“人口转移型城市化”。其水平或城市化率，以城市人口比重为衡量标准。在发达国家，当城市化率超过80%以后，城市人口就会发生逆向流动，即人口由市区向郊区回流，出现“逆城市化”或“郊外化”现象，这时就会产生“结构转换型城市化”。在这里，城市化总是与现代化或工业化联系在一起，因此城市化的历史或时间问题就在于，只有当传统城市化达到后工业阶段后，城市化发展道路才会进入新型城市化阶段，即从初级形态的人口转移型城市化向高级形态的结构转换型城市化转变。

2011年12月，《中国社会蓝皮书》发布，我国城镇人口占总人口的比重首次超过50%，标志着我国城市化率首次突破50%。这一数字表明，我国结构转换型城市化已经初露端倪，应逐步将重心从工业化或人口转移的传统城市化转到新型城市化上来。与此同时，2011年广州人口城市化率已经达到83%，常住人口达到1270.08万人，加上短期居住流动人口，总人口达到1500万人甚至更多。这意味着广州已经通过工业化完成了“人口转移型城市化”，现在正进入“结构转换型城市化”阶段。显而易见，广州城市化已经进入后工业文明阶段。对这一判断用不着遮遮掩掩，前怕狼后怕虎。当然，这并不是说要完全消除工业文明。也就是说，结构转换型城市化必然是一个科学发展的社会过程，或说是一种科学城市化。近年来，广州已以“率先转型升级、建设幸福广州”启动了这一城市化进程，现在则是在战略高度上超越传统人口转移型城市化，以“新型城市化”更加突出了步入城市结构的整体转换战略。

（二）空间问题：“新型城市”的空间发展原则。新型城市化战略，无疑预设了“新型城市”的高级空间形态。在这方面，鉴于工业化推动的城市空间蔓延情形及由此产生的各种城市病，欧美国家无论是在城市理论方面还是在城市规划实践上，都对新型城市提出了相应的新型空间构型。早在1992年，联合国就在《21世纪议程》第28章“地方当局倡议”（或称“21世纪地方议程”）中，倡议和鼓励城市及其他地方当局制定环境战略并提高城市可持续发展能力。与此同时，美国掀起了一场被称为“新城市主义”的城市设计运动[1]，并持续推动了房地产开发、城市规划和市政土地使用战略等各方面的观念和实践变革。1993年新城市主义代表大会成立，1996年通过《新城市主义宪章》。该宪章提倡重构公共政策和发展实践，以支持以下新型城市发展原则：社区使用和人口应趋多样化；社区应为步行和公共交通以及汽车服务而设计；城镇应由物质环境明确的完全开敞公共空间和社区机构构成；城市地点应通过适应地方历史、气候、生态和建筑实践的建筑和景观设计来形成。这些原则作为新型城市理念，其核心是新徒步主义（new pedestrianism）,即让传统步行的邻里关系和环境（如步行网络、功能混合、多样化住宅、人性化城市设计、日常交通工具使用鼓励、社区可持续和高生活质量等）回归城市，因此也称为“新传统主义”。

与传统城市化的现代化、工业化和社会合理化原则相比，新城市主义提倡的新型城市理念表现出区域主义、环境主义和精细增长主义原则。随着这些原则和联合国“21世纪地方议程”的可持续发展推进，世界各大城市都提出了相应的“新型城市议程”。其中，英国伦敦为了承办2012年奥运会，就以“新兴城市议程”之名，力图从如下四个方面考虑全球市场竞争和全球资本吸引[2]：一是倡导公民新型居住方式；二是重塑开发—交通关系；三是打造物理空间的高雅品质和吸引力；四是制定气候变化引起的挑战应对战略。把握新城市主义和新型城市议程理念，所谓新型城市化其实是针对环境问题对城市文明的重新规划。广州地区生产总值目前已突破1万亿元，人均GDP按照常住人口计算达到13000美元左右，城市化率达到80%以上，朝向新型城市发展的空间结构设计需要已经呈现出来。广州必须把握世界先进城市的新型城市发展趋势，把新型城市化作为一种长期战略加以推动，在自身区域内通过产业升级和空间结构转型，体现历史和环境保护、文化实力提升、创新动力和社会发展等新的空间形态要求。

（三）治理问题：新型城市化的操作向度。

广州推动新型城市化战略，不仅是在后工业文明阶段对新型城市的空间结构需要，而且还在于它必须要面对传统城市化带来的一系列结构治理问题：一是随着城市蔓延和人口增长，资源承载有限、环境容量不足以及交通拥挤；二是传统拼汗水、拼体力的粗放式增长方式难以为继，拼知识、拼科技的集约型发展方式尚待形成；三是城乡发展不平衡，城乡收入差距、城乡基础设施差距、城乡基本公共服务差距亟待缩小；四是民生需求日益增长，公共服务供给不足，社会建设与社会管理亟待加强；五是适应结构转型升级要求，城市治理体制机制仍需深入改善。面对这些问题，广州不能再坐视城市化自然发展，而应把新型城市化作为一种治理途径，寻求具有广州特色的新型城市目标和新型城市发展路径。

二、目标预设

（一）一级目标：世界先进城市。目前欧美国家一些研究机构对世界城市有各种排名，其中《外交政策》作为美国影响力极大的严肃刊物，它的2010年世界城市排名有一定代表性。在这一排名中，前10位除了欧美的纽约、芝加哥、洛杉矶、伦敦和巴黎外，还有亚太地区的东京、香港、新加坡、悉尼和首尔。在这一排行榜中，北京（13）、上海（20）、台北（39）、广州（57）、深圳（62）、重庆（65）也列入其中。广州新型城市化发展决策部署虽然没有直接说“世界城市”的目标定位，但还是间接第提到“世界先进城市”，表明了广州应该迈向世界城市的信心和理想。

广州的“世界城市”定位至少有五方面考虑：一是广州在历史上扮演过世界城市角色，现在强调世界城市定位不过是要重塑这一形象；二是改革开放以来，广州曾经提过“国际大都市”定位，虽然遭到不少批评，但这反而激起了广州向世界先进城市看齐的斗志；三是广州新型城市化决策部署中提到的“国际商贸中心”、“世界文化名城”以及“面向世界、服务全国的现代化国际大都市”，实际上预设了“世界城市”定位；四是国内其他国家中心城市的世界城市定位已经走在前面，面对北京的“中国特色的世界城市”、上海的“世界金融城市”和重庆的“世界田园城市”这类定位，广州需要在世界城市体系坐标中重新审视自己的城市地位；五是广州是世界城市和地方政府联合组织联合主席城市，具有学习和借鉴世界先进城市经验的便利条件。基于这些考虑，广州应建设具有广州特色的“世界先进城市”。广州迈向世界先进城市，突出的特色是“商贸”，因为“‘商’无疑是广州的比较优势之所在，也是广州的核心竞争力之所在”，特别是“今后，在工业制造业比较优势及其带动力逐步弱化之后，广州应该确立以‘商’带动城市经济社会可持续发展的新战略”[3]。这是对现代国际化大都市、国际商贸中心定位的深化，同时由于广州历史传承的“千年商都”形象，所以与“世界文化名城”也具有一致之处。

广州欲建设世界先进城市，必须要增强自主创新能力，加强创新资源集聚，强化“广交会”的国际影响力，构建面向世界的以商贸服务为核心的城市功能体系，大力推动广州传统“千年商都”向现代“网络商都”转型，辐射能级从“服务全国”向“服务世界”提升，产业结构从低端为主向高端为主升级，培育国际知名品牌企业、产品、市场和标志性商埠，突出国际先进制造业中心、国际商贸服务中心、国际航运服务中心和世界文化名城地位，逐步创建全球高科技知识市场、全球知识产权和交易平台和最新技术发明展示中心。

（二）二级目标：国家中心城市。在全球化和城市化时代，一个国家的空间地位往往由中心城市地位决定。早在2005年，建设部根据《城市规划法》在编制全国城镇体系规划时，就提出中国的“国家中心城市“这一概念。2008年，国务院批准实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2010—2020年）》，首次将广州的发展定位上升到国家战略层面，明确提出广州要强化国家中心城市、综合性门户城市和区域文化教育中心的地位，增强文化软实力，提升城市综合竞争力和辐射带动能力，将广州建设成为广东宜居城乡的“首善之区”，建成面向世界、服务全国的国际大都市。2010年2月，中国住房和城乡建设部发布的《全国城镇体系规划》，将北京、天津、上海、广州和重庆确定为中国国家中心城市，从国家层面肯定了五市在中国具备引领、辐射、集散功能。在五个中心城市中，上海是中国的经济中心，北京是中国的政治中心，天津是北方地区和环渤海地区的中心，广州是珠三角地区的中心，重庆是中西部地区的中心。

面对国内城市竞争压力，广州建设国家中心城市，必须要以世界先进城市为标杆，坚持低碳经济、智慧城市、幸福生活的城市发展理念，在全国优先走出一条经济开放、体制改革、社会和谐和生态文明的新型城市化发展道路，对中国其他城市结构转型起到“榜样”作用[4]；突出国家历史文化名城、全国教育中心、全国体育中心、全国商业服务中心地位，打造国际门户和综合交通通讯枢纽，承担国家战略或责任，代表国家利益参与国际竞争与合作，带动区域融入全球化，为在全球化进程中保持国家竞争力做出区域性贡献。

（三）三级目标：珠三角城市群核心城市。

目前普遍为人们关注的世界城市群主要包括：以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖区城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为中心的英国城市群、以巴黎为中心的欧洲西北部城市群和以上海为中心的中国长江三角洲城市群。随着世界文明东移，我国十大城市群雏形已现，其中京津冀、珠三角将与长三角一同成为世界城市群。大珠三角城市群崛起，是广州面临的重大历史机遇。突出国家中心城市赋予广州在珠三角地区的中心地位，与香港、澳门、深圳等城市开展合作，在新型城市化发展方面先行示范，先行引领，带动珠三角一体化发展，促进泛珠三角区域协调联动发展，成为珠三角世界级城市群核心城市。充分发挥广东省省会城市的公共行政和综合服务优势，增强高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，进一步优化功能分区和产业布局，建成珠三角地区一小时城市圈核心；强化广佛同城效应，加速推进广佛肇经济圈建设，推进广佛肇与深莞惠、珠中江城市圈融合发展，携领珠三角地区打造布局合理、功能完善、联系紧密的世界级城市群[5]。

三、路径选择

（一）上行路径：新型城市规划的顶层设计。传统城市化治理方法已经无法解决大城市病，必须要进行顶层新型城市空间设计，以适应新型城市化发展的目标预设。在全球化时代，广州作为大都市地区今天无论是否属于世界城市，都是当代世界的一个基本社会或经济单元。广州必须要以其各种公共政策、区域规划和经济战略，反映这个新的现实。在后工业文明格局中，目前广州推动的新型城市化战略实际上就是一种顶层设计。这种设计表现为，面对相关治理问题，按照以精明增长、宜居宜业、可持续发展、城乡一体、广州特色要求，进行全域规划，推动形成以“多中心、组团式、网络型”[6]为基础的紧凑高效的城市空间格局：

一是整个都会区要凸显高端商贸服务引领功能，促进城市与农村共同发展，保障和促进整个区域的经济活力、社会公平和环境健康。特别是要把南沙开发建设作为广州的“一号工程”，打造成中国新型城市典范和“广东的新加坡”，使南沙成为引领城市转型升级和创新发展的核心枢纽，由此来提升现代化国际大都市品质，逐步塑造世界先进城市形象。

二是以一个都会区、两个新城区、三个副中心为基本架构[7]来组织空间开发，使重大基础设施[8]建设突出连通性、紧凑性（以提高土地与基础设施的利用效率为标准）、便利性（如适宜步行、停车等）、功能复合（多样性）等原则，确保相应的区域性廊道（铁路、地铁、高速公路、公园、博物馆、水道、绿带或绿道等）作为区域内不同中心、组团之间的联系纽带或分隔界线，形成广州市域的南部、东部和北部节点状布局、整体有序的城市网络结构。

三是注重现代风格与岭南文化特色相结合的城市建筑、街区、街道设计，保持国家历史文化名城整体风貌，确保历史文化街区、历史名镇名村受到保护，突显广州本土风情、地标、美感、安全、舒适、富有情趣等。

四是中心市区边缘—郊区—镇村—田园空间整合，市区边缘应以社区模式组织空间开发，对城市郊区化的松散碎裂空间要以商贸功能设法进行修补、填充和整合，确保每个镇或村都有各自清晰的核心与边缘并实行公共服务均等化，田园空间要注重建立永久性乡村保护区（带）和建立临时性乡村储备区（带），确保其今后不会被城市发展所侵吞或为未来高质量城市发展之用。

五是整个城市空间组织开发要尽可能顺应地形、保持地貌、避免大兴土木，塑造广州花城、绿城、水城的城市品牌，推动城乡一体化和建设现代化美丽乡村，打造绿色发展的世界示范区。

（二）中行路径：新型城市发展的创新改革推动。上行路径解决的是新型城市空间设计问题，但顶层设计需要在中行路径层面的创新改革动力因素注入。

一方面，传统城市化衰减不是因为工业化退却，而是因为新兴产业尚未获得空间集聚。新型城市化就是要借新经济之势，以知识扩散填充创业之井，促进创新集聚的经济发展。广州新型城市战略部署，无论是重点实施的“八大工程”包括的产业提升、科技创新、生态保护、文化引领等，还是提升经济质量方面的增强产业核心竞争力、发展低碳经济、建设智慧广州或打造文化发展高地方面的建设文化创意之都、提升城市文化品格，都有赖于自主创新能力增强，目标都是创新集聚的经济发展。

广州要全力实现三大国家级开发区、六大现代服务业功能区、九大创新型产业发展区、九大功能性发展平台建设的重大突破[9]，以此来承载商贸会展、金融保险、现代物流、文化旅游、商务与科技服务、汽车制造、精细化工、电子产品、重大装备等优势主导产业发展，以及新一代信息技术、生物与健康产业、新材料与高端制造、时尚创意、新能源与节能环保、新能源汽车等战略性新兴产业发展。推动生产性服务业、高新技术产业、先进制造业和时尚创意产业的融合发展，促进产业向价值链高端延伸，实现创新空间集聚，提升产业核心竞争力。建设国际商贸中心、国际航运中心、区域金融中心和先进制造业基地、战略性新兴产业基地，优化“广州服务”，壮大“广州制造”，提升“广州创造”，叫响“广州标准”，振兴广州“老字号”，扩大“广州价格”影响力，加快建成国家创新型城市和培育世界文化名城，推动经济发展率先转入创新驱动、内生增长的发展轨道。

另一方面，传统城市化在某种意义上是一种自然资源、资本、劳动力等的“硬输入”，新型城市化强调的是知识、技术、信息、创新创意等的“软输入”。与“硬输入”的外生增长不同，“软输入”更加强调内生增长。这就要求必须要进一步解放思想，推动深度改革发展，先行先试，激发和再造城市活力。

优先发展教育，健全完善人才培养、引进、使用的体制机制，开展“人才特区”试点，整合提升“留交会”功能，打造“国际人才港”。加快转变政府职能，建设服务型政府，推动行政审批制度改革有新突破，完善开放型城市创新体系，集聚创新资源，培育创新集群，形成有利于科学发展的体制机制。完善统筹城乡发展的体制机制，推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、社会管理一体化，加强土地储备，强化土地节约集约利用，促进城乡协调发展。深化文化体制改革，完善公共文化服务体系，打造城市名片，提升城市魅力，增强文化软实力。完善与国际接轨的办事规则和营商环境，放大“广交会”国际效应，加强“新广州、新商机”品牌宣传，既引进全球高端项目、技术和人才和吸引世界品牌企业和品牌产品，使广州成为活力之城、时尚之都，又加快实现由市场开拓向积极利用全球资源转型，打造广州本土的跨国企业和国际知名品牌。全面加强与世界先进城市的交流与合作，发起并办好“广州国际城市创新奖”，提升广州国际知名度和影响力。

（三）下行路径：新型城市市民的生活需求满足。无论是上行路径还是中行路径，最终都要落实到满足市民生活需求的下行路径上来。强化以人为本的城市工作理念，让城市回归市民或居民生活，是广州走新型城市化道路的出发点和归宿点。推动新型城市化发展战略，必须要以广泛的市民群众为基础，致力于通过有市民广泛参加的规划和设计来建立建筑艺术和社区形成的联系或渠道，使住宅、公共建筑、街区、街道、公园、水道、医院、学校、交通、酒店等城市设计体现市民的文化和生活需求。加强城乡生态环境保护，强化水环境、空气环境综合整治，加强城市废弃物处置与利用，倡导绿色生活方式，推进一批生态建设项目，优化城乡人居环境，加快建设广州生态城市。加快构建均等化、优质化的公共文化服务体系，建设公共文化服务体系国家级示范区和全国社区群众文化活动先行点，创新公共文化服务和内容，满足群众精神生活需求。打造创意之都和时尚之都，使广州成为创意四射、居住舒适、消费时尚的“酷广州”。突出社会公平正义，创新社会服务管理，强化就业公共服务，逐步实现教育、医疗、社保等基本公共服务由城市人口向农村人口、由户籍人口向常住人口全覆盖，强化社会治安秩序，提高城乡居民的安全感、和谐感和幸福感。

[1]在新城市主义运动兴起前，欧美国家一些建筑活动家和思想家就已对在城市实践中普遍使用的现代主义城市规划进行了批判。美国社会哲学家Lewis Mum ford曾批判过战后美国的“反城市”趋势。1960年代初期，Jane Jacobs在《美国大城市的死与生》中希望城市规划重新考虑单用户住宅计划、大型汽车通道和隔离式商业中心设计。在这些思想的孕育下，到1970年代和1980年代，伴随着建筑师Leon Krier的“欧洲城市”重塑建议和Christopher Alexander的“样式语言”理论发展，新型城市主义得以兴起。1991年，美国加州地方政府委员会邀请Peter Calthorpe、Michael Corbett、AndrésDuany、Elizabeth Moule、Elizabeth Plater-Zyberk、Stefanos Polyzoides和Daniel Solomon等建筑师，发展了一系列社区土地使用规划原则，并在一次地方政府官员会议上分发给100多位政府官员。这些建筑师于1993年在芝加哥成立新城市主义代表大会，1996年第四次大会通过了《新城市主义宪章》。该会目前已经成为拥有3000多名成员，意在推广新城市主义设计原则的国际组织。

[2]该议程是伦敦开发署在“市长伦敦计划”指导下提出的一项长期发展议程，意在设计相关投资战略，以便支持伦敦应对当前挑战和适应未来发展的城市再生计划。

[3]张强、李江涛.以国际商贸中心引领广州国家中心城市建设的战略研究[J].城市观察，2011，（4）：11.

[4]牛文元.新型的城市化,广州正在为全国创造经验[N].南方日报，2012—2—13.

[5]梁桂全.让广州更有能力引领世界级城市群[N].广州日报，2012—2—22.

[6]2001年以来，广州通过“东进、西联、南拓、北优、中调”的城市空间布局调整，已经基本上形成了以山、城、田、海的自然格局为基础，沿珠江水系发展的“多中心、组团式、网络型”城市结构。万庆良在广州市党的十代会上指出，今后广州要按照精明增长理念，优化提升城市空间布局，统筹城乡全域规划，推动形成以这一架构为基础的紧凑高效的城市空间格局。

[7]广州优化城乡空间布局是一种“一二三”理念，即提升一个都会区、打造两个新城区、建设三个副中心。一个都会区，就是已经建成的主城区；两个新城区，一个是南沙滨海新城，一个是以科学城和中新知识城为核心的东部山水新城；三个副中心，就是把花都、增城、从化的县城作为整个广州的副中心，进行拓展、优化和提升。

[8]主要包括国际航空枢纽港、沿海主枢纽港、铁路主枢纽、城际城市轨道交通、高快速路网、信息基础设施、能源保障及新能源、生态设施、环保设施、水利设施、市政设施、文化设施等。

[9]三大国家级开发区指广州经济技术开发区、南沙经济技术开发区和增城经济技术开发区，六大现代服务业功能区指天河广州国际金融城、琶洲会展总部、白云新城商贸文化区、白鹅潭现代商贸区、城市新中轴线高端服务业区、黄埔广州临港商务区，九大创新型产业发展区指中新广州知识城、天河智慧城、广州国际创新城、空港经济区、广州南站商务区、广州文化产业基地、广州国际健康产业城、越秀核心产业功能提升区、广东从化经济开发区，九大功能性发展平台指大宗商品交易平台、产权交易平台、科技创新平台、人才交流培养平台、检验检测认证平台、商务服务平台、战略性新兴产业发展平台、先进制造业发展平台、现代农业发展平台。

□责任编辑：杨姝琴

F291.1

A

1003—8744（2012）04—0005—07

2012—4—18

李三虎（1964—），男，中共广州市委党校马克思主义研究室主任、教授，主要研究方向为技术哲学、社会空间理论和政治伦理；李佳（1993—），女，山西大学政治与公共管理学院本科生，主要研究方向为行政管理。