行政权力与公民权利的博弈与平衡——以《行政强制法》为视角的探讨<br/>

行政权力与公民权利的博弈与平衡——以《行政强制法》为视角的探讨

2012-02-15张世福李正春

天津行政学院学报 2012年1期

关键词：公民权利强制执行强制措施

张世福，李正春

（1．政协定西市委员会，甘肃定西；2．中共定西市委党校，甘肃定西 743000）

行政权力与公民权利的博弈与平衡
——以《行政强制法》为视角的探讨

张世福1，李正春2

（1．政协定西市委员会，甘肃定西；2．中共定西市委党校，甘肃定西 743000）

政府与公民是宪政框架下市场经济模式中最主要的博弈主体，因此行政权力与公民权利间关系的变更、边界的调整，是一个长期动态的博弈过程。如何保证在冲突的语境中找寻行政权力与公民权利关系的平衡进而实现正和博弈下的“共赢”，已成为行政法制建设的主流价值追求。2011年6月30日颁布的《行政强制法》把平衡行政强制权力与公民权利作为贯穿该法各项制度安排的一条主线，通过严密的制度设计，既强化了对行政权力的限缩和控制，更关注了对公民权利的伸张和保护，初步实现了理性平衡二者关系的立法价值追求。

宪政；行政强制法；行政权力；公民权利

在宪政框架下，政府与公民是市场经济模式中最主要的博弈主体，因此行政权力与公民权利之间关系的变更、边界的调整，是一个长期动态的博弈过程［1］。如何保证行政权力行使得当、公民权利得到有效保护，在冲突的语境中通过找寻行政权力与公民权利关系的平衡进而实现正和博弈下的“共赢”，已成为行政法制建设的主流价值追求。2011年6月30日颁布的《行政强制法》无论是在划清行政强制设定权范围、厘定行政强制方式方面，还是在规范行政强制执法主体、打造严格的行政强制程序等方面，都把平衡行政强制权力与公民权利的关系作为贯穿该法各项制度安排的一条主线。在统筹兼顾公共利益与公民合法权益、协调处理多种复杂关系、遵循行政强制设定和实施内在逻辑的基础上，通过严密的制度设计，既强化了对行政权力的限缩和控制，为行政机关少用、慎用、善用行政强制设置了底线；更关注了对公民权利的伸张和保护，为公民提供了相对完善的权利保障和救济机制，初步实现了行政权力与公民权利在正和博弈中达到理性平衡的立法价值追求。

一、行政权力与公民权利实现平衡的逻辑起点

在宪政框架下理性推动行政权力与公民权利形成一种相互妥协、和谐发展并在一定条件下可以相互转化的关系结构，使矛盾双方在正和博弈中实现平衡并不断向前发展，这是行政法永恒的立法价值追求。而实现平衡的逻辑起点就在于基于行政权力的强势性而对其加以控制，基于公民权利的弱势性而对其加以保护，最终使二者基于目标的趋同性而实现关系的平衡。

（一）行政权力的强势性是对其进行控制的逻辑起点

在行政法律关系中，虽然双方当事人在权力与权利的制度设计中处于平等法律地位，但在权利义务的分配上，行政主体单方行使法律授予的权力，具有不以行政相对方意志为转移的单方意志性，行政相对方只能被动接受由此派生的法律义务。因此，在实体法律关系中，行政主体处于优越地位，可藉此对相对方采取一定措施，而相对方对之则负有更多的义务［2］。行政主体的优越地位决定了行政权力与公民权利的非对等性。因此，在公法优位主义观念的支配下，以国家强制力为后盾，以国家利益、社会利益优先为依据的行政权力相对公民权利具有明显的强势性特征，使公民权利即使有法律的保障也难以抑制日益扩张的行政权力并与之相抗衡，行政权力相对于公民权利的强势性成为导致二者不平衡的重要根源。

（二）公民权利的弱势性是对其进行保护的逻辑起点

从法理上看，公民应有权利的神圣地位已被法律所确认，但从力量对比看，其与行政权力相比的弱势性也显而易见。首先，从二者在法律实践中的地位看，因为行政权力在具体运行中，总是存在着试图改变权力性质和滥用权力的冲动，导致现实中公民法定权利与实有权利之间仍存在较大差距。在实体法律关系中，公民权利事实上是依附并受制于行政权力的，处于弱势地位。其次，从公民权利状况看，与失衡膨胀的权力相比，公民权利一直处于制度上的“低水平均衡”和事实中的“权利失衡”的尴尬境地，在二者的力量对比中权利要弱小得多。再次，从公民权利的规划和运作看，相对人处于劣势。在行政主体行使行政权力过程中，相对人只在受具体行政行为严重影响时才享有一些权利。面对庞大的行政权力，缺乏广度和深度而又难以集中统一行使的公民权利显得十分苍白无力［3］。因此，公民权利的弱势性成为其极易受到行政权力侵害的重要根源。从平衡论的目标出发，弱势的公民权利只有得到法律的更好保护，才能实现从实有权利向应有权利直至法定权利的过渡。

（三）行政权力与公民权利目标的趋同性是实现平衡的逻辑起点

从根本上说，行政权力与公民权利都是社会物质财富直接或间接的转化形式，是社会整体利益的法律表现，在现实中分别代表着构成社会整体利益的两个不同方面即公共利益与个体利益。就利益指向来看，公民权利指向公民个人利益，是个人本位；行政权力则指向社会利益或公共利益，是国家或社会本位［4］。公民权利在行政权力的确认和保障中得以真正实现，其行使和实现的范围和程度越来越依赖于权力；行政权力又在履行保护公民权利的职责中获得了自己存在的合法性基础，二者最终的共同目标指向是以公民个体利益组成的社会整体利益的实现。虽然二者的冲突或对抗是常态且难以完全消除的，但目标的趋同性成为二者在正和博弈中实现平衡的逻辑起点。

二、《行政强制法》对行政权力的限缩与控制

行政强制是动用国家公权力对公民生活进行强力干预的活动，它不依赖于人们在认识上的认同和接受，而表现为实际操作过程中的直接运用和对义务人的强迫，因此是一种对相对人权益侵犯最大的行政手段［5］。《行政强制法》正是以对行政强制进行必要地限缩与控制为出发点，通过一系列的制度设计将其控制在法定权限范围之内，并使之严格依照法定程序行使，以此作为实现其与公民权利在正和博弈中得以平衡的重要举措。

（一）权力设定和实施上的权限限缩

在法治语境下，权利主导派生权力、权力服从服务于权利。只有将行政强制权限定在一个必要的范围内，公民权利才能拥有足够伸张的空间。《行政强制法》对行政强制设定和实施上的权限限缩，是控制行政权的重要手段之一。

1．框定了行政强制设定和实施的基本原则。《行政强制法》第4～7条分别规定了行政强制的四项基本原则，从宏观层面上为彻底防止行政强制的乱设定和滥实施框定了基本原则，是依法行政的合法性与合理性要求在《行政强制法》上的具体反映。（1）关于法定原则。第4条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”无法律则无强制，行政强制权是一种对公民、法人权益产生深刻影响的公共权力，根据依法行政的要求，它必须来自法律法规的特别授权，严禁行政强制主体自我授权。（2）关于适当原则。第5条规定“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制”。这一原则要求行政机关设定行政强制权时必须以维护公共利益为限，对公民设定行政强制义务应当适当，不能超出必要的限度。（3）关于教育与强制相结合原则。第6条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”它要求在采取行政强制措施前，应当先告诫当事人，并通过说服教育，给予当事人依法自觉履行法定义务的机会［6］。（4）关于禁止谋利原则。第7条规定：“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”这一原则是对公务廉洁性的基本要求，也是大陆法系中禁止不当联结原则的核心内涵，其主要目的在于防止行政机关利用其优势地位将其职权商业化，对于防止行政强制权与不当利益相联结而存在的“执法创收”现象具有很强的现实针对性，是对行政权力的强有力的限制。

2．限定了行政强制措施和执行方式的种类。由于我国长期缺少对行政强制的统一法律规范，现行立法关于行政强制的规定又多种多样，给行政执法带来了一定的困难和混乱。据统计，在目前我国现行有效的702件行政法规中，有100多件规定了行政强制措施，45件规定了行政强制执行［6］。基于此，《行政强制法》在把行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两种方式的基础上，将行政强制措施的种类限定为对人身、住宅和场所以及财产的强制三大类，具体包括限制公民人身自由、查封、扣押、冻结和其他等五种具体措施。同时规定，除突发事件所采取的应急措施或临时措施、金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施外，其他行政强制措施一律适用该法之规定；将行政强制执行的方式限定为金钱给付义务和作为、不作为义务两大类，具体包括加处罚款或者滞纳金，划拨存款、汇款，拍卖或依法处理查封、扣押的场所、设施或财物，排除妨碍、恢复原状，代履行和其他等六种方式。如此严格地限定行政强制措施和执行方式的目的在于从源头上规范行政强制，从根本上解决实践中存在的行政强制“散”、“乱”、“软”问题。

3．限缩了行政强制的设定权限。行政强制属典型的损益行政行为，如长期得不到法律的严格规范和约束，必然会严重影响甚至恶化政府与公民间的关系。《行政强制法》对行政强制设定权利的限缩，是从源头上治理“乱设”行政强制和防止“滥用”行政强制的根本举措。

按照法治原则和依法行政的要求，行政机关限制公民的人身或财产权利，必须要有法律依据。而我国现行一百多部规定了行政强制措施的行政法规中，就有29部没有上位法律依据，其余的虽有上位法律依据，但有些规定也超出了法律所规定的行政强制范围［6］。《行政强制法》按照“层级越低，权限越小”的法治原则，将行政强制措施设定权明确划分为三个层次：（1）行政强制由法律设定；（2）尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定查封、扣押，以及除限制人身自由、冻结和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；（3）尚未制定法律和行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押［7］。这一规定在从总体上赋予法律、行政法规和地方性法规相应的行政强制措施设定权的基础上，对各自的设定权限又作了明确区分：法律的设定权最广，行政法规次之，地方性法规最窄，规章和其他规范性文件无权设定。在法律之外赋予行政法规和地方性法规以特定的行政强制设定权，这是从我国行政强制法制实践出发慎重作出的规定，既可以保证法制统一和保护行政相对人的合法权益，又可以适应行政机关对行政强制的现实需要。该法没有赋予规章及其他规范性文件以行政强制设定权，虽然在短时期内可能会给相关行政管理带来某些不便，但有利于从根本上治理行政强制的“乱”和“滥”的问题。

目前我国行政法规设定行政强制执行的情形也比较泛滥。在我国现行45件规定了行政强制执行的行政法规中，有35件没有明确的法律依据，另有2件是因为行政法规立法先于法律，与后出台的法律相抵触但未被及时清理［7］。《行政强制法》将行政强制执行的设定权限规定为，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。该法将行政强制执行设定权统一收归法律，是适应复杂多变的行政管理任务和防止不当设定行政强制执行给公民权利造成侵害的需要。

（二）权力设定和实施中的程序控制

与行政强制权设定和实施中的乱、滥相比，程序缺失是导致行政强制滥用的更大症结。通过实现行政强制程序的法定化来防止行政强制权被滥用，是《行政强制法》控制行政权的另一重要手段。

1．设置权限设定中的事前听取意见和实施中的事后评估程序。为规范行政强制设定的民主性和实施的科学性，体现民主立法和科学立法的精神，《行政强制法》专门设计了行政强制设定权的事前听取意见和事后评估两个配套制度。关于事前听取意见程序规定：“起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”通过发扬民主，在行政强制设定前进行听证、论证，可以在全面听取意见的基础上准确把握设定行政强制的必要性和可行性，作出科学合理的决策。关于实施中的评估程序规定，“行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止”，“行政强制的实施机关可以对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关”。这可以确保设定行政强制的法律、法规施行后，设定机关和实施机关通过绩效分析评估等方法，及时发现行政强制设定中存在的缺陷，及时修改或者废止有关规定，使设定更加适应实践发展的要求。

2．规范行政强制实施中的正当法律程序。《行政强制法》最主要的贡献在于提高了行政强制各项程序的法制化和系统化程度。《行政强制法》分别在第三章和第四章对“行政强制措施实施程序”和“行政机关强制执行程序”用了占整部法律条文总数52%左右的37个条文进行了详细完备的规定，再加上其第二章对“行政强制设定”和第五章“申请人民法院强制执行”程序的规定，使该法毫无疑问地成为了一部主要规范行政强制的程序法。

关于行政强制措施的程序，其一般程序集中体现在《行政强制法》第18条的规定，其主要精神可以概括为：行政机关实施行政强制措施，应坚持决定与实施分离、告知、说明理由和公开等制度，并要为相对人提供行政复议、行政诉讼和申请国家赔偿等救济途径。同时，为防止行政机关随意扩大执法范围，杜绝滥用、乱用强制措施，该法还确认了“目的与手段相适当”的比例原则，要求执法机关不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物，不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。这些程序进一步规范了行政强制措施权的实施，维护了当事人的合法权益。关于行政强制执行的程序，《行政强制法》第四章专门对其进行了规范，尤其是代履行的程序。行政机关的强制执行程序可以概括为五个步骤：一是催告；二是听取意见；三是决定；四是实施强制执行；五是执行中止或执行完毕。该法关于行政强制程序的科学设置，体现了正当法律程序对行政强制权力的控制，是依法行政关于程序正当要求在行政强制中的集中体现，并融合了现代文明执法的基本理念，在我国目前尚无统一的行政程序法典的现状下，为行政强制权的正当行使提供了可靠的制度支撑。

三、《行政强制法》对公民权利的关怀与保护

《行政强制法》正是通过强化对公民权利的人文关怀和完善权利保障与救济机制来实现对公民权利的保护，以此作为实现其与行政权力正和博弈中最大限度平衡的重要举措。

（一）凸显了对公民权利的人文关怀

在行政强制的设定和实施中凸显人文关怀，突出对公民合法权益的保护是该法的重要立法价值取向。

1．在立法指导思想上体现了人文关怀。如第1条规定“为了规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法”。根据该条规定，该法制定的四个目的之间显然不是平行并列的关系而应该是递进的关系，只有保护公民、法人或者其他组织的合法权益才是制定《行政强制法》的最终和最高的目标［8］，这充分体现了该法在立法指导思想上对公民权利的人文关怀，又旗帜鲜明地表明了平衡行政权力与公民权利的立法理念。

2．在行政强制执行中体现了人文关怀。该法在催告、听取意见、决定、实施强制执行、执行中止或执行完毕等具体步骤中也规定了许多蕴含科学理性和人文关怀的制度。如针对有的执法机关和执法人员不提前告知、催告当事人履行义务，而习惯于突然袭击的执法方式规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”；针对近年来屡次被曝光的“天价”滞纳金现象规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”；为杜绝野蛮执法，保障当事人的生活免受公权力过度干扰，维持其人格尊严和基本生活条件规定：“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”。这些规定积极回应了近年来发生的诸多社会热点问题，具有很强的现实针对性和可操作性，集中体现了以人为本的人文关怀精神，对行政强制权的限缩尤其是公民合法权益的伸张具有积极的现实意义。

（二）完善了公民权利的保障机制

行政强制的目的不是强化行政强制，而是尽量减少行政强制的实施。《行政强制法》在制度设计上将保障当事人合法权益不受侵犯放在了重要的位置上。如在权利保障方面规定“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金”。此外，该法还为当事人自行拆除违法建筑预留了余地，规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。同时，针对实践中由于程序不规范而导致的行政执法人员在实施行政强制措施中侵害公民权益的现象，规定“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”；“延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由”。这些规定从实体和程序两方面同时完善了公民合法权益的保障机制。

（三）健全了公民权利的救济途径

“无救济则无权利”，权利救济原则是一项基本的行政法治原则。现代国家无一例外选择司法制度作为化解社会矛盾的最后手段，理由在于司法制度体现了公正和中立的价值，是社会正义的化身，而这是其他的社会调解机制所难以企及的［9］。公民权利的弱势性决定了其很难与强大的行政权力相抗衡，这就需要健全而有效的权利救济制度来保障公民权利，使公民权利获得制度支持和法律保障，同时通过这种救济制度对公共权力进行制约和监督［10］。为此，《行政强制法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿”；第41条规定：“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿”。这些针对公民权利的救济制度，从救济阶段来看，既包括事前救济，也包括事后救济；从救济体制来看，既包括内部救济，也包括外部救济；从赔偿义务机关来看，既包括行政机关，也包括司法机关，从而健全了公民权利的救济途径。

四、结语

现代行政强制制度是依法行政理念与扩大现代政府职能相结合的产物。《行政强制法》是继《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》后又一部规范政府公共行为的重要法律，它从规范行政强制的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法履行职责，维护社会公共利益和社会秩序的高度，力求平衡和妥善处理行政强制权和行政管理相对人的合法权益、公共利益与个人利益、公正与效率等关系。《行政强制法》体现了以人为本的立法理念，突出了法律的引导功能，适应了加快建设法治政府的需要，为加强和创新社会管理提供了重要的法律支撑。对保障和监督行政机关严格依法履行职责，提高行政管理效率，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，解决行政强制实施中的“散”、“乱”、“软”等突出问题具有重要意义。《行政强制法》的颁布实施，是在新的历史起点上，进一步完善中国特色社会主义法律体系的重要举措，表明中国向建设法治政府的目标又迈进了一步。

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D922 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008－7168（2012）01－0087－05