发达地区财政上缴最优极限分析

孙娜

（浙江省发展和改革研究所，浙江杭州310025）

2000年以来，中西部地区发展开始加快，沿海地区发展出现相对性放慢。在这一变化过程当中，中央和地方的财政分配格局发挥了重要作用。沿海发达地区应该对全国有较大贡献，因为沿海发达地区的发展离不开中央政府支持，离不开中西部地区支持，离不开全国统一市场的支持。然而，区域财政收入的大量上缴意味着区域国民产值净流出，随着区域边际收益递减和积累率下降时期的逐渐到来，区域增长就有可能放缓，从而影响沿海发达地区的发展，弱化其全国发展引擎的作用。

一、发达地区对全国财政贡献颇丰

1994年分税制改革后，中央和地方财政收入按照税种进行明确划分，由国税和地税两个税务机构分别征收中央和地方税收。分税制改革后财政关系出现两个明显的“上升”特征：一是全国财政收入占GDP比重大幅上升；二是中央财政收入占财政总收入比重显著提高。在此情况下，中央及地方财政收入和支出形成了明显的“剪刀差”。中央财政收入占全国财政收入的比重，由改革前的20％左右，上升到上世纪90年代中期的55.7％高位，而中央财政本级支出持续走低，至2010年仅为17.8％（见图1）。地方政府收支占比情况与中央相反，与分税制前相比，地方政府本级收入占比下滑30个百分点左右，而财政支出基本维持在70％（见图2）。这说明，近年来地方政府以占40％左右的本级财政收入，支撑了70％的财政支出责任。根据财政部的最新决算数据，2010年地方政府财政支出占比更是高达82.2％，地方财政收支占比缺口已达33.3个百分点。

图1 中央财政收入和支出占全国财政收支比重/％

图2 地方财政收入和支出占全国财政收支比重/％

地方财政收支缺口主要由大规模的转移支付进行平衡和弥补。1994年至2010年（见图3），中央对地方转移支付总量年均增长20.3％，比同期全国财政收入和地方财政收入增长分别高出2.0和1.0个百分点，其中2006年至2010年增长进一步加快，增速高达28.7％。至2010年，转移支付占地方财政支出的比重达到45.6％，即地方财政支出中有将近一半的财政资金来源于中央的转移支付。

图3 1994年以来中央对地方转移支付的增长情况

转移支付的实质是区域间财富的再分配，大规模转移支付的背后，是不断增长的地方财政上缴。中央和地方财政收入在基数和增长分成基础上逐步调整，其结果是发达地区上缴中央财政收入逐年大幅增长。从税收口径看，我们以各地上划中央税收以及海关代征税收，减去出口退税作为各地上缴中央税收总额，发现近年来发达地区对国家税收大盘贡献可谓颇丰。

从上缴税收占全国的比重看，2005年至2010年（见图4），江浙沪地区上缴中央税收占中央税收总额的比重在24％以上，2010年达到27.4％。从上缴税收增长情况看，2005年至2010年，三地区上缴中央税收年均增长22.6％，而同期地税收入和税收总收入增速只有18.6％和21.0％。从地区税收结构看，江浙沪上缴中央税收占三地区税收总收入比重逐年上升，由2005年的40.8％上升到2010年的73.3％，即在当年三地区创造的税收总量中，中央抽走了7成，地方仅留存3成。

图4 江浙沪上缴中央税收占三地税收总收入比重％

我们选取中西部有代表性的十二个省市，中部六省包括湖南、湖北、江西、安徽、河南和山西，西部六省市包括四川、云南、贵州、青海、陕西和重庆。将中部六省、西部六省市同江浙沪地区上缴税收进行比较（见图5）。2005年以来，江浙沪地区上缴中央税收增长比中部六省和西部六省市分别快3.2和2.3个百分点。从总量上看，江浙沪三省市上缴税收总额相当于中部六省的2倍，西部六省市的2.5倍多。2007年至2010年，三省市上缴的税收比中西部十二个省市上缴税收的总和还要多。

图5 江浙沪地区与中西部省份上缴税收/亿元

除了税收，地方财政上缴还包括地方财政上缴中央、地方财政定向上缴等因素。笔者将数据核算加总，得到江浙沪地区上缴中央财政的数额。1994年至今，江浙沪上缴中央财政收入年均增长22.5％（见图6），高于三省市地方一般预算收入0.5个百分点；上缴中央财政收入与地方一般预算收入之比由1994年的1.29倍上升到2010年的1.41倍。1994年江浙沪上缴财政占中央财政收入的比重为18.2％，与三省市GDP占全国的比重持平，而此后，在GDP占全国比重基本稳定情况下，其上缴财政比重却逐年增长，至2010年已达到31.8％，这一数据高于同期江浙沪地区GDP占全国的比重10.4个百分点。

图6 江浙沪地区上缴财政以及GDP占比比较/％

在发达地区财政大量上缴中央的同时，中央财政对发达地区的转移支付却逐步下降，这里有两个方面的原因。

一是从制度层面看。我国当前财政转移支付体系中，一般性转移支付、专项转移支付和税收返还占比分别为40％、44％和16％。其中只有税收返还是以维护地方既得利益的基数法进行分配，具有效率倾斜原则，而其他两项则主要是基于缩小地区财政差距的目的。税收返还占比较小，而一般性和专项转移支付占比较高，显然不利于经济发达地区获取中央财政的补助。

二是从政策层面看。中央一直倾向于平衡区域差距的思路和政策。1999年的西部大开发战略以及2003年、2004年相继提出的“振兴东北老工业基地”和“中部崛起”战略，促使中央对中西部地区支持力度逐步加大。在转移支付总量一定的情况下，只能是东部地区分得的那“一勺羹”的比重越来越低。至2010年，中央对地方的一般性转移支付，东中西部比例分别为11.3％、44.1％和44.6％；中央对地方的专项转移支付，东中西部比例分别为19.4％、39％和41.6％。这里的东部地区还包括老工业基地的辽宁省，如果将其剔除，那么实际上中央对东部其他地区的一般转移支付比重可能都不足10％。

三是从制度与政策的双层面看。在制度和政策的双重影响下，江浙沪地区获得的中央转移支付更是微乎其微。从1995年至今，中央对江浙沪地区的转移支付比重虽然略有波动，但总体呈下降趋势，从上个世纪90年代的10％左右，下降到如今的5％左右，在2007年降到最低点，只有3.9％（见图7）。

图7 中央对江浙沪的转移支付占转移支付总量的比重/％

在江浙沪地区上缴中央财政的核算中，由于受到数据限制，并没有将关税、金融机构上缴以及石油石化、通讯、烟草等央企向中央财政上缴的计算在内。根据个别年份的数据，以上各个上缴的总和与中央对江浙沪的税收返还和补助总额可基本相互抵消。这样来看，以上计算的江浙沪地区上缴中央财政的数额可基本视为三省市上缴中央财政的净额。

二、发达地区财政上缴存在最优极限

长期以来，中央政府对中西部地区实施“多予少取”政策，而对江浙沪等发达地区实施“多取少予”政策。尽管财政宏观调控作用的主旨之一就在于促进区域发展平衡，但是长期而且大规模的财政上缴势必将弱化发达地区经济的增长激励，从而必然对地方经济发展产生较大的负面影响。

（一）发达地区财政上缴最优极限模型估计

笔者考虑到可能存在一个地方财政上缴的最优极限，在最优极限之前，地方财政上缴有利于或至少不会拖累地方经济增长，而超过这一最优极限后，地方财政上缴则不利于地方经济增长，且对全局亦将有不利影响。

1.模型设定。以巴罗模型为基础，在消除异方差的同时不改变其长期趋势，取各变量的自然对数，建立以下最基本的上凹增长函数模型，来定量估算江浙沪地区财政上缴的最优极限。

根据增长核算方程，产出增长=（劳动份额×劳动增长）+（资本份额×资本增长）+技术进步。从增长核算方程可见，经济增长源于劳动和资本投入的增长以及技术的改进。目前就我国以及江浙沪地区来说，技术进步对经济增长贡献有限，劳动力投入相对稳定，经济增长最重要的动力为资本投入，同时考虑到该模型的数据年限跨度不大，变量增多会削弱模型的解释力度，因此，只加入投资变量和价格变量，对模型进行适当拓展。

式（2）中GDP为国内生产总值，TAX为地方财政上缴占地区生产总值比重，P为价格指数，I为全社会固定资产投资，u为干扰项。根据上凹函数特点，使经济增长最大化的财政上缴比重由a1/TAX+a2=0决定，即TAX= －a1/a2。

2.检验估计。由于我国真正意义上的转移支付从1994年的分税制后开始，因此以1994年～2010年数据为实证的样本空间，能够完整地反映分税制后地方财政上缴与经济增长的关系。对宏观变量进行平稳性检验，lnGDP、lnTAX、TAX、lnP和lnI存在单位根，对序列进行二阶差分，得到平稳序列，说明他们之间存在协整关系，作最小二乘回归分析，得到回归结果如表1所示。

表1 最小二乘回归检验结果

对回归方程的残差序列进行ADF检验，残差序列是平稳的。从表1可以看出，各参数显著，DW=1.717说明不存在明显的序列相关，拟合程度较好，达到99.6％，系数单独和联合检验通过。

根据最优极限计算公式，江浙沪上缴最优极限为－a1/a2=10.2％，即当江浙沪地区财政上缴占其GDP比重达到10.2％时，社会产出达到最大化。考虑到统计误差等因素，可上下浮动0.2个百分点，最优极限区间应为10.0％～10.4％。

3.结果分析。根据以上分析，可得出以下结论。

第一，江浙沪地区财政上缴已超过最优极限。从实际情况看，自分税制以来，江浙沪地区财政上缴占其GDP的比重由1994年的6.0％上升到2010年的15.8％，从2002年开始，江浙沪地区实际财政上缴比重就已经超过最优极限，最高的2007年达到17.4％（见图8）。按当前水平，如果要达到地区财政上缴不对区域经济增长产生负面影响的目标，那么江浙沪上缴中央财政收入占GDP比重至少要再降低5个百分点以上。

图8 江浙沪地区上缴中央财政占GDP比重/％

第二，财政上缴的替代效应明显大于收入效应。地方财政上缴对地区经济发展可能会产生两种效应：一是财政上缴增加，本地财政能力相应削弱，本地发展经济社会的资本和资源被挤占，从而不利于地区经济增长，可视为替代效应；二是财政上缴在没有达到极限规模时，由于上缴导致本地可用财力减少，可能会在一定程度上刺激本地进一步发展经济和增加财政收入，同时，上缴财政形成转移支付后，加快周边地区和全国统一市场环境的提升，也有利于本地发展，可视为收入效用。财政上缴对地区经济增长的最终作用要看两个作用力的相对大小。从回归结果来看，财政上缴对经济增长的正向作用系数0.031远小于其负面作用系数0.305。说明当前一个时期，财政上缴的替代效应远大于收入效应，财政上缴不利于地方经济增长。

第三，如果考虑到地区投入产出效率的变化，财政上缴最优极限应该是一个动态的区间。如果地区投入产出效率提高，即使财政上缴占GDP比重适当加大，那么仍然可以保持与原来相同水平的投入净产出率，反之，地区投入产出效率下降，财政上缴比重需相应降低，才能保持相同水平的净产出率。如果未来一个时期，江浙沪地区投入产出效率不能保持相对较高的水平，抑或中国经济进入一个低利润的时代，那么地方财政上缴的最优极限会进一步低于10.2％～10.4％的区间，而已经超出最优极限的财政上缴对江浙沪地区长期稳定发展的负面作用会进一步显现。

（二）过多财政上缴对发达地区经济增长产生负面影响

长期且大规模的财政上缴对发达地区地方财政能力、地方政府经济发展激励以及区域发展优势的提升带来了不利影响，长此以往，将造成发达地区经济增长滑坡，进而也影响全国整体发展的均衡和效率。

首先，大量财政上缴形成“相对富裕”与“支出性贫困”的困境。从人均水平上看，1994年至今，江浙沪地区人均GDP基本上为全国人均GDP的2倍多，江浙沪地区人均财政总收入也基本上为全国人均财政收入的2倍，两者基本吻合（见图9、图10）。但扣除上缴中央的财政收入后，江浙沪人均地方财政收入则与全国人均财政收入基本持平。2010年江浙沪人均地方财政收入只比全国人均财政收入高200元，相对于2倍多的人均GDP，可以看出，江浙沪地区经济增长带来的财富并未完全惠及本区域的进一步发展，从财政角度来看，江浙沪地区的“富裕”程度恐怕要大打折扣。

图9 浙江沪地区及全国人均财政收入/元

从总量而言，看似丰厚的财政收入大盘，扣除上缴的中央税收，所剩不过为大盘的3成左右。这3成的财政收入，加上中央给予的少量转移支付，要面对的是日益增长、层次提高、规模庞大的社保、医疗、教育等需求。1995年至2010年，江浙沪地方财政支出年均增长20.7％，高于赣、鄂、豫、川等中西部地区平均财政支出年均增长2.5个百分点，高于全国平均2.0个百分点。2010年，江浙沪三地区财政平衡率为84.1％，比2007年下降7.3个百分点，表明江浙沪地区财政负担正在逐步加重。基层政府的财政困难更为明显，根据测算，在浙江设区市的69个市区和县市中，有多达63.8％的行政区划，能自主支配的财政收入占财政总收入的比重在55％以下。［1］笔者到浙江部分乡镇调研发现，一些基础设施和乡村道路建设仍缺乏财政资金配套，县乡级财政困难可见一斑。

其次，大量财政上缴导致地方政府激励不足和行为扭曲。一是对发达地区来说，中央政府抽走了过多的利润，地方政府从每一单位经济增长中获得收益减少，从而降低了地方政府发展经济的边际激励，就如同一件事情的成果过多地被别人拿走后，积极性就不那么高了。即使地方经济发展还存在官员政治晋升锦标赛的激励，但综合来看，这种积极性还是被削弱了。二是财政上缴过多后，地方政府掌握的资源和资本减少，削弱了其对本区域经济社会发展的带动和支撑作用，长此以往，使得区域扩大再生产和再发展的资本动力不足，社会事业发展滞后，公共服务水平难以提升。根据2010年数据测算（见表2），江浙沪三省市人均一般预算支出为8 826元，全国平均为6913元，江浙沪地区仅为全国的1.27倍，其中江苏和浙江的人均一般预算财政支出规模仅处于全国的中等水平，与人均GDP是全国2倍相比，较高的经济发展水平，并未得到较高质量的公共服务。三是在财政收支困难的压力下，地方政府行为极易被扭曲，从市场的“帮助之手”转变为“掠夺之手”，如对土地财政的依赖，加大各种摊派和税费来收取利益，地方融资平台大量出现，融资行为不规范，隐形债务快速膨胀等。

表2 2010年全国各地人均一般预算财政支出比较

续表2

第三，大量财政上缴打破了集聚带来高效率的良性循环。从经济发展基础、要素质量、资源禀赋角度看，我国东部地区相对于西部具有明显的集聚发展效率优势。从世界发展经验来看，要素向沿海地区集聚是一个普遍规律，以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群，以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群等世界6大城市群均在湿润的沿海地区，即使是美国国内的10大城市群也均分布在沿海和五大湖区域。

新地理经济学的理论指出，集聚效应会提高整体经济的产出。从目前情况来看，我国东部地区的集聚水平仍有待提升，江浙沪人均GDP已达到中等发达国家和地区水平，但浙江、江苏两省城市化率仍不足60％，上海的城市化率在75％左右，而发达国家城市化率平均要达到80％以上。事实上，像日本和法国这样的发达国家，经济向大都市周围集聚的步伐也仍然没有停止，日本曾经想分散东京的功能，但最后还是重回到东京集聚功能进一步强化的状况。［2］

当前的关键是如何在保持中西部地区较快发展的同时，进一步强化东部地区的集聚效率优势，提升中国整体的经济效率。而目前发达地区财政的大量上缴使资源从东部地区持续向中西部转移，实质上形成一个人为的逆集聚过程，造成以市场为基础的资源配置的扭曲。

第四，大量财政上缴已导致“引擎”带动力的弱化。从世界经济发展经验来看，一个国家的经济腾飞无不是依赖某区域的领先发展，作为增长引擎，带动全国经济增长。改革开放以来，江浙沪地区一直居于中国经济增长第一方阵，1978年至2000年，浙江和江苏GDP年均增长高达13.2％和12.4％，分别位于全国的第3位和第4位。［1］但是近几年，江浙沪地区经济增长出现较为明显的疲态，一个重要表现是江浙沪地区投资增速持续走低。从2003年开始，江浙沪地区固定资产投资出现明显下滑，2003年至2010年，三地区投资年均增长18.1％，低于全国7.8个百分点，特别是2006年以来，江浙沪和全国固定资产投资增速差距基本上都在10个百分点以上，平均来看，江浙沪的投资增长速度不足全国的60％（见图11）。

图11 全国及江浙沪地区全社会固定资产投资增长/％

经测算，江浙沪地区投资对GDP的贡献率在40％以上，投资持续低增长，必然导致经济增长速度下滑。从2001年开始，浙江GDP增速由全国第5位，下降到第9位，再下降到2008年的全国倒数第9位，2010年的倒数第5位；上海增速排名也在逐步下滑，2005年以后更为明显，2010年为全国倒数第2位；江苏的情况稍好一些，但即使有苏北地区高增长的拉动，GDP增速近年来也只是处于全国中等水平。

按照当前情况，江浙沪地区已退出全国经济增长第一方阵，对全国经济增长的带动力不只是弱化的问题，甚至有拖累全国经济增长之嫌。这里一方面有中西部经济增长加快，江浙沪处于转型升级瓶颈期等因素，但另一方面也佐证了江浙沪地区财政持续大量上缴以及形成的国民收入净流出对本区域发展的负面影响正在逐步显现。

（三）过多转移支付扭曲欠发达地区经济增长激励

从另一视角看，给欠发达地区予大量的转移支付是否能有效拉动当地经济的增长似乎还存疑问，从理论和实际角度，至少有以下几个方面的影响值得思考。

1.公共支出对私人支出的“挤出效应”。中央政府的转移支付能够增加欠发达地区的财政支出，短期内，一些基础设施建设的投入有利于改善该地区的投资和发展环境，从而带来经济增长。但从长期来看，政府支出的增加会扩大社会总需求，提高借贷成本，使资本价格上升，最终对私人投资形成“挤出效应”，进而降低社会总投资，对欠发达地区经济的增长产生不利影响。

2.转移支付抑制地方政府的财政努力。就全国来看，当前，中央对地方政府的转移支付总量占地方政府财政支出的45.6％，而中西部省份的这一比重要高达65％左右。转移支付比重越高，说明本级政府收益与当地经济发展的关联性越小。在这种情况下，地方政府的理性选择是不努力增加收入，甚至有意扩大收支缺口。结果是中央有限的财政资金不能得到合理配置，同时也损害了那些努力增加收入的地方政府的积极性，长此以往，各个地区都不努力增加收入，形成中央政策的逆向调节。

3.转移支付存在明显效率缺失。按照当前实际，转移支付是财力在政府间的多次再分配。通俗地说，就是老张拿老李的钱，给小张由小李去用，收入主体和支出主体严重错位，导致资金效率非常低下。

对于欠发达地区来说，一方面由于现行转移支付制度缺乏程序化和法制化，形成了地方政府和中央政府的博弈空间。地方政府有较强的动力与中央讨价还价以争取尽可能多的转移支付，在这一过程中容易形成大量的租金损失。另一方面，在我国当前的转移支付体系中，占比达44％的专项转移支付是由中央指定资金具体用途，并需地方给予资金配套的。首先，配套资金加剧了地方财政困难；其次，各地区经济发展和社会需求存在明显差异，如东部地区（以上海、江苏、浙江为代表）教育、医疗、社会保障等软公共物品和服务支出占地方财政支出的比重为66.8％，建设性硬公共物品支出仅占15％左右，而中西部地区（以湖北、四川、山西为代表）农林水利、交通运输等建设性支出占比仍在30％以上，即使同为中西部地区，具体财政支出需求也有很大不同，中央制定的资金用途，未必就符合地方实际，即中央所予，未必是地方所需。

三、不能在平衡中丧失了效率

发达地区向中央上缴较多的财政收入，是先富地区理应作出的贡献，支援欠发达地区加快发展也是其应有的义务和责任。然而长期占GDP比重过大的财政上缴，已经在追求平衡中丧失了部分应得的效率，这个效率不仅仅是发达地区的效率，也是欠发达地区的效率，更是全国增长的效率，当前的关键是如何在平衡和效率中找到合理的平衡点。

（一）实施普遍意义上的减税

当前我国政府收入增长速度远快于GDP和居民收入的增长速度。2000年至2010年，全国财政收入年均增长20.0％，比GDP和居民收入名义上的增长速度高5.0和8.6个百分点。10年间，全国税收收入增长5.8倍，居民收入仅增长2.9倍。2010年，即使只统计财政收入和土地出让金两块，我国的政府收入高达11.2万亿元，总收入在全球的排名仅次于美国，①如包括其他基金收入则会更高。按统计局公布的人均收入计算，2010年全国城乡居民总收入为16.8万亿元，仅比政府收入多50％。政府收入拿大头倾向明显，“国富民穷”现象比较突出。

尽管自2004年以来，我国开始落实一系列结构性减税政策，但收效甚微。2009年福布斯发布的“税负痛苦指数”榜单显示，中国税负痛苦指数为159，在公布的65个国家和地区中排列第2。当前我国的税负问题可能不只是结构性减税那么简单，更重要的是总体税负过重。故应考虑实施普遍意义上的规模减税，改变税收征收随意性，进一步将征税纳入法制轨道，并以法定形式控制政府的总体收入。不然，党的“十七大”报告要求的提高劳动收入比重以及“十二五”纲要提出的“两个同步”都将成为一纸空谈。

（二）给予地方更多的自主财力和财权

在收入方面，更为重要的是赋予地方政府一定的税收管理权和立法权，适当增加地方财政收入分成比重，提高地方政府自有和自主收入在财政收入中的比重，使地方政府对既得收益和未来收益形成稳定预期，从而减少机会主义诱因，避免地方政府行为短期化。在支出方面，中央政府应着力制定具有统领和全局意义的支出决策，将具体的、细枝末节的支出政策制定权和决定权赋予地方政府，给地方更大的处理本区域事务的权限，毕竟地方拥有更多的信息优势，可以较少成本和较高效率处理各项事务。

（三）减轻发达地区财税负担

中央政府对转移支付具体制度的调整，不仅应考虑到总量指标，而且应更加重视人均财政收支、财政实际困难等指标，适当增加发达地区地方留成比例，将地方财政上缴占GDP的比重控制在合理的范围之内。实施有效的财政激励，保证地方能稳定而充分地分享到经济增长的果实，减少区域财富的净流出。加大对发达地区的财税支持力度，助推其突破转型发展瓶颈，促进新兴产业和服务业加快提升，减轻中小企业负担，激励发达地区进一步发挥集聚优势和效率优势，促进要素跨地区的合理配置。

（四）改善欠发达地区财政依赖

由于现行的转移支付制度存在着大量效率损失，故应适当减少纵向转移支付总量，以对口支援等形式的横向转移支付来平衡地区间财力差距，以减少资金流动环节，降低交易费用和租金。中央政府应合理调节转移支付结构和方式，降低专项转移支付比重，推进专项转移支付分配的规范化和透明化，改变“跑部钱进”的扭曲的财政关系现状。在转移支付体系中，应适当增加促进欠发达地区增收的有效激励因素，改变财政“缺口”越大，所获中央补助越多的地方财政依赖心理。

综上所述，以江浙沪为代表的发达地区财政上缴占其GDP的比重已超过最优极限，这不仅会弱化发达地区经济增长动力，也会影响全国经济增长的整体效率。中央政府必须给予足够的重视，采取积极的财税改革和政策措施，努力保持全国经济增长的平衡和效率。

注释：

①数据来源于网易经济学家年会材料（http://money.163.com/2012NAEC）。

［1］卓勇良.减税及优化中央与地方分配关系［J］.科学发展，2010（3）：27－37.

［2］陆铭，陈钊.在集聚中走向平衡：城乡和区域协调发展的“第三条道路”［J］.世界经济，2008（8）：57－61.