乡镇政府职能改革路径探析
——基于服务型政府的视角
2012-01-28王新科
王新科
(郑州大学公共管理学院,河南 郑州 450001)
在中国现行行政体制下,乡镇政府作为国家在广大农村地区设立的最基层的行政组织,是国家行政管理体系的基础,是国家各项政策方针的实际执行者,因此,党和国家历来十分重视乡镇政府的改革建设问题。党的“十七大”报告明确提出:要深化乡镇政府机构改革,加强基层政权建设,实现政府管理与基层群众自治组织有机衔接和良性互动。①2009年中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇政府机构改革的指导意见》,提出到2012年基本完成乡镇政府机构改革任务,此次乡镇政府改革以转变乡镇政府职能为核心,旨在通过建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制等措施来建设服务型政府。这些改革措施的实施对于巩固现阶段农村税费改革和农村综合改革成果,促进农村经济社会又好又快发展都有十分重要的意义。
一、建设服务型乡镇政府的新要求
服务型政府是指政府遵从民意的要求,在政府工作目的、工作内容、工作程序和工作方法上用公开的方式给公民、社会组织和社会提供方便、周到和有效的帮助,为民兴利,促进社会稳定发展。②
建设服务型乡镇政府,必须加快乡镇政府的职能转变步伐。在现阶段的中国,乡镇政府担负着发展经济、市场监控、社会管理和公共服务的基本职责。建设服务型乡镇政府,可以进一步转变乡镇机关的管理理念,创新管理方式,有助于提升农村公共服务水平。建设服务型乡镇政府,可以更加明确乡镇政府的角色定位,明确乡镇政府未来发展方向。此外,建设服务型乡镇政府,可以加快乡镇机构改革进程,突破乡镇政府机构及人事改革的怪圈,改善乡镇财政以及提升乡镇政府社会管理服务能力。
二、乡镇政府管理服务中出现问题的原因
在现阶段倡导城乡经济社会发展一体化、统筹城乡发展、调整城乡利益分配格局、实行“以工促农,以城带乡”思想指导下,我们必须充分发挥好乡镇政府的各项职能,实现建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会和全面实现小康社会的宏伟目标。但在我国当前独特的行政管理环境下,乡镇政府无论在管理权限、管理职能和管理效果等方面都存在较大问题,随着我国农村经济社会的快速发展,乡镇政府的管理服务愈发“力不从心”,大大制约了我国农村经济社会的发展速度和水平。
(一)政府职能定位缺失,普遍“错位,越位,缺位”
经历了近半个世纪“以农助工”的发展阶段后,我国社会正逐步进入“以工补农”发展阶段,随之而来的是农业与农村形势正发生着巨大的变化,“后税费时代”的到来决定了乡镇政府职能必须由全面管理型向公共服务型转变。但在当前形势下,许多乡镇政府管了自己不该管,并且管不好事情。改革开放以来,在“以经济建设为中心”的指导思想和GDP政绩观的指引下,不少乡镇政府的所有工作几乎都是围绕着发展经济来开展。笔者认为当乡镇政府成为一个追逐自身利益的理性人时,就会在一定程度上放弃其应有的市场监管、社会管理和公共服务职能,最终造成地方经济和社会的发展不协调。除此之外,某些乡镇政府不顾社会现实而大搞“形象工程”,浪费大量的人力物力,进一步加重了当地经济发展和农民的负担。这些情况的出现严重妨碍了农村的稳定和谐,使许多地方的乡镇政府面临着合法性危机。
(二)机构改革不彻底,机构臃肿、效能低下、职责不明
现行的乡镇政府机构设置模式是在20世纪80年代撤销农村公社、恢复乡镇工作后逐步发展形成的。作为国家最基层的政权组织,乡镇政府享有提供公共服务和促进经济社会发展,强化社会管理,维护农村和谐稳定等事务的职责。按照这样的要求,乡镇政府建立了比较齐全的工作部门来履行管理服务职责。但是从目前乡镇机构的设置来看,还存在以下问题:一方面,现行的县乡之间的条块管理模式导致了乡镇政府机构设置与实际农村工作不相符,乡镇政府里部门林立、职责不分、效能低下、人事管理混乱。与此同时,那些与农村经济社会发展息息相关的农副业服务机构、文化服务机构、医疗和教育机构却普遍发展缓慢,甚至有的部门有日益萎缩的迹象。
(三)政府行为缺乏规范,服务意识不足
2006年1月1日,在中国历史上存在了两千多年的“皇粮国税”——农村税被取消,人们普遍认为被称为农村一害的“乱罚款、乱收费、乱摊派”三乱现象彻底失去其生存土壤。但现实中,“税改费不改”现象仍普遍存在,在主要依靠上级财政拨款而没有其他经济来源的情况下,乡镇政府会更多利用计生罚款、殡葬罚款等手段来“创收”,在一些地区更是出现了乡镇计生部门为收取计生罚款而主动上门“动员”村民生育的现象。除此之外,乡镇政府工作人员的角色已经从传统的直接安排生产、进行资源分配更多地转变为服务于农业生产、农民生活,而不少工作人员受长期养成的“寻租”心理影响,不能完全放弃事实上已经丧失了的“特权”,在工作中缺乏服务意识,采用强势的行政手段危害了村民的利益。
(四)工作人员队伍建设不合理
乡镇政府是我国行政管理体系的基层组织,是实现上下条块管理的关键点。因此乡镇政府工作人员队伍的状况如何将直接影响到党和国家相关政策在乡村的贯彻执行。但就目前情况而言,乡镇政府的工作人员队伍存在着许多问题。首先,人员严重超编,吃财政饭的人员过多。“官本位”的传统思想在广大农村有着极其深厚的生存土壤,越是经济欠发达地区,吃财政饭的机会就越发珍贵,人们想方设法往里面挤。依靠血缘或裙带关系进入乡镇政府的人员大都存在着法律、经济、管理、农业等方面知识普遍缺乏,文化素质角度低的状况,有的甚至在体会理解上级有关政策精神上还存在问题,导致各项政策不能很好地执行。其次,知识结构不合理日益显现。近年来,随着国家鼓励大学生到基层服务政策的逐步推行,越来越多拥有高学历的年轻人加入了乡镇政府干部队伍,有效地改善了以前普遍存在的干部年龄结构不合理的状况,但同时我们应该看到这些大学毕业生多数学习的是行政管理、思想政治教育等理论性专业,专业结构较为单一。
(五)财政收入来源有限,严重“入不敷出”
在欠发达地区,大部分乡镇政府在农村税费改革前,其财政收入来源主要以农业税、农业特产税为主,占财政收入的80%以上。20世纪90年代以来,我国先后实施了分税制改革及农村税费改革,两次改革对乡镇政府的财政体制都造成了较大影响。农村税费改革以后,农民负担减轻的同时乡镇政府收入的不合理来源被堵死,而其他合法性的收入来源则过于有限,乡镇政府的财政危机也由此而生。
在乡镇财政收入来源逐渐缩小的同时,财政收支缺口却在逐渐增大,按照“乡财乡理、乡事乡办”的原则,政府工作人员福利、众多政府临时工的薪酬、乡镇道路建设、优抚及五保户赡养、学校教育、农村公益事业等的费用基本上都转移到了乡镇财政的开支中来,造成乡镇财政日益艰难。国务院发展研究中心地方债务课题组此前对我国各级地方债务进行了一次初步摸底。据他们的粗略统计,目前,我国地方政府债务至少在1万亿元以上,其中,乡镇政府负债总额在2 200亿元左右,平均负债400万元③。这种滚雪球式的政府债务还在愈演愈烈,现在许多乡镇政府都处于高负债、高风险的运转状态下,因此,其在为村民提供公共服务和公共产品方面也显得愈加力不从心。
三、服务型政府视角下的乡镇政府改革路径
建设服务型政府要求乡镇政府要能不断适应农村改革发展的新形势、新要求,不断通过调整管理方式,加快职能转变,增强社会管理和公共服务职能等方式来构建服务型政府。
(一)转变政府职能,增强政府服务意识
美国著名政治学家亨廷顿指出:“中国社会的稳定,经济发展的推进和政治发展的维护,首先要看乡村能不能发展。从某种意义上讲,一个处于现代化之中的超大社会的乡村发展,重要还在于政府在乡村推行改革的能力。”④在现阶段的中国,乡镇政府担负着发展经济、市场监控、社会管理和公共服务的基本职责。在建设服务型政府、社会主义新农村建设等新形势下,乡镇政府必须进一步转变管理理念,创新管理方式,寓管理于服务之中,将主要精力致力于促进农村经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐⑤。
1.发展现代农业,繁荣农村经济
我国要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。这就要求乡镇政府要更好地发展现代农业,繁荣农村经济。具体来说,应做到以下几点:(1)制定本乡镇产业发展规划,指导产业结构调整,保证应有的农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力,进而确保国家粮食安全。(2)大力发展乡镇企业,壮大区域经济。以促进农民增收为中心,多渠道转移农民就业,推动农村经济合作组织发展,提高农村生产组织化程度。(3)加大支农惠农力度,提高扶贫开发水平。深化农村综合改革,改革集体林权制度。稳定和完善土地承包关系,严格保护耕地。(4)健全农村市场和农业服务体系,加强信息服务,积极为本地农产品开拓外部市场,推广普及农业技术,培育有文化、懂技术、会经营的新型农民,推动当地经济发展。
2.提升公共服务水平,着力改善民生
“国以民为本,民以生为先”。党的十七届五中全会进一步把保障和改善民生作为推进社会建设的重中之重,乡镇政府应按照建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村的总体要求来为广大农民提供优质的公共服务产品。具体而言应加快推进饮水、公路、沼气、水利等农村基础设施建设,启动新一轮农村电网改造,改善农民生产生活条件。按照基本公共服务均等化要求,协助教育部门提升义务教育水平,提高农民的科学文化素质;完善和提高农村医疗设施、医疗手段,贯彻和落实农村合作医疗制度;建立农村特困户的救助制度和救助体系,统筹推进城乡教育、卫生、文化和社会保障等各项社会事业;同时还要开展好社会治安综合治理活动,预防、打击各种犯罪活动,维护社会稳定;做好计划生育工作,保护乡镇生态环境和资源,搞好镇村规划和管理等公共服务工作。
(二)依法推行机构改革,明确部门职责关系
组织机构作为政府职能的载体,在管理过程中发挥着基础的作用。改革开放后,我国先后进行了5次大规模的行政管理体制改革,中央和省级政府都基本建立了廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制,但处在行政管理体系末梢的乡镇政府的改革基本上收效甚微。只治标不治本的机构改革方式被执行为“精简—膨胀—再精简—再膨胀”,其最终结果是人员只进不出,造成乡镇政府机构臃肿、人员冗杂,行政经费增长速度高于国民经济增长速度,这无疑会消耗掉大量的国家资源和国民积蓄,而且极易导致人浮于事、效能低下和贪污腐败,使国民经济背上沉重的包袱。
1.上级部门放权,乡镇政府整合内部部门
乡镇政府的机构调整有两个动力因素,一是上级政府政策的变动;二是农村工作的实际需要。我们应该根据乡镇实际,逐渐改革完善现行的县乡条块分割管理的体制。笔者认为,针对现行的乡镇政府机构设置模式的特点,除去派出所、乡镇法庭、卫生院等业务性较强,需要上级指导的部门外,我们可以把主要负责农村具体事务的农技站、畜牧站、文化站、计生部门等直接交给乡镇政府自己负责。对于乡镇政府内部部门则可以根据职能相近的原则进行重组,分别合并成立诸如党政综合办公室、经济发展办公室和社会事务办公室等来具体负责本辖区内部的各项管理和服务事务。
2.理顺乡镇政府与同级人大党委间的关系
乡镇政府是我国行政管理体系中最基层的政府机关,作为一级政权组织,一般由乡人大、政府、党委组成。当前党政高度一体化形势下,乡镇政府的权力运行主要以党委为核心,党委书记是“一把手”,而乡镇政府、人大等则主要执行党委或党委书记的决策。因此,我们要理顺党委、政府和人大之间的关系,人大要采用民主集中制原则,根据人大代表的意见决定关系本乡镇经济社会发展的重大事务,并为之提供制度保证;政府要服从党委和人大领导,但不能盲目服从,要遵照党委和人大的相关决策来进行管理和提供服务;而党委也应尊重政府相对独立的行政权,并逐步把自己的工作重点转移到思想、组织、政治工作和对政府工作的监督上来。
(三)完善公共决策机制,提升政策执行能力
长期以来受传统工作方式的影响,人们习惯于将乡镇政府定位于上级政府的“传声筒、收发站”,忽视了乡镇政府在涉及区域内相关农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应有的公共决策作用。而公共决策是乡镇政府管理职能的重要环节和体现,我们要通过提升决策者的决策水平、提高公共决策的效率、保障公共决策的合法性、体现公共决策的民主性、追求公共决策的科学性、实施公共决策的责任追究制等来完善乡镇政府决策机制,提升政策执行能力。
1.完善以党委为核心的决策机制,实现集体决策和个人决策相结合
中国独特政治体制决定乡镇政府公共决策不只是乡镇政府行政机关独自的决策,而涉及乡镇党委、人大等同级组织。高度党政一体化下的决策机制往往成为乡镇党委书记的“一言堂”。因此我们要在保证乡镇党委为公共决策核心的前提下,敢于打破书记镇长的“权威”,凡涉及乡镇重大问题的公共决策应由党委扩大会、党政联席会、乡镇人大等按照民主集中制原则,实行少数服从多数来做出决定,保证所有公共决策都应经过充分讨论后通过会议的形式集体完成。
2.充分利用民意民智,保证决策过程的开放性、科学性
我国目前正处在社会发展的关键时期,社会利益关系的调整和变化以及决策环境和决策内容日益复杂,仅靠个人的知识、经验、才能和智慧难以作出科学的决策,有时即使依靠领导班子的集体力量也很难做出科学的决策。在决策过程中我们要建立和完善利益表达机制,充分听取基层群众及相关利益主体的建议和呼声,把民意和“官愿”有机结合起来,保证民意在公共决策中真实体现出来,夯实公共决策的群众基础。除此之外,可以实行专家咨询制,把相关的专家组织起来,作为领导的“外脑”,辅助其做出更周密、更科学的决策,实现决策的科学化、民主化、法制化。
3.强化政策监督机制,加强政策执行力度
当前的乡镇实际工作中,普遍存在的自上而下的人员任用权和高度集权式“压力型”体制决定了上级对下级的政绩评价机制带有很强的主观性,与之而来的是乡镇政府领导不能很好地处理“对上负责”与“对下负责”的关系,在决策过程中会迎合上级某些领导的个人偏好而不顾及当地群众的利益得失。除此之外,过于频繁的领导流动也严重影响了乡镇决策的可持续性,鉴于此,我们应建立决策责任制,完善决策的监督机制和责任追究制度,将责任追究制度作为干部考评的重要环节,实现决策权力和决策责任相统一。
(四)落实国家公务员制度,搞好干部队伍建设工作
乡镇政府工作人员处在农村改革和建设的第一线,是党和政府联系农民的桥梁和纽带,是党和政府的“三农”政策的执行者,同时也是农村公共产品与服务的提供者。因此他们是保护好、实现好、发展好最广大人民群众根本利益的中坚力量。
1.强化人力资源管理,畅通公务员“进、管、出”环节
2006年1月1日,酝酿许久的《中华人民共和国公务员法》得以正式施行,标志着我国公务员队伍建设将正式走上法制化的轨道。《中华人民共和国公务员法》对我们的公务员队伍建设在“进口、管理、出口”等各环节上都有严格规定。在“入口”上,我们应在严格遵循“公平、公正、择优”的原则上将大学毕业生、优秀的干部和技术型农民机会均等地纳入招录对象的范围之中,同时要科学配置具有不同专业知识背景的人才,在年龄段上以青年人为主,也要适当注意中老年人的配备。我们要在改善物质环境的同时,更加重视公务员成长成才的“软”环境,营造人才成长的有利环境。建立健全“能者上、平者让、庸者下”的竞争激励机制,做到人尽其才,才尽其用。要坚决杜绝依靠关系、金钱、面子等来获得晋升的机会。对待不合格人员及不能胜任岗位的人员要及时分流或转岗,彻底改变人员任用上的“只进不出、只上不下”的局面。
2.优化领导班子队伍建设,重建干部考核和监督机制
“火车跑得快,全靠车头带”提示我们不能忽视乡镇政府领导班子建设。要从纵向和横向两个方面来优化领导班子队伍的结构,纵向结构是指一个合理的领导群体中要有合理的“官兵”结构。在这个结构中,“官兵”都不可少,但“官”尤为重要。因此在任用“一把手”时,要综合考虑候选人的年龄、学历、作风、才能等各种因素。横向结构是指班子内部年龄要合理搭配,管理类和技术类领导比例要适应乡镇工作的需要。同时,在考核领导干部工作成效时,要采取科学全面的干部选拔考核标准,杜绝出现单纯将GDP增长幅度作为衡量乡镇“一把手”工作的主要标准,干部晋升不能只对上级负责,更要注重同级和下级,尤其是群众的评价,逐步将领导干部的思想转变到如何保障“民生”、如何为农民提供优质的公共产品服务上来。在完善对领导干部的监督机制上,要引入领导问责制,依靠群众团体、新闻媒体等民间力量来改变目前普遍存在的“上级不好监督,同级不愿监督,下级不敢监督”的状况。
(五)完善乡镇政府财务制度,提升其财政支付能力
乡镇财政是乡镇政府施政的重要支撑,是落实“三农”政策的重要平台。乡镇财政建立以来,其在促进农村经济和各项社会事业发展,巩固和加强农村乡镇政权建设方面发挥了重要作用。在后税费时代,乡镇政府在加快发展乡镇经济,实现乡镇财税稳步增长时应更加注重“增源节流”,改善乡镇财政,为其提高社会管理服务能力提供强有力的“粮草支援”。
1.规范转移支付制度,加大转移支付能力
当前阶段下,乡镇财政的巨额债务及开支缺口问题需要上级的转移支付来帮助其解决。上级财政转移支付的目的是保证广大农民收入和生活水平提高。但现行的财政转移支付并没有投入到能促进农业和农村经济社会发展的领域,而主要是用于维持政府部门的运转和弥补乡镇财政缺口。笔者认为我们应尽量减少转移支付的中间环节,使资金直接转移支付到乡镇财政,实行财政专户管理制度、集中支付制度,坚持做到专款专用,同时转移支付项目要对社会公开,接受公众的监督,增加转移支付的透明度。
2.建立完善“乡财县管”制度,巩固农村税费改革成果
2006年颁布的《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》规定除财政收支规模大,且具有一定管理水平的乡镇外,其余乡镇财政原则上推行“乡财县管”。主要通过预算共编,账户统设,集中收付,采购统办,票据统管,县乡联网等措施使县级财政承担乡镇财政的大部分支出职能,达到减少乡镇开支,缓解乡镇财政困境,巩固农村税费改革成果的目的,使乡镇财政将工作重心转移到乡镇财政收支监管、涉农补助资金管理以及面向农民的服务上来,更好地为农村经济发展和社会进步服务。
四、结 论
目前,我国社会正逐步步入经济改革和社会管理全面转型阶段。新形势下,建设服务型政府,是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求,是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求,也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。在此背景下的乡镇政府改革是一项系统而宏大的工程,必须结合我国国情和乡镇实际,进一步提高乡镇政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平,继续推进政府职能转变,把公共服务和社会管理放在更加重要的位置,努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。
注释:
①中国共产大第十七次全国代表大会文件汇编[Z].北京:人民出版社,2007-10-01.
②谢庆奎,佟福玲.政治改革与政府转型[M].北京:社会科学文献出版社,2009年版,第153页.
③http://news.qq.com/a/20081103/000149.htm[EB/ OL].
④(美)亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1998年版,第345页.
⑤http://www.e-gov.org.cn/xinxihua/news007/201007/ 108343.html[EB/OL].
[1]秦德占.乡镇干部手册[Z].北京:中国人民公安大学出版社,1997.
[2]许才明.乡镇政府管理改革研究[M].南昌:江西人民出版社,2009.
[3]陈振明.公共管理学原理[M].北京:中国人民大学出版社,2003.
[4]王 慧,常 玲.我国乡镇政府改革的方向、困难及对策[J].法制与社会,2011,(1):223-224.
[5]张新光.论中国乡镇改革25年[J].中国行政管理,2005,(10):18-21.
[6]李水金.中国乡镇政府改革的五种模式及其评析[J].理论与改革,2010,(6):93-96.
[7]李晓红.浅析我国乡镇政府改革困难与对策[J].经营管理者,2010,(5):122.