中国土地管理制度存在问题及完善的思考

郭旭东

（中国土地勘测规划院，国土资源部土地利用重点实验室，北京100035）

中国土地制度是从适应中国不同经济社会发展阶段需要而逐步建立并完善起来的，既在保护耕地、促进节约用地、保障经济社会发展、维护社会公平正义、参与国家宏观调控等方面发挥出重大作用，但也具有了某种局限性。本文主要从《土地管理法》中有比较明确表述的制度入手，就这些制度存在的问题及如何完善做一粗浅分析。

1 存在的问题

1.1 土地征收制度

《土地管理法》第一章《总则》第2条第4款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。目前，征地制度存在的主要问题有：（1）征地范围过宽。大量经营性用地和城市规划区外许多乡镇企业的用地，也以“公共利益”和“国家建设”名义征用，农民感到难以接受。（2）补偿太低。政府付给集体和农民的征地费用，与土地的市场价格差距太大，引起农民不满。（3）对因征地而产生的失地农民的生产、生活缺乏妥善安置。集体与农民的利益分配关系中，对农民的利益保障不够。

1.2 土地有偿使用制度

《土地管理法》第一章《总则》第2条第5款指出“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”当前中国土地使用制度离规范化的土地市场尚存在较大差距[1]，具体体现在：（1）土地市场机制不够完善，划拨用地、协议出让土地仍占相当比重；（2）土地市场监测、调控技术手段缺乏，不够有效；（3）城乡土地收益分配严重失衡。由于农民收益受损、城乡收入差距扩大可能累积许多新的矛盾[2]。

1.3 土地用途管制

《土地管理法》第一章《总则》第4条指出“国家实行土地用途管制制度”。和适应社会主义市场经济体制和建设“法制型、服务型”政府的要求相比，中国土地用途管制制度存在的问题有：（1）规划弹性不足。《土地管理法》规定了县、乡级土地利用总体规划要划分土地利用区，明确每一块土地的用途。这样一来，就没有市场配置土地资源的余地了，也就谈不上发挥市场配置的基础性作用[3]。市场经济条件下，政府应从规定每一块土地用途转向限制土地使用权，通过用途管制规则来管理不同分区土地用途。（2）土地利用规划缺乏法律权威，规划管制失效、规划实施缺乏监督、规划随意修改、计划指标屡屡突破的现象普遍。（3）管制目标的实现过度依赖审批方式。目前还存在审批环节多、审批内容重复、审批链条长、审批权限设置不合理等问题；与经济社会快速发展和市场环境变化的不确定性不相适应，不利于发挥市场配置资源的基础性作用，不适应经济社会转型和政府职能转变。

1.4 土地调查统计制度

《土地管理法》第27条规定“国家建立土地调查制度”，第29条规定“国家建立土地统计制度”。当前土地调查制度仍存在不适应形势发展的方面：（1）土地调查数据已不单是地方土地管理的基础性数据，更成为地方在耕地保护、规划编制、计划指标分配、执法监察等方面谋求利益的工具。这种情况下，很难完全保证数据的真实性。（2）随着经济和社会高速发展，要求土地调查及时、快速、准确。而基层调查人员和时间都难以保证，中介机构又良莠不齐，实际工作中规范化管理难度大，成果质量高低不一，很难适应土地调查快速反应的要求。（3）在全面建设小康社会和“资源节约型、环境友好型”社会的形势下，土地质量日益引发关注，土地生态和生活功能越发突出，单纯以数量和生产功能为主的调查显然已经不能适应新形势的要求，急需进一步向土地质量和土地生态状况调查扩展。

1.5 耕地保护制度

《土地管理法》第31条规定“国家实行占用耕地补偿制度。”第34条规定“国家实行基本农田保护制度。”目前耕地保护存在问题有：（1）占多补少、占优补劣；（2）后备资源匮乏，补充耕地越来越难，甚至无地可补；（3）补充耕地质量低。当前土地管理制度出现的问题，归结到一点，就是土地资源日益稀缺而土地供需矛盾无法解决和土地资产日益显化而土地各方利益无法协调的反映。中国特殊的国情和当前特定的发展阶段双重叠加，使得未来城乡、工农、生产和生态生活等各方、各种争地现象仍将十分严重①“十二五”土地管理重大问题研究》，中国土地勘测规划院（内部资料）。，是不以人的意志为转移的。中国土地的“二元”结构、地方“土地—财政—金融”三位一体发展模式和领导干部考核体制“不经意”的契合，导致科学发展方式难以短时间转变，这也是客观现实。在现行体制下，地方政府有条件“一次性以地生钱”，“以钱圈地”，从结果上，这种发展方式能够最大限度满足唯GDP考核的要求；从手段上看，中国土地的“二元”结构恰恰支撑了这种发展方式存在的可能性。在科学统筹发展，维护社会公平正义的今天，以这种方式发展，发展越快，可能差距越大，矛盾越多。同时，影响土地管理的体制机制法制等因素仍旧存在。土地管理的事实分割、多头规划[4]的现实仍然存在；中央和地方目标取向存在差异，中央政府的管理目标难以落实；土地违法查处难、问责需要多部门支持；由于法律上的障碍，农村集体建设用地流转、产权制度改革、审批制度改革空间有限等。

2 未来中国土地管理制度完善的思考

从长远来看，中国土地管理制度的愿景应该是在土地各种法律法规进一步完备基础上，发挥市场配置土地资源的基础性作用，实行节约优先战略。政府重在监管和服务，重在制度设计。就目前而言，应该立足本职，改革不合理的土地制度；协调作用，构建土地管理的良好环境；放眼长远，完善影响土地管理的体制机制。

（1）更新管理理念。树立新型资源观和资源管理观。加强土地管理的社会风险、经济风险防范管理体系和制度设计。加大对土地资产和资本化背景下有关经济与社会问题的关注，增强土地管理的经济安全意识、民生保障意识、风险防范意识和权益保护意识，大力加强这些方面的管理制度创新。

（2）加强土地基础制度建设。①产权制度：一方面建立城乡产权主体明晰，权能明晰的现代土地产权制度，实现土地及其地上附着物的统一登记。同时，加快推进农村土地确权登记颁证，开展土地统一登记试点工作，加快全国宗地统一编码工作。②规划制度：一方面改变多部门分头规划的现状，建立以空间约束和功能布局为主要特征的国家空间规划分级体制。推动《土地利用规划法》立法，确定规划的法定地位，保证土地利用规划的权威性。实现“立法—规划许可—计划制度—管制规则”的管理体系。同时，加快国土空间开发的管制体系建设。③土地调查制度：一方面建立国家直属的土地调查机构，建立专职的土地调查队伍，从体制机制、人、财、物等保证土地调查的正常开展，提高国家把握土地资源和利用状况的快速性、全面性和准确性。同时，适应数量、质量、生态三位一体资源管理观念转变，开展土地数量、质量和生态综合监测与调查，建立产业用地和生态用地调查统计制度。

（3）进一步发挥市场配置资源的基础性作用。①征地制度：一方面逐步建立城乡统一的建设用地市场实现市场主体的平等地位。同时，缩小征地范围，合理控制征地规模，推进经营性集体建设用地流转；保护农民权益，完善征地补偿和安置；完善征地程序，健全征地补偿争议救济程序。②审批制度：一方面除国家关乎国际民生、经济安全、军事安全等重大建设项目由国家审批，逐渐以规划许可制度代替审批制度。同时，调整各级政府用地审批权限，减少省级以上政府土地审批职能，强化宏观调控、规划管制和综合监管职能；具体审查事项下放到地方，提高整体审批效率。③土地有偿使用制度：一方面结合财税改革，开征房产税、土地闲置税。建立和完善有利于土地集约利用，实现社会公平，防止土地投机的土地交易税费制度。同时，缩小划拨用地范围，规范划拨建设用地使用权出让、转让行为；探索基础设施、公益用地的有偿使用。

（4）完善土地法制，提高权利保障、市场运行、执法监察的法律保障。一方面通过法律法规制定，保护不同权利主体，构建平等交易制度等。同时，提升征地制度改革、集体建设用地流转改革的法律空间。

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）：

［1］ 黄小虎.新时期中国土地管理研究［M］.北京：当代中国出版社，2006.

［2］ 黄小虎.中国土地使用制度改革的成功经验、存在问题与未来趋势［J］.国土资源情报，2010，（5）：36-39.

［3］ 郑振源.郑振源土地利用文集［M］.北京：中国大地出版社，2007.

［4］ 甘藏春，崔岩，张婉丽.土地管理体制改革势在必行——论我国现行土地管理体制的缺陷［J］.中国土地科学，1998，12（2）：15-18.