如何应对养老金赤字？

张茉楠

如何应对养老金赤字？

张茉楠

如何缓解养老金体系的资金压力，开辟投资新渠道，有效规避隐性债务风险，已经是我们必须面对的重大现实问题。在这方面，外汇储备或“大有可为”。

国家统计局的数据显示，2011年，我国劳动年龄人口比重为74.4%，比上年下降了0.1个百分点，这是我国劳动人口比重十年来首次下降，老龄化进程比我们想象得还要快。

一直以来，老龄化被看作是与“人口红利”相对的“人口负债”。老龄人口数量的增加，将导致用于养老的资源总量的增加，如增加有关养老的财政支出、提高企业养老金的支付水平、配置更多与养老有关的公共设施等，这些都意味着国民收入分配格局以及经济资源配置格局的改变。同时，劳动力严重短缺也将带来经济总产出下降、储蓄率下降、投资减少等等。

如何缓解养老金体系的资金压力，开辟投资新渠道，有效规避隐性债务风险，已经是我们必须面对的重大现实问题。

我国正面临养老金赤字

养老金赤字是最大的隐性赤字。西方一些国家，养老的最终承担者仍然是国家财政的巨额赤字。特别是金融危机后，长期财政偿付能力使一些发达国家的养老保障不堪重负。据国际货币基金组织（IMF）统计，从2007年至2014年，G20中工业化国家的平均国债负债率(国债与国内生产总值之比)将上升至近25%。

同样的养老赤字也在逼近我国。近年来，我国养老保险制度在运行的过程中出现了收不抵支的局面，养老金缺口呈逐年扩大的趋势，导致养老金面临非常大的现实困境。

在养老金体系方面，我国面临大量的遗留债务、地方分权所导致的资金分散与非透明化、由于资本市场不成熟难以找到合适的投资渠道等三大主要问题。全国社会保障基金理事会近年的报告表明，由于养老金缺口大，多年来中央和地方政府都需要调整增加预算，以满足养老金正常支出的需要。

《2011中国养老金发展报告》数据显示，2010年我国城镇基本养老保险基金总收入11491亿元，比上年增长18.0%，全年基金总支出8894亿元，比上年增长20.4%，收大于支，但是支的增长速度大于收。而根据人力资源和社会保障部的统计，2010年若剔除1954亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份共有15个，缺口高达679亿元。

事实上，2001年以来，在养老保险覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中，参保人数平均增速为4.04%，已经低于离退休职工人数的平均增速6.64%，而养老金的筹集主要依赖参加养老保险的职工人数。

从国际上看，按照养老金的相对规模，2010年主要国家养老金占GDP的比重均超过50%。据美联储统计，截至2011年三季度，养老储备基金在美国居民总资产中的比例为17.6%，总规模达12.5万亿美元，占GDP比重8成。相比之下，如果将全国基本养老保险一并纳入统计口径，2010年我国养老金占GDP的比重仅为3.8%，远远低于平均水平。

与此同时，我国的养老金平均收益率低。我国的养老金主要用在存款和购买国债上，用于对股票和基金的投资比例远小于发达国家。数据显示，我国养老金的平均收益率仅为2.24%。虽然这确保了养老金投资的安全性，但是投资收益率过低将导致养老金增值慢而难以偿付投保人未来的养老金。

显然，如果不尽快改革现行的养老金体系，降低养老金体系中的隐性债务，养老金赤字很可能在未来变成政府的隐性赤字，给政府带来财政和债务风险。

尝试用外储冲抵养老金“缺口”

尽快解决养老金的“缺口”，拓展多元化渠道，把养老金做强做大已经是一个重大的战略性问题，这方面，外汇储备“大有可为”。

2011年年底，我国外汇储备为3.181万亿美元，是排名第二的日本外汇储备的3倍。但是从配置的形式来看，外汇储备的60%以上都配置在美国等发达国家低收益的国债上面。

以持有美国长期国债收益率计算，我国储备资产的平均收益率为3%～5%（现在还不到2%），而外国直接投资在我国的收益平均在20%左右。按此估算，3万亿美元的储备资产年收益约1013亿美元，而1.53万亿美元的外国直接投资的年收益为3060亿美元，相差近3倍，凸显出我国“负债高成本、资产低收益”的严重失衡局面。从长期来看，美国债务海平面的继续升高以及债务货币化导致的美元贬值，将让我国的真实购买力和主权财富面临较大损失。

如果能将这笔财富用于填补养老金的“缺口”，对国计民生都大有裨益。当前，按照功能的多样性，外汇储备分为基础性外汇储备、战略性外汇储备及收益性外汇储备3个层次，各个层次均对应不同目标和相应的规模。在制定外汇合理规模的基础上，可以将一部分外汇资产从央行的资产负债中移出，形成其他的官方外汇资产和非官方外汇资产。比如，用外汇储备冲抵养老金隐性债务后形成的是社会保障基金，但这并不意味着是外汇储备的消耗，只是相当于不同储备方式上的一种转换。

实际上，国外利用外汇储备建立主权养老金的尝试已存在几十年，目前，已有十几个国家建立了主权养老金，用以实现国家财富的跨代转移和分享。除美国占比相当高之外，其他发达国家，如法国、加拿大、瑞士养老金中，海外资产的比重分别为33%、40%和37%，新西兰、瑞典、澳大利亚分别达到52%、59%和84%。

而比较典型的挪威，在1990年建立的政府全球养老金，就是完全利用石油出口收入建立的，目前基金规模已超3000亿美元。在未来20年里，新西兰政府计划每年转移支付20亿新西兰元，这个“超级年金”也是为了支付未来养老债务，因为到2050年其退休人口将翻一番。给养老金更好的资产配置已经是国际的大趋势。

我国要成立主权财富养老金，有几种可行模式：

一种方案可以考虑由财政部直接拿新发行的长期国债来购买外汇储备，再划转给全国社保基金理事会，由其具体进行运作。中央银行外汇资产减少的同时，对中央政府债权等量增加，从而保持总资产的不变。短期内，全社会的人民币流动性不会发生变化，但对主权投资机构来说，存在较大的收益率压力，比如5%国债利息再加上外汇升值预期等。

第二种可行的方案是仿照汇金公司以外汇储备注资国有银行的方式，通过汇金公司或者成立类似汇金的其他金融机构，或单独成立养老主权财富基金进行全球范围内的资产配置。

第三种方案比较激进，即中央银行可以直接划转社保基金。如果从国家资产负债表保持平衡的视角出发，央行的资产负债表其实不是必须保持平衡。如果中央银行可以通过某些操作（比如以冲销坏账的形式）恢复平衡，就可以直接划拨外汇储备给社保基金。这会涉及外汇储备风险由集中于政府向分散于民间的“藏汇于民”的转换过程，更涉及我国外汇管理制度和经济贸易政策的重大改革，但这种改革意味着国家财富分配的一种再平衡。

张茉楠国家信息中心预测部副研究员

责编:孙玲